中国地方政府扰动房价行为及其制度性根源

洪　涛，李维娜

(哈尔滨工业大学 经济与管理学院， 哈尔滨 150001)

·经济理论与经济建设·

中国地方政府扰动房价行为及其制度性根源

洪涛，李维娜

(哈尔滨工业大学 经济与管理学院， 哈尔滨 150001)

摘要：通过经济波动理论的冲击—传导框架分析中国地方政府行为对住房价格产生的初始冲击及其经市场传导后的波动后果。分析表明，政府通过控制土地供给数量和价格、控制替代品供给数量和挤压住房刚性需求等手段，不但对住房价格产生了正向的初始冲击，还恶化了住房市场的传导机制，相比于没有政府涉入时具有更剧烈的波动性。可以从政治集权与现行的官员考核体制带来的晋升压力、财政分权带来的财政收入压力两个角度来理解地方政府积极涉入住房市场发展的背后推动力。

关键词：地方政府；住房价格波动；政治集权；财政分权；冲击—传导框架

收稿日期：2015-07-09

基金项目：国家自然科学基金项目“S-C-P范式下中国住房市场波动的冲击-传导机制分析”(71103051)；教育部人文社会科学基金项目“基于D-S垄断竞争模型的中国住房市场波动研究”(10YJC790084)

作者简介：洪涛(1977-)，男，黑龙江双城人，副教授，经济学博士，从事住房政策研究；李维娜(1987-),女，江苏泰兴人，管理学硕士，从事住房政策研究。

中图分类号:F293.33

文献标志码：志码： A

文章编号：编号： 1009-1971(2015)05-0127-06

Abstract：Using the impulse-propagation method, we analyzed the influence local governments exert on housing prices. Local governments of China have been controlling supply of lands and quantity of substitutes, stimulating demand to expand rapidly by demolition for a decade. What they have done not only made housing prices increase at an expanding rate, but also disturbed mechanism of propagation. The analysis of local governments' costs and benefits in the housing market reveals the origin of local governments' action is the financial pressure. This pressure comes from the system of political incentive and fiscal decentralization.

引言

从1998年开始，中国结束了传统的福利分房制度，开始住房市场化建设，自此进入了一轮长达10多年的繁荣期。住房产业的快速发展是中国近年来经济保持快速发展的引擎之一，也正因为如此，承担着区域经济发展重任的地方政府也成为推动住房市场繁荣的重要力量，土地出让金及其他住房产业相关收入成为地方政府财政资金的重要来源。为保证具有充足的财政资金发展地方经济，地方政府甚至采取了很多手段积极推动住房价格上涨，消极应对中央政府的调控政策，弱化调控效果，在住房市场泡沫膨胀的过程中起到了很大的推动作用。俞露(2009)认为，地方政府具有拉动房价不断上扬的激励，而当前中国的制度安排又给地方政府将这种激励变成现实提供了便利条件，从而使地方政府行为对房价产生了不可忽略的作用[1]。张岑遥(2005)指出，地方政府借助有形的手，垄断经营土地市场，大力促进开发，现已成为影响房地产市场中各经济主体行为、助推房价快速上涨的一个系统性因素，并且这个因素不可小视[2]。当然，地方政府住房市场化过程中发挥的积极作用也应肯定，例如张双长等(2010)在分析中国房地产市场调控和如何推进“二次房改”过程中，认为地方政府扮演着十分重要的角色[3]。

许多学者探讨了中国地方政府助推房价上涨的内在根源。Lin and Yi(2011)认为，不应将土地开发简单地看作城市化的产物，它已经成为地方政府谋求当地经济增长，扩大财政收入的一种手段[4]。安体富等(2011)认为，房地产行业的兴衰与地方政府的收益紧密相连，造成土地财政不断扩张，并在某种意义上推高了房地产价格。他们还指出：要想增强房地产市场调控的效果，必须先处理好地方土地财政的问题[5]。丁军(2010)认为，为使土地收益最大化，地方政府一方面抬高土地出让底价，另一方面人为限制土地供应数量，造成了土地供应的稀缺，从而推高了地价。地价成本的高涨在供不应求的房地产市场中一定会通过房价的上升转嫁给购房者，于是地方政府的土地财政构成了中国房地产价格上涨的重要推动因素之一[6]。Cao 等(2008)认为，廉价收购土地是中国城镇化进程中造成土地关系发生扭曲的根本原因[7]。

