城镇化视阈下农民工基本权益保障的法律机制

夏静雷，张　娟



城镇化视阈下农民工基本权益保障的法律机制

夏静雷1, 2，张娟1

（1. 赣南师范学院中国共产党革命精神与文化资源研究中心，江西赣州 341000；2. 中国社会科学院马克思主义研究院，北京 100732）

新时期亟需加强城镇农民工基本权益保障的法制建设，依法维护和保障城镇农民工的基本权益。我国政府部门和社会各界应当不断完善城镇农民工基本权益保障的表达机制、维权机制、表达渠道、社会资本与物质基础。只有不断建立健全城镇农民工基本权益保障的执法监督机制、司法保护机制和法律援助机制，才能切实保障城镇农民工的合法权益，积极维护城乡社会稳定和促进我国现代化建设事业的顺利发展。

城镇化；城镇；青年农民工；权益保障；法律机制

为了切实保障城镇农民工的法律权益，政府部门和社会各界力量要着力解决城镇农民工基本权益保障的法律问题，强化和完善城镇化条件下青年农民工基本权益保障的法制建设。

一、健全城镇农民工合法权益保障的表达机制

（一）健全城镇农民工维权组织的表达机制

由于城镇农民工具有人数多、流动分散和自身素质局限等特点，我们必须建立保障青年农民工基本权益的维权组织，以形成有效表达城镇农民工基本权益的科学机制。在城乡地方政府、用工企业和青年农民工的博弈过程中，由于城镇农民工群体缺乏工会等正式的维权组织，他们难以改变其在劳动力市场上的不平等地位。

在城乡二元市场竞争激烈的现实社会条件下，城镇农民工基本权益难以获得有效保障，甚至其合法权益屡屡遭受侵害。城镇农民工只有借助社会力量的其他渠道，才能及时有效表达基本权益要求。例如，新闻媒体的人文关怀等。城镇政府部门、用工企业和单位应当积极组建农民工工会等维权组织，不断加强城镇农民工与政府部门和用工企业的法律维权工作，强化保障城镇农民工合法权益的能力和物质基础。

城镇农民工可以通过党团组织、工会组织和妇女联合会等，及时了解城乡社会劳动就业、职业培训与技能培训等相关信息。为了弥补城镇农民工在血缘、人缘、地缘等方面的劣势，城乡政府必须提升本地农民工的劳动就业能力。政府机构和社会各界力量要强化对城镇农民工的文化教育与职业培训工作，逐步形成全国各地农民工用工信息交流与沟通机制。常住地政府部门和社会各界力量要明确自身的主体责任，及时制止侵害城镇农民工权益的违法犯罪行为，切实维护城镇农民工的合法权益与基本权益。

（二）拓宽城镇农民工基本权益表达的合法渠道

根据我国宪法和法律的相关规定，要保障城镇农民工与政府部门交流沟通的信息平台，以便于城镇农民工群体有效表达其合法诉求。各级政府部门要善于听取不同利益群体的意见与声音，这也将成为最终影响和引导政府部门有效决策的重要因素。要拓宽城镇农民工基本权益表达的合法渠道，就要强化城镇农民工基本权益的信息保障工作，不断提高城镇农民工群体的法制意识与权利意识。

在城镇农民工基本权益保障工作中，人民代表大会制度将日益突显其重要作用。要通过城镇农民工群体选举产生人大代表，逐步提高城镇农民工群体的民意比重，避免上级操纵和越级选举青年农民工人大代表。同时，农民工人大代表要经常深入城镇农民工选民群众之中，客观反映城镇农民工选民的现实要求，并自觉接受城镇农民工选民的监督与制约。

因种种原因城镇农民工政治参与积极性不高，城镇农民工常常不能参与到城乡社会政治生活之中。随着我国政府部门信息公开化工作的深入开展，要调查研究和广泛听取城镇农民工群体意见，以积极引导城镇农民工基本权益的保障工作。同时，为保障城乡社会农民工的基本权益，就必须健全与此相关的权益保障公开等制度，逐步推动城乡政府部门的法治现代化建设。

