欧盟气候多层治理进程中生态城市建设的内在逻辑与实践路径

陈 亮



欧盟气候多层治理进程中生态城市建设的内在逻辑与实践路径

陈 亮

（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

多层治理理论的提出源于欧盟公共事务治理实践的发展，特别是欧盟气候治理问题相关基本经验。为了克服欧盟气候治理协同合作的现实困境，欧盟经过长期的实践探索，形成了气候多层治理体系，一方面，实现了气候治理的合法性和权威在超国家层面、国家层面、次国家层面的合理分配；另一方面，基于公私关系的互动，形成了“公共——私人”网络治理体系。城市作为次国家层面的权威主体，它在欧盟气候多层治理体系中扮演着重要角色。欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设具有硬性逻辑、软性逻辑等两重内在逻辑。沿着这两重逻辑，一方面，从纵向上综合发挥层级公共权威体系的管辖功能；另一方面，从横向上充分利用公私关系网络体系的合作功能，是推动生态城市建设的实践路径。

多层治理；硬性逻辑；软性逻辑；公共权威体系；公私关系网络体系

为克服气候治理协同合作的现实困境，欧盟经过长期实践，形成了气候治理协同合作多层治理体系。立足于多层治理体系，欧盟气候治理协同合作，克服了传统气候治理合作过程中出现的制度碎片化和领导力缺失的双重困境。城市作为次国家层面的权威主体，它在欧盟气候多层治理体系中扮演着重要角色，并处于十分重要的地位。从某种意义上来说，生态城市建设与欧盟气候多层治理之间具有内在的契合性和相互关联性。

一、多层治理及其与欧盟气候治理问题的内在契合

多层治理涉及两个主要方面，一是作为纵向的多层级公共权威体系，在此意义上，公共治理权威按照纵向分配的基本逻辑，实现了在超国家层面、国家层面、次国家层面的合理分配；另一方面，作为横向的“公——私”网络治理体系，在此过程中，公共治理权威按照横向扩散和转移的基本逻辑，实现在政府、企业、非政府组织之间的合理转移和均衡分配。多层治理理论的提出源于欧盟公共事务治理实践的发展，特别是欧盟气候治理问题相关基本经验，为多层治理的应用提供了现实样板。在此意义上，我们可以说，多层治理与欧盟气候治理问题之间不仅存在理论与现实上的对应性，而且具有内在的契合性。

（一）多层治理的概念与特征

多层治理（multi-level governance）是为了克服政府和市场在公共事务治理过程中的缺陷和失败而提出的一种新型合作治理模式，它通过公私合作、战略联盟、话语团体、协商委员会以及组织间网络得以迅速发展。[1]多层治理的提出源于欧盟公共事务治理实践的发展，所以它在很大程度上被视为欧盟公共事务治理基本经验的现实反映，在此意义上，多层治理被描述为，一个存在于超国家、国家、区域以及地方等不同领域层级的嵌套式政府（nested governments）之间的持续协商体系。[2]与此相应，鉴于欧盟气候治理问题的复杂性、不确定性以及潜在冲突性，简单地推动各层级政府之间的合作，很难实现欧盟气候治理的有效性，因此，有效的气候治理还依赖于各层级政府与其他非政府组织之间的有效合作，在此意义上，多层治理还涉及将企业、非政府组织以及公民个人纳入治理体系之中。总体来看，多层治理主要包括两个方面：一方面，根据治理权威纵向分配的逻辑，通过把握不同层级管辖权之间的相关依赖关系，强调以气候治理目标任务为导向转变治理权能的科层分配，并通过国家治理权威的上收和下放方式，实现欧盟气候治理的合法性和权威在超国家层面、国家层面、次国家层面的合理分配，形成纵向的多层级公共权威体系；另一方面，根据治理权威横向扩散和转移的逻辑，从参与的广度和深度上提升欧盟气候治理协同合作的合法性，并基于公私关系的互动，将企业、非政府组织以及公民个人纳入治理体系之中，形成“公共——私人”网络治理体系。