本文将以经济波动的经典分析框架：冲击—传导机制为工具，剖析地方政府行为对住房市场的初始冲击，以及住房价格初始波动经过市场传导后的最终后果；进而探讨对地方政府行为的内在激励，并从制度安排的角度提出规范地方政府行为的政策建议。

一、地方政府行为与房价波动的冲击—传导过程

自从威克塞尔(Wicksell)在1907年首次提出用传导(Propagation)与冲击(Impulse)来解释经济波动现象后，经过庇古(Pigou)、克拉克(Clark)、弗里希(Frisch)等人的发展完善，20世纪30年代以来，冲击—传导已经成为经济波动理论的标准分析框架[8][9]。正如萨克斯和拉雷恩(1997)[10]总结的那样：现代经济学理论对于经济波动的解释均可以概括为冲击—传导学说，即经济的波动性是对一系列独立冲击的反应，每一次冲击都通过由经济基本结构决定的渠道进行传导。

(一)地方政府行为对住房价格的冲击

萨克斯和拉雷恩(1997)[10]将冲击因素分为了三种类型，即供给冲击，投入品价格或者生产效率变化导致供给量或供给结构出现相应变化，进而引发住房价格的初始波动；需求冲击，宏观经济波动、人口增长、资本市场间的资金流动等引发住房需求增加，进而引发住房价格的初始波动；政策冲击，主要包括货币政策、财政政策等宏观调控手段、法律变化以及转轨过程中的制度变迁等因素导致住房供求变化，进而引发住房价格的初始波动。相比于前两种冲击因素而言，政策冲击属于间接性的冲击因素。中国地方政府为通过住房市场直接或间接的筹集资金，采取了丰富的手段来维持住房市场的繁荣期，并因其影响了市场供求而产生了对住房价格波动的初始冲击。地方政府影响住房价格的行为大致可以分为三种类型：控制土地供给数量和价格、控制替代品数量和扩大住房需求。

1.控制土地供给数量和价格

基本的供求定律显示，在其他条件不变的前提下，某种商品的供给量越大，价格越便宜，反之则价格越高。随着中国住房市场改革的不断深入，地方政府很难直接干预住房供给量，然而作为住房最重要的投入品——土地可以说是垄断在地方政府手中的。在垄断的土地市场，为使土地交易价格尽可能的高，地方政府提供的土地数量总是比市场需求少得多，给市场营造一种物以稀为贵的氛围，同时配合土地招拍挂的经营方式，最终实现以地生财的目的。

以北京市为例，2008年北京住宅类地块交易量为66宗，土地面积是617万平方米。2008年在金融危机的影响下，房地产市场出现了量价齐跌的现象。2009年在政府减轻契税、银行降低贷款利率等一系列刺激措施下，北京房价又开始了新一轮的上涨。此时政府本应该随着需求的旺盛而增加供给，但从相关数据来看，2009年北京住宅类地块交易量是75宗，比2008年增加了9件，但成交面积却比2008年减少了30万平方米。

地方政府为了使其在土地出让中的利益最大化，一方面限制供给数量，造成开发商频频出高价竞拍土地，出现了许多“天价地”；另一方面，地方政府宁愿不出售，也不愿以低于其心理价格而贱卖。2011年，广州土地交易市场不太景气，地块流拍、延期的情况经常出现，全年土地出让金约为302.6亿元，同比减少16%。在正常的市场经济中，当房地产市场不十分乐观时，开发商的资金链会较为紧张，土地的需求减少，地价也随之下降。但地方政府在利益的诱使下，不愿意降低拍卖底价，使得很多地块交易流标。地价的居高不下增加了开发商的开发费用，也提高了房价的成本，在一定程度上推高了住房价格。