我国城乡各级政府部门要综合考虑城镇农民工的身心处境和价值诉求，保障城镇农民工表达自身诉求以获得相关的物质支持。为了逐步完善城镇农民工与城乡政府部门信息沟通渠道，新闻媒体、报刊杂志等传播媒介要客观反映城镇农民工群体的政治意愿，通过情感动员力量来获取公众支持与表达空间。

（三）完善城镇农民工维权和权益诉求的物质基础

要强化城镇农民工的物质、社会和人力等特殊资本，培育适应城镇农民工的新型公民文化，夯实他们自身维权和相互倾诉的重要基础。要增强城镇农民工对我国城乡社会的认同感和归属感，将有利于切实保障他们的基本权益。例如，城镇农民工对城乡社会的心理认同与制度信任，会积极缓解他们的消极思想和激进心态。为了提高城镇农民工的政治参与和法律意识，我们就必须不断提升他们的责任意识和参与精神，切实保障其基本权益。

在城乡社会的日常生活之中，城镇农民工收入常常处在城镇社会的最下层。虽然城镇农民工经济收入虽高于一般农民，但是却明显不如城镇居民的一般收入。农民工的工资等经济收入分配较低，严重缺少必要的物质基础和社会保障。农民工群体作为城镇社会的弱势群体，其基本权益屡屡遭受侵犯。由于城镇农民工基本权益表达的物质基础薄弱，他们很难在城镇社会和劳动力市场中获取相应的竞争优势。为此，我们要切实保障他们的劳动就业等基本权益，有效解决其工资被拖欠等现实问题。

二、完善城镇农民工劳动监督的执法保障机制

（一）强化城镇农民工劳动权益的监察机构和保障队伍

目前，我国劳动保障的监察机构设置与队伍配置明显不足，城乡政府部门和社会各界力量亟需强化城镇农民工劳动就业权益的执法保障。全国各级政府部门要以劳动监察为基础，逐渐在全国各地设置相关的分支机构，并向有条件的街道（乡镇）、社区（行政村）逐步延伸。要强化城镇农民工劳动权益的监察机构和保障队伍，就必须及时了解和准确掌握城镇农民工劳动就业等详细情况，以便于科学配置其劳动监察及保障队伍建设。

结合我国宪法法规的具体规定，城镇农民工的专职监察人员，应当享有独立的公正地位。要完善城镇农民工劳动权益的保障网络和监察组织，逐步加强用工企业和事业单位对城镇农民工劳动权益的保障力度，以便于及时预防和查处用工企业侵犯城镇农民工基本权益的违法行为。为了保障城镇农民工的基本权益，城乡街道等基层政府机构要履行其具体职责，不断加强城镇农民工劳动监察的执法力度。

（二）完善城镇农民工基本权益保障的部门责任及追责机制

根据“权责对等”的法律基本原则，权力与责任相伴而生，无责任就无权力。根据我国《劳动合同法》第95条规定，如果劳动行政部门不履行法定职责或违法行使职权，都必须要承受必要的法律责任。针对城镇农民工劳动监察执法中的违法职权等现实问题，城乡行政部门应当改变以往注重资本而放松对用工企业的监管，牺牲工人基本权益。不断完善城镇农民工劳动权益保障的责任追究机制，逐步明确规定城乡行政部门的具体法律责任，要保障劳动监察部门追究法律责任的相关程序是完善的。

要完善城镇农民工基本权益保障的部门责任及其追究机制，就要强化全国各地政府劳动监察等相关部门的主体责任和监督职责，逐渐提升城镇农民工劳动就业等实际能力与保障力度。全国各地劳动与社会保障相关部门，要学习领会和贯彻落实宪法和劳动法精神，研究制定和积极采取各种政策措施，依法保障城镇农民工的劳动权益。通过完善城镇农民工劳动维权绿色通道和违法纠错机制，逐步完善城镇农民工劳动权益保障的违法责任追究机制，严厉打击侵害城镇农民工基本权益的违法犯罪行为。