通过分析多层治理的基本内涵，我们可从五个方面勾勒出多层治理的整体面貌。一是作为中介意义上的多层治理，它联接了公共参与者、半公共参与者及私人参与者，一方面多层治理中的参与者彼此在资源、信息、知识及能力上相互依赖，另一方面多层治理并不要求多元参与者按照固定方式思考或行动，从一定意义上说，它属于运作上的自治（operationally autonomous）；[1]9二是多层治理过程中的参与者通过协商实现相互作用，它融合了讨价还价的某些成分和审议民主的某些成分，[1]10多元参与者在磋商系统中通过协商共识达成并协调它们各项治理行为，它能够适用于国家治理、超国家组织治理、全球治理等不同组织层面的各项公共事务治理实践；[3]三是在多层治理过程中多元主体之间的协商互动并不是发生在制度真空之中，而是发生在一个涵盖思想、观念以及规则等要素组成的混合型制度框架范围内；[1]10四是多层治理属于相对意义上的自我管理（ralatively self-regulating），这是因为它既不属于自上而下的科层指挥链，也不需要服从于市场法令；[4]五是多层治理过程中相互依赖的多元参与主体，通过相互联系、相互作用，其最终目的是实现公共事务治理的公共目标。[3]32

（二）多层治理与欧盟气候治理的内在契合

一方面，欧盟气候治理的现实概况要求多层治理。欧盟气候治理的决策权力，并不是由成员国政府独自垄断，而是通过治理权威的上收与下放，实现气候治理决策权力在超国家、成员国、次国家层面以及公私关系层面的扩散与转移。在此意义上，欧盟气候治理的决策权由超国家层面——欧盟、国家层面——各成员国、次国家层面——区域与地方行为体授权的代理机构以及公私关系合作层面——非政府主体共同分享和承担，具有不同层面管辖权的行为体之间形成了相互依赖的关系。[5]与传统的统治和管理模式相比，欧盟气候治理的公共权威并不局限于中央一级政府，公共权威既具有纵向分配的特点，又具有横向扩散和转移的特点，这使得传统的统治和管理理论很难解释欧盟气候治理的现实概况。正是在这个意义上，基于欧盟气候治理现实概况解释与实践推动的需要，多层治理打破了以领土和地域划分管辖权的传统思维，成为描述和推动欧盟气候治理协同合作的代名词。正如有学者指出，“多层治理理论既构成了欧盟气候政策制定的背景，又可以解释欧盟的共同普遍利益如何被界定、优先化，以及如何通过成员国国内层面的制度化行为使欧盟决策转化成具体的政策行动”。[5]6

另一方面，多层治理提高了欧盟气候治理的有效性。一般来说，气候治理问题具有代价负外部性、影响非均衡性以及主体多层次性的特点，这些特点的存在使得气候治理的复杂性大大提升，在这个过程中，无论是国家治理、市场治理还是社会治理都难以克服此类公共事务治理失灵的困境。这是因为，气候治理问题作为一个跨地域、跨层次的公共事务治理问题，它要求多元治理主体必须基于资源、信息、知识、能力上的相互依赖性，形成整合优势，才能克服复杂性、不确定性以及潜在冲突的羁绊，这是任何单一治理模式都难以完成的公共事务。多层治理作为复合型的治理模式，通过构建纵向的层级政府合作体系以及横向的公私关系合作体系，在一定程度上提高了欧盟、国家政府部门、次国家政府部门、企业、非政府组织以及公民在资源、信息、知识、能力上的互赖程度和共享程度，从而能够很好地适应欧盟气候治理协同合作过程中相对复杂的、不确定的、具有潜在冲突的各种因素，有利于提升欧盟气候治理的有效性。[6]

二、欧盟气候多层治理视野下生态城市建设的内在逻辑

城市作为次国家层面的权威主体，它在欧盟气候多层治理体系中扮演着重要角色。一方面，执行欧盟气候治理各个层面的相关政策，按照各自承担的气候治理相关任务和具体目标，自上而下地落实欧盟气候治理协同合作的具体目标。另一方面，能动性参与欧盟各个层面的气候治理实践，在欧盟气候多层治理实践中发挥独特的自主性、创造性功能。欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设的内在逻辑包括两个方面：一是硬性逻辑。基于推动生态城市建设协同性与一致性的现实考量，在欧盟气候多层治理体系中，应该构建全方位、多层次的制度体系。二是软性逻辑。基于各个城市具体情况的差异，在欧盟气候多层治理体系中，应该本着因地制宜的原则，允许多元主体灵活地开展协商治理。