2.控制替代品数量

保障性住房与商品性住房是一对替代商品。保障性住房是指政府为解决中低收入家庭的住房困难，而提供的将价格或租金控制在一定范围、住房标准也有所限定的房屋，通常包括经济适用房、廉租房和政策性租赁住房。在这些中低收入人群中有很大一部分“边际”购房者，即倾向于选择保障性住房，但在金融工具的支持下也可以承受低总价的商品性住房。边际购房者的多少决定了保障性住房与商品性住房替代程度的大小。边际购房者越多，同样数量的保障性住房建设导致商品性住房需求缩减的就越多，反之则越少。

保障性住房中，经济适用房与商品性住房的替代性最为明显。尤其是在北京、上海等一线城市，价位不高、户型适宜的普通商品房与经济适用房的消费者基本上是同一群体，边际购房者比例巨大。经济适用房的建设，必然影响普通商品房市场的购房需求。廉租房和公共租赁房与商品房的替代性则主要体现为房屋租赁需求的替代性，但也会通过市场传导最终体现到商品房购房需求上。面向新就业人员、流动人口、低保家庭等出租的廉租房与公共租赁房，会分流商品房租赁市场的部分需求。租赁市场需求减少导致房租上涨速度减缓，会在某种程度上降低商品房投资的热情，降低商品房购房需求。

为减轻替代品对商品房市场的冲击，地方政府一直消极应对保障性住房建设。2011年开始，中央政府有关政策提出要加大保障房建设力度，并下发明确指标，与地方政府签订目标责任书，若不达标可能被行政问责。在这种压力下，保障房建设率较低的情况有所缓解。然而保障房开工率虽然有所提高，竣工情况却仍不乐观。从开工到完成，保障房建设的各个环节都需要大量资金，地方政府筹集开工资金已经困难重重，后期建设所需的更大规模的资金地方政府常常无力提供，因此很多保障房建设进展缓慢。更严重的是，保障房不仅没有“量”，“质”也令人担忧，近几年保障房质量不佳的问题屡遭曝光，开发商压缩建设成本、偷工减料，保障房墙体裂缝、屋顶漏水等情况层出不穷。

通常认为保障房是保增长、保民生的最佳结合点，但由于以上原因，其并没有对改善中低收入阶层住房条件起到多大作用。供给不足再加上分配不公，那些真正需要帮助的家庭并没有享受到实惠。经济适用房对中低档次商品房的需求没有起到分流效果；廉租房、公租房的申请条件苛刻、审查繁琐、质量堪忧，使人们望而却步，也没有使租房市场降温，也就无从体现其抑制投机的作用。地方政府为完成保障房建设任务，土地供应要优先保证保障房用地，势必进一步挤占商品房的土地供给，进一步导致土地稀缺，助推住房价格上涨。

3.扩大住房需求

与限制供给类似，扩大需求也是推高商品价格的重要手段。地方政府在助推住房价格上涨的过程中，同样运用了丰富的手段来促进住房需求扩张。

其一是增加城市人口。与保障房建设的半推半就不同，对中央政府提出的加快城市化进程的规划目标，地方政府则积极响应。城市是文明的标志，是政治活动、社会生活、经济交往的中心。随着经济的发展，中国农村剩余劳动力数量不断扩大，城市化进程也在不断迈进。然而城市之所以成为城市，最主要的推动力在于城市内部积聚的资源间极强的经济关联，使其在城市中可以获得以前无法获得的收益。中国的地方政府在推进城市化的过程中，往往无视经济关联来整合资源，甚至通过行政区划变更的方式简单粗暴地将农村变为城市。由此城市化过程往往超越当前的经济发展阶段，难以形成城市化与经济发展之间的良性循环。从住房市场的角度来看，这样的城市化方式可以起到两个作用：增加土地供给和扩大住房需求。增加的土地供给仍然控制在地方政府手中，而扩大的住房需求则实实在在地起到了推动住房价格上涨的作用。