（三）健全城镇农民工劳动监察的监督机制

城镇农民工劳动监察的监督机制与责任追究，都是对城镇农民工基本权益的正确保障，也是政府部门行使劳动监察职权的重要条件。尤其是行政部门针对城镇农民工权益保障等具体事项，更要明确对城镇农民工劳动保障管理的实施办法与具体标准。全国各地政府劳动监察机构和相关事业单位，要构建城镇农民工劳动监察的监督机制，切实维护城镇农民工的劳动就业权益。针对城镇农民工劳动就业存在的现实问题，逐步完善城镇农民工劳动监察的巡视制度，依法提升城镇农民工劳动就业和市场竞争能力。

企事业单位、理论学界和社会各界应当加强对城镇农民工劳动保障的监察工作。企事业单位从城镇农民工群体中选任的劳动监察员与保障联络员，应当肩负起督促用工企业与事业单位保障工作的基本情况，也有权监督政府部门及其工作人员的具体保障行为。对城镇农民工的劳动保障不当与违法监察行为，及时向本地政府部门举报劳动监察失职行为。如果城镇农民工群体向本地政府部门举报而未解决的，他们就可以直接向上级劳动监察部门投诉。

（四）推动城镇农民工书面合同的规范机制

根据我国《劳动法》和《劳动合同法》的规定，书面劳动合同是确立城镇农民工与用工企业劳动关系的法律凭证，是详细规定双方当事人权利义务关系的书面协议。城镇农民工与用工企业之间的书面劳动合同，是有效解决彼此之间劳动纠纷的直接证据。若无劳动合同，城镇农民工基本权益保障会缺乏直接的书面证据，而致使其劳动就业等合法权益遭受侵害，应当采用各种措施推进城镇农民工书面合同的制度化建设。

要强化我国《劳动法》、《劳动合同法》以及其他法制宣传与教育工作，不断提升城镇农民工的就业能力与劳动保护等法治水平，加强双方当事人签订书面合同的法律意识和维权意识。用工企业与事业单位应当主动同城镇农民工签订书面合同，青年农民工也应当注重书面合同的签订程序和具体内容。只有更好发挥新闻媒体等的舆论监督和制约作用，才能及时公开曝光侵害城镇农民工劳动权益的违法犯罪行为。

城镇农民工流入地政府的就业信息与示范文本，可供用工企业与农民工的劳动合同之用。有些城镇政府部门可以将合同示范文本，无偿给予用工企业与农民工使用。不断增强用工企业书面劳动合同的管理工作，通过规范用工企业和事业单位的用工行为，及时纠正与依法查处书面合同签订不规范等违规行为。

三、完善城镇农民工基本权益的司法保障机制

（一）改变城镇农民工劳动争议的“先裁后审”模式

目前，我国研究和解决城镇农民工劳动争议，主要采取“仲裁前置、一裁两审”的制度设计。法学界对此劳动案件处理模式批评较多，构建崭新处理模式的主要主张有：取消城镇农民工劳动争议处理的诉讼程序，成立专门法院取代现有法制机构，采取“或裁或审、各自终局”、“取消诉讼程序”和“设置劳动专门法院”等。

为了更符合我国城镇农民工自由选择的实际情况，有效避免仲裁或诉讼之前就丧失了自由选择权。“或裁或审、各自终局制”可以转变城镇农民工案件的“三审终审”制，以便于减轻城镇农民工的诉讼之累，也能有效保障城镇农民工的基本权益。“或裁或审、各自终局制”能够坚持仲裁或诉讼的一事不再理等原则，合理运用和有效避免人、财与物力等司法资源浪费。