（一）城市在欧盟气候多层治理体系中的角色与功能

城市作为次国家层面的权威主体，它在欧盟气候多层治理体系中具有重要地位，并因其具有广泛性、创造性以及连接性的特点，在欧盟气候多层治理体系中扮演着重要角色。一种是作为气候治理政策执行者的角色。在单一制或中心化国家，气候治理权威集中于国家层面，国家往往通过自上而下的管控方式，要求各城市执行国家气候治理政策，在此过程中，城市缺少自主性，在国家层面气候治理政策执行上扮演着执行者角色。另一种是发挥气候治理自主性的角色。一些受气候影响较大、具有自治传统以及联邦制或去中心化国家，城市在欧盟气候治理协同过程中具有很强的自主性，它们通过自下而上地发挥自身的影响力，不仅能够影响国家层面的气候治理政策，甚至能够影响欧盟层面气候治理相关立法。

城市在欧盟气候多层治理体系中的功能与它在欧盟气候多层治理体系中的角色内在相关，结合城市在欧盟气候多层治理体系中所扮演的角色，它的功能主要体现在：一是执行欧盟气候治理各个层面的相关政策，按照各自承担的气候治理相关任务和具体目标，自上而下地落实欧盟气候治理协同合作的整体目标。二是能动性参与欧盟各个层面的气候治理实践，在欧盟气候多层治理实践中发挥独特的自主性、创造性功能。一方面，通过自下而上的方式，能动地影响欧盟气候多层治理各个层面相关政策的制定和执行。另一方面，通过平行合作的方式，开展友好城市（City twinning）、气候联盟（Climate alliance）以及短期项目网络（Short-term projects networks）等各种形式的跨国城市网络（Transnational city networks）合作，实现各个城市之间气候治理经验的相互交流与最佳实践样板的转移扩散（Best-practice transfer）。[7]

（二）欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设的内在逻辑

在欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设这项系统工程的发展，其难度和复杂性远远大于国家管辖下的生态城市建设。一方面，基于推动生态城市建设协同性与一致性的现实考量，在欧盟气候多层治理体系中，应该构建全方位、多层次的制度体系，这是欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设的硬性逻辑，它能够避免多元主体陷入“集体行动的困境”。另一方面，基于各个城市具体情况的差异，在欧盟气候多层治理体系中，应该本着因地制宜的原则，允许多元主体灵活地开展协商治理，这是欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设的软性逻辑，它能够适应各个层面生态城市建设的复杂性，有利于整体提高欧盟生态城市建设的有效性。

一是硬性逻辑。美国著名学者塞缪尔·亨廷顿指出，制度体系是组织和程序获得价值观和稳定性的一种有效进程。[8]如果在欧盟气候多层治理体系中，缺少相应制度体系作保障和依据，那么推动生态城市建设便少了基础和动力。从多元主体的合作意愿看，如果缺少相应制度体系，参与主体不仅很难判断生态城市建设的基本走向，也很难根据确定的规则体系排除生态城市建设过程中“搭便车”行为主体享受治理的成果，在此意义上，基于主体自身理性的判断，它缺少相应的动力参与生态城市建设，这样，在“制度真空”背景下，推动生态城市建设很容易陷入“集体行动的困境”。从生态城市建设的具体操作看，如果缺少相应的制度体系，参与主体很难判断自己在推动生态城市建设过程中所从事的各项活动，是否符合欧盟气候治理的整体目标。由此观之，在欧盟气候多层治理视野下，以构建完备的制度体系为基本着力点，推动生态城市的建设，不仅是克服主体合作过程中“集体行动的困境”的现实需要，也是实现生态城市建设与欧盟气候治理目标有机统一的总体要求。通过构建完备的制度体系，以硬性逻辑的方式规范多元主体的行为，促进生态城市建设具体实践与欧盟气候治理整体目标的一致性，不仅能够给予参与主体以稳定的预期，而且体现了社会公共理性的导向和指引作用。