其二是挤压住房刚性需求。对于拥有一套住房且无力购买第二套住房的家庭来说，更换住房的愿望往往因为成本太高而被长期搁置。此类需求对住房价格本无影响，而地方政府的强制性拆迁则可以将其转换为既有支付意愿、又有支付能力的有效需求。其中旧城区改造是地方政府最热衷的一项活动，不但可以将被老旧住宅占据的中心城区改造为商业区，而且可以通过扩大住房刚性需求促进住房市场繁荣。在目前住房市场受到中央政府政策严厉调控的背景下，旧城改造更凸显出其无法替代的作用。例如上海市2012年的旧城改造会议称，2013年上海旧改总面积将达到1200万平方米，比2012年增加200万平方米。然而旧城改造释放的需求并不属于增量需求，而是已经在市场中实现一次的需求被再一次释放，属于存量需求。通过将需求在空间上重新分配有利于规划更合理的城市格局，但对整体住房市场的持续发展并不能起到特别突出的作用。

(二)地方政府行为冲击的传导过程

不同学派对经济波动的传导机制有不同的看法，将其应用到住房市场中，可以归纳为两个重要的传导机制，在它们的作用下，住房价格的初始波动幅度被放大，衰减时间也被延长。其中一个类似于凯恩斯主义强调的名义变量调整刚性或粘性，称为“供给调整粘性”；另一个是新古典经济学强调的不完全信息和预期的综合作用，称为“适应性预期”。

1.供给调整粘性

供给无法对价格变化做出快速反应的结果是短期供给弹性很小而长期供给弹性很大。产生的周期性反应可描述如下：供给量短期内跟不上价格调整速度，价格能达到的波峰比以前更高；在价格接近波峰时，有很多潜在供给尚未投入市场；价格开始下降时，供给量仍然在大量增加，导致价格触到的波谷也比以前更低。在一些需要大量固定资产投资、生产周期长的产业中，由于供给调整粘性导致价格波动幅度被放大的现象十分常见。住房市场即是如此：如果外部冲击导致住房价格产生一个向上的初始波动，在供给量可以迅速调整的条件下，初始波动会很快衰减直至消失；然而住房的供给量并不能短期内迅速调整，因此住房价格的向上波动将持续时间更长，且波动幅度更大；住房价格持续上涨吸引大量追逐利润的开发商进入市场，长期来看住房供给会增加到远远超出住房需求的水平，并最终导致住房价格出现快速下降。

2.适应性预期

所谓适应性预期是指经济主体根据价格的历史状况判断其未来走势，是无法获得完全信息(可能是因为客观条件限制，也可能是因为主观能力限制)情况下的一种次优选择。大致可以分为三种情况：一是基于自身历史信息的预期。住房价格上涨过程中，很多决策者会形成对未来市场走势的乐观预期。尤其是曾经获得过成功的决策者总是相信自己能够复制以前的成功，甚至在住房价格上涨速度出现放缓趋势的情况下，他们也相信自己比其他人更聪明，仍然会因其他人的无知而获利。二是基于他人历史信息的预期。如果个人在进行投资或者消费决策时只具有有限信息，他往往需要对其他决策人的行为进行观察，从中提取有用信息来完善自己的信息结构。此时他倾向于忽略有价值的私人信息并采取模仿策略。如果这种现象是普遍的，则市场中大量决策人会采取相同的投资策略或者对于特定资产产生相同的偏好，即出现了所谓的羊群行为。三是基于其他城市住房价格变动的历史信息。很多投资者在判断住房价格走势时，除了分析影响住房价格的基本因素外，还经常会参考周边城市尤其是区域中心城市的住房市场情况。上述三种适应性预期形成机理中，前两种会加速住房价格泡沫在时间上的扩散和崩溃，即上涨时推动住房价格以更快的速度上涨，而下跌时又推动住房价格以更快的速度下跌；第三种则会导致住房价格泡沫在空间上的蔓延。无论哪种情况，都将导致住房价格波动幅度放大、衰减时间延长。