（二）设置专门审理城镇农民工的劳动法庭

现在人民法院在审理关于城镇农民工的劳动案件时，已逐步变革“先裁后审”劳动争议案件的审议程序。如果取消了劳动仲裁前置程序，更多农民工争议案件就得由人民法院来审理。为此，要完善人民法院审理城镇农民工案件程序，强化办理该类案件的专业队伍和法律程序建设，及时有效保障城镇农民工的合法权益。

法学界和法院系统对劳动案件的司法改革主要包括以下观点：第一种观点主张我国应当建立一种独立于人民法院的劳动法院，专门行使劳动争议审判权；第二种观点则主张由人民法院内的民事审判机构兼职行使劳动争议审判权；第三种观点主张在现有人民法院内设劳动法庭来审理劳动争议案件。[1]

由于城镇农民工劳动争议的案件审理和性质影响，劳动法庭的组成以熟悉劳动法的专业法官为主，符合劳动审判的特殊性和专门化要求，便于熟悉劳动法律关系的特点和规律，形成特有的适用于劳动争议案件审理的一套制度，方便当事人诉讼，缩短办案周期，提高审判效率[2]。为此，应当设立审理城镇农民工劳动案件的专门法庭。

（三）简化城镇农民工劳动争议案件的诉讼程序

用工企业和农民工之间的劳动法律关系，不同于平等主体之间的管理关系与雇佣关系。普通民诉程序并不适用于城镇农民工劳动争议案件，而应规定处理城镇农民工案件的特殊程序。我们应逐步拓宽城镇农民工案件的举证责任及其适用规则，增强用工企业和事业单位的举证责任。事实表明，企事业单位作为管理者，具有人财物等方面的巨大优势，理应承担比城镇农民工更多的举证责任。

要加强城镇农民工劳动争议的案件审理工作，不断减少城镇农民工劳动争议的案件审理期限，以避免因诉讼期限太长、经济成本过高等因素将农民工逐步推入绝境。对城镇农民工劳动权益侵害等案件，应当开设“绿色通道”。为了有效解决和及时审理城镇农民工侵权案件，全国各地城镇可以成立“农民工基本权益保障的速裁法庭”。按照我国宪法和法律的具体规定，多方创新城镇农民工基本权益保障的解决机制。

四、健全城镇农民工基本权益保障的法律援助机制

（一）加强城镇农民工法律服务的援助经费与人力投入

目前，我国城镇农民工法律援助的经费投入与人力短缺问题日益突出，我们必须依赖城乡政府部门各级财政解决农民工援助的法律问题。世界各国法律制度都将国家投入作为法律援助的主要经费来源。司法机构在原有业务预算的基础上，专门构建农民工的援助经费，以便于专职律师从事城镇农民工的法律援助工作。根据我国《法律援助条例》，政府相关部门可以对农民工劳动报酬、工伤保险、侵犯人格尊严等案件提供法律援助服务，并建立健全政府机构与社会各界法律援助相衔接的配合机制。

研究城镇农民工法律援助的科研经费短缺，除政府部门的财政投入与拨款之外，还应当拓宽城镇农民工法律援助的经费渠道。例如，鼓励法律服务行业、社会组织和公民，为城镇农民工法律援助服务，积极捐助和热心奉献。要构建城镇农民工法律援助的维权基金会，广募资金和其他资源以充分发挥其救助功能。

然而，我国现有法律援助的机构人员和财政力度，远不能满足城镇农民工实际工作的现实需要。我们应当“改变过去根据本地人口确定机构人员编制的做法，根据各地的实际总人口（包含外来人口）的数量和法律援助的实际需求量来确定各地的法律援助机构的人员编制，对农民工较密集的地区的法律援助机构的编制设计要高于全省或者全国水平，保证农民工维权的人力资源。”[3]

（二）逐步拓宽针对城镇农民工的法律援助范围

根据现行法律法规的明确规定，律师是我国法律援助的主要实施者。由于城镇农民工数量巨大而法律援助律师缺口较大，亟需拓展城镇农民工法律援助的服务范围，积极调动和不断丰富法律援助的社会形式。要满足城镇农民工法律服务的现实需求，我们必须积极组建城镇农民工法律服务的专职队伍。