二是软性逻辑。单纯地依赖作为硬性逻辑的制度体系，虽然能够协调欧盟各个层面生态城市建设的整体步伐，使其与欧盟气候多层治理的总体目标内在一致，但是，它并不能很好地反映城市所处地域的特色优势以及各个区域、地方等次国家权威主体在推动生态城市建设的自主性。一方面，由于欧盟各个层面的城市在地理位置、历史传统、发展阶段以及综合实力的差异性，推动生态城市建设必须在制度体系之外，给予各个城市特色发挥的自主性空间；另一方面，由于在欧盟气候治理多层治理体系中，次国家权威主体不仅作为执行者的角色而存在，它们还作为合作者、自主者的角色而存在；与此同时，非政府组织、企业以及社会，它们在生态城市建设的合作更多是基于平等、互惠基础上主体之间的平行合作，在这个过程中，制度体系很难为它们之间的合作演绎出具体的方案和政策。鉴于上述两方面因素的综合考量，欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设，只有遵循软性逻辑，通过在次国家权威主体之间以及公私关系合作之间开展多种形式的协商治理，才能最大程度地发挥它们的积极性和创造性，实现生态城市建设过程中各种资源、要素的合理配置。由此观之，作为协商治理的软性逻辑，能够因地制宜考虑城市本身的现实情况以及各个主体的能动性，从而能够有效适应欧盟气候多层治理视野下生态城市建设过程中复杂性、变化性、不确定性的现实需要。

三、欧盟气候多层治理视野下生态城市建设的实践路径

一方面，从纵向上综合发挥层级公共权威体系的管辖功能；另一方面，从横向上充分利用公私关系网络体系的合作功能，是推动欧盟气候多层治理视野下生态城市建设的实践路径。

（一）纵向上：综合发挥层级公共权威体系的管辖功能

如前所述，作为纵向上的多层级公共权威体系是欧盟气候多层治理体系的基本结构，在此意义上，欧盟气候治理权威实现了在超国家层面、国家层面、次国家层面的合理分配。欧盟气候多层治理视野下推动生态城市建设的实践路径，只有基于综合发挥层级公共权威体系的管辖功能，才能实现生态城市建设的科学发展。一是发挥欧盟超国家层面的组织和行为体，在推动生态城市建设过程中领导者、组织者和合作者的功能。在欧盟层面的气候治理体系中，主要有欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲理事会等机构和部门，它们在气候变化信息收集、气候变化议程设置、气候治理立法、气候治理政策制定、气候治理政策实施的监督与争议的解决、气候治理项目推广、气候治理基金发放等方面发挥着重要作用，并通过气候治理工程的推动积极地作用于生态城市建设与发展。二是发挥各成员国及其政府在推动生态城市建设过程中“元治理”功能。在方法论国家主义思想的影响下，以国家为实体单位和利益旨归的共同体构成了治理的基本维度，被称为“元治理”。[9]如何协调欧盟气候治理目标与生态城市建设的一致性，保证不同治理机制和规制的兼容性，是各成员国及其政府的基本职能，在此意义上，通过发挥各成员国及其政府在推动生态城市建设过程中“元治理”功能，有助于协调欧盟气候治理目标与生态城市建设过程中的复杂性利益关系，从而最终有利于整合多方资源服务于生态城市建设的发展。三是发挥区域、地方等次国家层面权威主体在推动生态城市建设过程中的建设性作用。正如有学者指出的那样，尽管欧盟气候变化影响不同层级，但是区域和地方权威主体在成功发展气候减缓（Climate mitigation）和气候适应（Climate adaptation）战略上所扮演的角色被视为非常重要的。[10]与此同时，次国家层面的权威主体，因为其贴近基层社会和具有快速感知气候变化的优势，被视为连接不同层级、部门以及公私主体的重要层级纽带。在推动生态城市建设过程中，通过发挥区域、地方等次国家层面权威主体的建设性作用，一方面能够确保欧盟、国家层面的气候治理相关政策的执行；另一方面能够发挥次级国家权威主体自主性和能动性，有助于确保生态城市建设特色性与欧盟气候治理整体目标的有机统一。