地方政府控制供给量、控制替代品数量和挤压需求等行为作为外部冲击力量将使住房价格向上波动，而经过市场传导机制的作用，最终的波动结果将远远超出初始波动。更严重的是，地方政府行为还恶化了市场传导机制对波动的放大效果。首先，地方政府控制土地供给量的行为延长了供给调整相对于价格变化的滞后期；其次，若住房市场已处于繁荣期，决策主体带有普遍的乐观情绪，地方政府推高住房价格的行为无疑强化了基于历史信息的适应性预期。可见，中国地方政府不仅通过影响供需放大了住房价格波动，甚至恶化了住房市场对初始波动的传导机制。对于住房市场发展的稳定性而言，后者更具有根本性的破坏作用。其他影响供需的因素变化对住房价格产生冲击后，经过市场的传导也极易出现暴涨暴跌的局面。这对住房市场乃至整个宏观经济的发展都是一个危险的不稳定因素。

二、地方政府扰动房价行为的制度性根源

政府行为研究中的掠夺之手理论认为，政府只是一个虚置的概念，真正发挥作用的是组成政府的官员，而官员的目的是追求个人利益的最大化。遵循掠夺之手的假设，要分析政府行为产生的原因，就必须从微观出发，分析官员个人行为产生的原因，在此基础上去理解在大量个人行为作用下产生的群体结果。由此，分析的视角即转向了个人追求利益最大化的约束条件，对于政府官员来讲则更多地体现为制度约束。地方政府扰动房价行为的根源在于：一是政治集权和现行考核机制下地方政府官员高度重视区域经济发展；二是地方政府官员受凯恩斯主义影响至深，把扩大公共开支作为促进区域经济增长的重要手段、甚至是唯一手段；三是公共开支以财政收入为主要来源，自从1994年实行分税制改革之后，地方政府扩大财政支出的手段严重依赖于土地财政；四是为扩大土地财政来源，无非抬高地价和控制数量两个手段。而这四点可以从政绩考核体系引起的晋升压力和财政分权引起的财政压力两方面予以概括。

(一)政绩考核体系引起的晋升压力

地方官员为获得晋升而追求政绩的行为是在中国当前政绩考核制度框架下产生的。2011年6月8日，《全国主体功能区规划》(简称《规划》)正式公布。《规划》是中国第一个全国性国土空间开发规划，重新勾勒了全国的国土空间版图，按照开发方式的不同，国土空间划分为禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区四类主体功能区。《规划》确定了“9+1”政策体系。这个“1”就是官员绩效评价考核办法。《规划》中明确指出，要严格按照各有侧重的绩效考核标准来评价地方的领导干部，并且以此作为官员任用、选拔、奖惩的重要依据。原来的官员政绩考核中，考核者在确定标准时往往选择那些便于观察、容易测量的指标，而最易量化、最易进行比较的就是GDP、财政收入等经济增长指标。《规划》提出的新考核标准对不同的功能区提出了有所区别的衡量标准，而不再采用单一的经济指标来评价官员的政绩，有助于改变以前片面强调经济增长、资源消耗巨大、环境污染严重的局面。

但那些不重点考核经济指标的地方官员并没有那么轻松，想要达到中央的考核标准困难重重。一方面要积极响应国家政策，控制资源开发，保护环境；另一方面又要改善当地的生活水平，提供良好的公共服务，对于一些地方政府压力确实很大。尤其在当前的财政体制下，地方政府的财权与事权极不匹配，地方政府依靠本级财政收入和上级的转移支付根本无法满足其财政支出。而重点开发区的政府官员仍然侧重考核经济指标，优化开发、限制开发、禁止开发区的政府官员要彰显政绩。在中国大多数政府官员来看，为获取职务晋升的优势，积极扩大财政收入，进而具有足够的财力来保证区域经济发展仍然是最重要的手段。新考核标准并没有改变地方政府追求其财政收入最大化的激励。

