政府资助项目科技创新激励机制研究

○阳东辉

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙410081)

一 政府资助项目科技创新激励的基本原理

(一)政府资助项目的界定

一般认为，政府资助项目是指利用国家财政性资金设立的科学技术研究项目，包括各种基金项目或者计划项目，例如国家自然科学基金项目、863项目、各省的自然科学基金项目等。它是政府科技投入的一种方式。但笔者认为，广义的政府资助项目除了政府全额资助的项目以外，还应包括以财政性资金投入为主体的合作研究项目，也就是政府投资超过50%的合作研究项目，这类研究项目主要集中在基础性、战略性和公共性的科技领域，与政府全额资助的项目一样，体现了政府运用国家之手，弥补科技创新市场失灵，提升我国自主创新能力为宗旨和目的，毫无疑问，它也是政府干预科技创新市场的一种重要方式。

政府资助的科技创新项目至少涉及三方当事人，即资助主体——代表公共利益的政府、项目承担主体——科研院所、科技创新主体——科研人员，这三方当事人各有自己的职责和身份，如何配置他们之间的责、权、利关系，尤其建立一种长效的激励机制以调动科技研发人员的积极性和创造性，就成为我国政府资助项目科技创新激励机制的核心命题。

(二)科技创新激励的哲学基础

激励(motivation)就是调动人的积极性，至于为何具有积极性，则涉及更深层的问题。因为在人们一切行动的背后，一定有其如此行为的动机，即内部心理动力。个人创新行为的动机分内生动机和外生动机两种。内生动机是以自我满足为目的形成的动机。外生动机是指由个人在外界的要求、压力和诱导下产生的行为动机。由于内生动机是个人根据自己的缘由而确定价值的，因而可以自我持续地起作用。如果仅靠内生动机就可以驱使充分多的人从事创造性活动，那是最理想的情景。［1］因此，科技创新激励的理想模式是培养科研人员科技创新的内生动机。

科技创新激励的哲学基础来源于功利主义思想。功利主义思想的核心是:每个人在做出决策时，将根据每一种行为本身是能够增加还是减少与其利益相关的当事人的幸福这样一种趋向，来决定赞成还是反对这种行为。［2］所有人都会选择做对自己有益的事情，每个人都在追求快乐与幸福，减少或者免除自身的痛苦。大多数人的幸福与快乐，就是社会的幸福和追求。因此，根据功利主义学说，必须给科研人员的天才之火，添加利益之油，通过让科研人员追求满足精神和物质利益的需要，激发他们从事科技创新的积极性和创造性，从而使科技创新的源头活水永不枯竭。

(三)科技创新激励的基本方式

科技创新激励机制的基本原理就是利用创新型科技人才追求个人利益最大化的本能，建立长期、稳定的创新激励制度，解决科技创新产出的供给动力问题。具体来说，针对创新型科技人才的稀缺性和高增值性特点，一般采取产权激励和科技奖励两种激励方式。

1、产权激励。产权激励制度是激励自主创新的最重要手段。人类社会为什么要确定产权?是因为确定财产权意味着收益，意味着标的物之归属，有利于节俭和积累，鼓励产权人更有效地利用稀缺资源，更努力地劳动和工作，从而促进经济和社会的发展。［3］排他性是产权的本质属性，只有当其他人不能分享产权所界定的效益和成本时，这些效益和成本才可能被“内部化”，即才能对财产所有者的预期和决策产生完全的、直接的影响。所有者也才有动力将其财产投入使用。［4］有效的产权制度可以防止私人收益(成本)与社会收益(成本)发生背离，克服“外溢性”，是激励创新的根本制度。由于产权归属明晰，产权制度给创新者带来稳定的预期，从而刺激其创新的热情。知识产权制度规定了创新成果的权利归属，是激励创新的内生力量，是科技创新的自主动力。对于科技创新来说，产权激励就是让创新型科技人才分享一定比例创新成果的剩余索取权和控制权，让其产生长期的创新动力。