（二）横向上：充分利用公私关系网络体系的合作功能

欧盟气候多层治理体系之所以按照权威的横向扩散与转移的方式，形成“公共——私人”网络治理体系，从治理的合法性来看，是为了避免欧盟气候治理协同合作的民主赤字问题，从民主参与的广度和深度提升欧盟气候治理协同合作的合法性；从治理的有效性来看，是为了发挥市场、社会优势，通过将企业、非政府组织以及公民个人等主体纳入多层协同合作治理体系之中，实现治理责任均担，能够提高欧盟气候治理协同合作的总体弹性和有效性。基于欧盟气候多层治理视野下公私网络体系存在的必要性和现实性，推动生态城市建设同样需要充分利用公私关系网络体系的合作功能。一方面，欧盟各个层级的公共权威部门，可以通过气候治理相关项目，以提供资金扶持的形式推动公私部门之间的广泛合作，在这个过程，层级公共权威体系通过提供气候治理的基本理念与未来蓝图，并以城市为基本立足点，要求受资助的非政府组织、企业以及相关城市治理的直接管辖机构，能够按照基本理念、未来蓝图的规划，明晰生态城市建设的基本任务和目标。另一方面，按照权力下放的基本原则，允许城市治理的直接管辖机构，采取项目合作、自筹资金的形式，组建气候联盟（Climate alliance）、气候保护城市联盟（Cities for climate protection）以及能源转型城市联盟（Energie-Cité）等，通过以城市为基本立足点，组建跨地方合作网络、跨区域合作网络以及跨国合作的城市联盟网络，不仅能够有效地整合国家、社会多方资源，将欧盟气候治理的具体实践和推动生态建设有机地联系起来，而且能够提高了欧盟生态城市建设协同合作的合法性基础和社会广泛性。

参考文献：

[1] Sørensen Eva, Jacob Torfing. Theories of Democratic Network Governance[M]. Palgrave Macmillan, 2007: 2.

[2] Marks G. Structural policy and multilevel governance in the EC[J]. The state of the European Community, 1993(2): 391-410.

[3] Fenwick M, Uytsel S V, Wrbka S. Networked Governance, Transnational Business and the Law[M].Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014: 33.

[4] Scharpf F. Games Real Actors Could Play:Positive and Negative Coordination in Embedded Negotiations[J].Journal of Theoretical Politics, 1994, 6(1): 27-53.

[5] 傅聪. 欧盟气候变化治理模式研究：实践、转型与影响[M].北京: 中国人民大学出版社, 2013: 7.

[6] E Sørensen,J Torfing.Making governance networks effective and democratic through metagovernance[J]. Public Administration, 2009,87(2): 234-258.

[7] Kern K. Climate governance in the EU multi-level system: the role of cities[C]//Fifth Pan-European conference on EU Politics, 2010:13-14.

[8] 塞缪尔·P.享廷顿.变化社会中的政治秩序[M]. 王冠华, 译. 上海: 上海人民出版社, 2008: 11.

[9] 张胜军. 为一个更加公正的世界而努力——全球深度治理的目标与前景[M]// 中国治理评论:第3辑. 北京: 中央编译出版社, 2013: 84.

[10] Parry M L, Canziani O F, Palutikof J P, et al. Climate change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change[M].Cambridge: Cambridge University Press, 2007: 728

（责任编校：彭 萍）

The Inner Logic and Practical Path of Ecological City Construction in the Process of Multi-governance of the EU Climate

CHEN Liang

（College of Administration, Jilin University, Changchun 130012, China）

Generally speaking, the theory of multi - level governance is based on the development of EU’ s public affairs governance practices, especially the European Union. In order to overcome the difficulties of the EU's Climate Governance cooperation, EU has formed a multi layer governance system through long-term practice and exploration. On the one hand, EU has explored a vertical multi-level authority system, among which, the legitimacy and authority of the climate governance is allocated reasonably in the super-state level, state level, sub-state level, And on the other hand, according to the logic of the horizontal diffusion and transfer of authority, EU has explored a public-private network governance system. As the main body of the sub-state level, city is an important part of the multi-level governance system of European Union. It plays an important role in the multi-governance system. Under the perspective of multi-governance, the construction of ecological city has the dual internal logic, such as rigid logic, flexible logic. Along this dual logic, on the one hand, the comprehensive function of the level of public authority system; on the other hand, it makes full use of the cooperation between the public and private network system, is the practical path to promote the construction of eco-city.

multi-level governance; rigid logic; flexible logic; public authority system; public-private network governance system

C 912.81/D463.3

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.001

2096-059X(2015)04–0001–05

2015-02-12

国家社科基金重大项目（12&ZD058）；复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心“现代国家与国际秩序”跨学科学术工作坊基金项目（CCPDS-FudanNDKT15009）；吉林大学研究生创新基金资助项目（2015062）；吉林大学行政学院研究生创新研究计划项目（2015001）

陈亮（1983-），男，河南信阳人，博士生，主要从事治理理论研究。