要构建我国针对城镇农民工法律援助的专职队伍，专门为城镇农民工提供法律援助等法律业务，以加快农民工法律服务的人员队伍专业化与职业化建设。针对农民工的法律援助和法律服务，应由办案水平较高的律师提供代写诉状等非诉业务，以便于保障农民工获得法律援助的案件的质量，避免社会律师不愿承办该类法律援助。

根据《法律援助条例》第8条的明确规定，国家机构、事业单位等组织力量，要充分运用法律知识的资源优势，为经济困难的城镇农民工群体给予必要的法律服务。为切实保障城镇农民工的基本权益，各地法律服务组织可以作为城镇农民工的法律服务主体，还可以扩大大学研究机构以及法律中心等援助范围，以便于缓解现阶段我国城镇农民工法律援助队伍的短板。

（三）构建城镇农民工基本权益保障的法律援助机制

改革开放以来，随着城镇农民工基本权益保障问题日益突出，亟需强化城镇农民工务工地和流出地的相互协作与法律援助。我国应当构建城镇农民工基本权益保障的全国性援助机制，逐步构建城镇农民工务工地与流出地的援助联盟，以便于城镇农民工群体接受优质的法律援助。要强化城镇农民工的合法权益保障与法律援助工作，彻底打破传统体制下农民工的户籍制度与地域限制。

北京、上海、广东等全国东部经济发达地区，积极开展了城镇农民工的法律援助机制。全国各地的法律援助中心和机构，接办城镇农民工的法律援助案件之时，可以移送法律援助的相关证明材料等双方请求。关于城镇农民工基本权益保障的相关案件，法律援助案件审理并将双方事项告知对方。根据城镇法律援助中心的规章制度，城镇居民和外籍农民工应采取统一标准。一些省市政府机构明确规定：制定农民工法律援助案件的具体办法与通报制度，通过异地法律援助的交流培训和学习事项，就法律援助费用、档案管理等事项达成共识。

参考文献：

[1] 韩波. 法院体制改革研究[M]. 北京: 人民法院出版社，2003：19-41.

[2] 张照东. 我国劳动争议解决机制批判与重构[J]. 河北法学，2006(11): 88-95.

[3] 贾午光, 高贞. 农民工法律援助工作现状、问题及对策建议[J]. 中国司法, 2006(11): 82-87.

（责任编校：贺常颖）

Research on the Legal Mechanism of Migrant Workers' Basic Rights and Interests under the Perspective of Urbanization

XIA Jinglei, ZHANG Juan

（1. Cultural Resources Research Center of the Revolutionary Spirit of the Communist Party of China ,Gannan Normal University ,Ganzhou, Jiangxi 341000, China; 2. Marxism Study Base, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China）

In the new period, we should strengthen the legal system construction of the basic rights and interests of urban and rural migrant workers, safeguard and protect the basic rights and interests of urban and rural migrant workers. The government departments and the society should continue to improve the basic rights and interests of urban youth migrant workers to protect the expression mechanism, rights mechanism, expression channels, social capital and material basis. Only by establishing and perfecting the law enforcement and supervision mechanism, the judicial protection mechanism and the legal aid mechanism can we effectively protect the legitimate rights and interests of the urban youth migrant workers, and actively safeguard the smooth development of urban and rural social stability and promote the cause of China's modernization.

new urbanization; town; young migrant workers; fundamental rights protection; legal mechanisms

C 976.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.002

2096-059X(2015)04–0006–05

2015-06-10

赣州市社科联研究项目（14372）；赣南师范学院校级科研课题（15kyw16）；赣南师范学院招标课题（14zb13）

夏静雷（1985-），男，河北保定人，在读博士后，主要从事马克思主义中国化、青年农民工及其权益保障问题研究；张娟（1983-），女，河北石家庄人，主要从事马克思主义中国化、思想政治教育研究。