2、科技奖励。科技奖励是指对在科技创新活动中做出重大贡献的科技人员进行物质和精神嘉奖，它是科技创新成果获得社会承认的重要方式，也是激励科技创新的重要手段。我国的科技奖励制度，主要分为国家和省部级两级奖励体系，包括国家最高科学技术奖、国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科学技术进步奖和中华人民共和国国际科学技术合作奖五大奖项。科技奖励制度具有时间效应，获得科技奖励者可以在相当一段时间内享受荣誉激励带来的快感和满足，对其他创新型科技人才具有巨大的榜样和示范效应。与产权激励相比，科技奖励重在奖励技术创新和和集成创新，是经过市场考验的重大科技成果，其申报程序复杂，评审严格，获奖数量少，而产权激励保护的技术创新是有待市场检验的新成果，申请和产生的程序简单，数量多。因此，科技奖励的层次更高，竞争难度更大，其精神奖励的比重更多。只有将产权激励和科技奖励结合起来，才能发挥这两种激励方式的互补功能，全面提升我国的科技创新能力。

二 美国联邦资助项目科技创新激励机制的经验与启示

美国联邦资助项目科技创新激励机制经历了收权与放权两个阶段。在1980年《贝都法案》生效以前，财政资助的科技创新项目成果实行产权公有模式。即美国政府所属的研究机构和大学等非盈利机构所取得的研究成果属于公共财产，可由公众自由使用。确立这一模式的主要法律依据是美国1950年颁布的《国家科学基金法案》。但由于大学基础科研部门不享有研究成果的产权，缺乏科技成果转化的动力，加之产业界不太熟悉联邦政府资助的创新成果，也难以有效利用，高科技优势并未转化为现实生产力，因此，美国的很多领域被日本和德国后来居上。于是，美国1980年以后，颁布了《贝都法案》《史蒂文森——威德勒技术创新法》和《技术转移法》，允许各大学、非盈利机构和小型企业对政府财政资助项目成果申请专利，规定专利权归研制开发方所有，这样，美国的科技成果转化率大大提高。《贝都法案》主要是以推动技术转让为目的，以便让公共资金产生的利益(也就是发明)以最低的成本回报公众。《贝都法案》的基本理念是:将专利权置于最有可能寻求专利保护的人手里，同时使之商业化，将最有可能实现该目标。自此，美国财政性科技项目的知识产权管理模式进入放权阶段，并逐渐为各国效仿。

由于《贝都法案》是美国调整政府资助项目科技创新成果产权归属和权益分配的基本法，其颁布的主旨在于激发科技创新主体进行科技创新和成果转化的积极性，因此，本文重点对《贝都法案》有关财政资助项目科技创新成果的激励机制进行介绍。

(一)政府对财政资助项目科研成果保留所有权和介入权

根据《贝都法案》第202条(C)款的规定，要求所有的政府资助协议必须包含以下条款:(1)项目承担人必须在合理期限内向提供资金机构披露所有的发明主题，否则，政府可以获得所有权;［5］(2)项目承担人必须在两年或更短(如果1年的专利失权时限开始)的时间内，以书面形式选择保留权利，否则政府可以获得所有权;(3)一旦选择，项目承担人必须在任何法定限制条件开始生效之前，提交专利申请书，同时要在合理期限内提交外国专利申请，否则政府可以这样做;(4)政府对“要实施的非独占的、不可转让的、不可撤销的、无偿使用权或已经代表美国在全球实施的任何发明主题”保留所有权;(5)政府机构可以要求定期报告利用效果;(6)项目承担人必须在专利说明书中承认该发明是在政府的支持下完成的;(7)对非营利性组织，还有以下要求:(i)专利权的分配必须征得政府资助机构的批准;(ii)项目承担人必须与发明人分享提成费;(iii)若可行，专利许可应该是小型交易;(8)应该明确规定这些约束性合同条款限制了研究者的行动自由，指引他们设法进行技术转让和商业化。以上规定，实际上是要求研究成果首先应向政府迅速传播，然后，允许政府通过履约条款获得所有权，以此对项目承担人产生了一种强烈的激励，督促他随时关注所有可申请专利的发明和专利失效事由。

另外，根据《贝都法案》的规定，政府有权限制项目承担人的权利范围，行使介入权。其中包括:(1)专利强制实施许可，它允许政府为了公众的利益使用创新成果，从而避免利用不足的情况发生，例如，当出现公共物品生产的溢出效应时，政府可以强制实施该专利，无须直接交易或者接受行政或司法审查。(2)对于政府资助项目的境外项目承担人而言，政府享有本国产业优先使用的决定权。(3)如果该项目涉及到国家安全或者主要是涉及能源部的航海核动力或核武器计划，政府可以禁止项目承担人享有所有权。［6］