(二)财政分权引起的财政压力

新中国成立以来，财政体制经历了数次变革，其演变历程大致可概括为：中央集权型的“统一征收统一支付”—行政分权型的“中央定额，地方包干”—财政分权型的“分税制”。在这个过程中，中央与地方的财政关系和收支格局都发生了较大变化，地方政府逐渐成为较为独立的经济主体，这对地方财政产生了深刻影响。

中央实行分税制，将税基较为稳定的税种归入国家，削减了地方的财政收入，但又把大量事权下放给了地方。从收入方面观察，地方财政收入占总财政收入的比重在1978年是84.5%，以后逐年下降，到1994年时降到了44.3%，此后基本控制在40%~50%之间；而在支出上，财政总支出中地方所占的比重在分税制改革前后一直是在60%~70%之间，从2000年开始逐渐上升，于是这形成了地方30%左右的财政缺口。尽管分税制划分的是中央和省级政府之间的财政收支责任，但是它对省级以下的地方财政一样产生了深刻影响。现在省级以下地方政府在安排财政政策时，仍然要按照上级的指示来办，上级政府完全有权力划分其与下级政府间的财力分配，于是就出现了财权不断上收、事权不断下放的现象。

地方的主体税种企业所得税和增值税是中央和地方共同分享的，并且地方分享的比例较小，地方想要通过招商引资，增加企业所得税和增值税来扩大财政收入是非常困难的。而土地出让金以及与土地和房地产业有关的税种却大部分属于地方独有。因此就不难理解在现行的财税体制下，地方政府为了发展经济，必然会选择经营土地、拉动房地产和建筑行业的繁荣来缓解其财政压力。

三、结论与对策建议

如果说现行的财税体制是地方政府依赖土地来弥补财政收入不足的客观因素，那么政治体制，也就是现行的政府官员政绩考核制度，不仅是一种客观的原因，更加是地方官员追求财政收入最大化这种行为内在的、主观的动力之源。分税制以后中央政府的财政收入明显增加，地方政府的财政收入比例却越来越低，而大量事权又使地方的财政支出越来越多，财政缺口不断扩大，形成了地方政府财权与事权极不对称的现象。以外，现行的地方官员考核体系虽然融入了环境保护、生态发展、公共服务、科技创新、产业结构优化等指标，从多方面来评价地方政府官员的成绩，但生态与环境的保护限制了资源的开发、工业的发展，阻碍了财政上的增长，而公共服务、科技创新这些都需要财政的支持，所以新的绩效考核体系并没有改变地方政府官员追求财政收入最大化的激励。财政压力使地方政府探索一切可行的方法来扩大财政收入，而现在的土地管理制度为解决财政问题提供了方便通道，土地出让和房地产业的发展为地方政府带来了可观收益，于是诱发了地方政府以地生财的短视行为，最终助推了房价的上涨。因此要稳定房价、减少地方政府对土地财政的依赖，必须解决地方政府的财政压力问题。一方面，要完善现行的财政体制，开征保有环节的物业税稳定地方财政；另一方面，要改变官员晋升激励机制，设计一个更加科学合理的地方官员绩效评价体系，使考核更客观全面。

参考文献：

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[10][美]萨克斯，拉雷恩.全球视角的宏观经济学[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1997.

Inference of Local Governments in the Fluctuation of

Housing Prices and Its Institutional Causes

HONG Tao, LI Wei-na

(School of Economics and Management, Harbin Institute Technology, Harbin 150001, China)

Key words： local governments; fluctuation of housing prices; political centralization; fiscal decentralization; impulse-propagation method

[责任编辑：王春]