(二)对项目承担人引入利益刺激机制

《贝都法案》原则上将发明创造的所有权与相关利益授予项目承担人。《＜贝都法案＞实施细则》第401．14(b)条规定:“项目承担者可以依据本条和《美国法典》第35篇第203条的规定，在世界范围内对项目发明保留专利权、所有权和相关利益。”同时，为了促进科技成果的转化，对项目承担人引入了提成费条款之类利益刺激机制，《贝都法案》第202条(c)(7)(B)“要求项目承担者与发明人分享使用费。”美国大学一般扣除15%的管理费，按学院、系、个人各1/3的比例分配。［7］对非营利性的项目承担人来说，通过利益刺激，能够将可控制风险在机构和个人研究者之间进行传递。对项目承担者(主要是非营利机构)予以激励既能够降低专利申请过程中的内部行政管理成本，也能建立和发展行业关系以推动商业化进程。同时，《贝都法案》对项目承担者提成费用的使用进行严格限制，规定只能用于科学研究的目的。该法第202条(c)(7)规定:“项目承担者在任何财政年度获得和保留的任何使用费或者收入，在支付获取专利的费用、实施许可的费用、发明人的报酬和项目发明的其他管理费用后，余额在实验室年度预算的5%以内时，该余额全部应该用于与实验室研发任务和目标一致的科学研究、开发和教育，包括增加实验室其他发明的实施许可潜力的活动;如果所述的余额超过了该实验室年度预算的5%，超出部分的75%应该上缴美国国库，其余的25%应该用于与(D)规定相同的目的。”也就是说，项目承担人可以以管理费的形式提取一定比例的科研成果转化收益，但承包人的这种收益只能用于科学研究的目的。

(三)对科技创新者给予物质激励

为了产生更多的科技创新成果，调动广大创新型科技人才的积极性，美国在进行科技立法时，充分考虑了科技创新者的利益。美国专利法中规定了只有发明人及其继承人有权申请专利。但在其现实中绝大部分发明创造都依照雇佣合同将申请专利的权利转让给雇主。对于职务发明创造，美国法律也非常重视对科研人员的物质激励。《联邦技术转移法》规定，联邦政府或项目承担人雇佣的科研人员对于职务发明专利的技术转让提取不低于15%的专利使用费。麻省理工学院规定技术成果收益发明人的分配比例可达1/3。因为科技创新成果诞生以后的专利申请和后续商业应用，都离不开发明人的有效合作。因此，对发明人、创造人进行激励，是整个科技创新激励机制的基础和根本，美国法律较好地体现了这一要求。

三 我国政府资助项目科技创新激励机制缺陷剖析

(一)我国立法没有明确规定国家可以对政府资助的科研项目保留所有权和介入权

我国调整政府资助项目科技成果产权归属的法律主要是2007年通过的《科技进步法》的20条规定，政府资助项目的科技成果(包括发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权)归项目承担者所有，但涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的除外。这一规定开宗明义地勾勒了一个“归属制度”的框架——“政府资助项目的知识产权以归属项目承担者(承担人)为原则，以归属国家为例外”。其他科技法律法规、行政规章基本上也是遵循这一原则。如2002年科技部和财政部颁布的《国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》规定，国家科研项目研究成果及其形成的知识产权授予科研项目承担单位。2003年国防科工委发布的《国防科工委关于加强国防科技工业知识产权工作的若干意见》也明确规定，执行国家国防科技计划项目形成的智力成果的知识产权，属于完成单位。这些法律规范都是采用“放权原则”，将政府资助科技项目的知识产权授予科研单位。与美国《贝都法案》规定的在许多种情况下，国家可以对政府资助项目科研成果保留所有权和介入权的规定相比，这种规定仅片面地照顾了科研单位的利益，忽视了国家利益和社会公共利益。因为国家作为科研项目的出资者不能享有所有权，会导致权利义务配置的失衡，使科技研发和转化的效率低下。

同时，我国《科技进步法》第二十条规定，项目承担者在合理期限内没有实施的，国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。该条主要规定了国家享有强制许可他人实施或无偿实施的介入权。另外，《科技进步法》第二十一条还规定了国家的介入权，如果将财政性科技项目成果的知识产权向境外的组织或者个人转让或者许可境外的组织或者个人独占实施的，应当经项目管理机构批准。笔者将该条概括为“国家享有知识产权境外实施的批准权”。由此可知，与美国《贝都法案》相比，我国立法关于国家介入权的规定还显得过于粗糙，因为我国现行立法既没有对国家利益和重大公共利益做出界定，也没有对国家行使介入权的机关、程序、强制实施的许可费裁定标准、异议程序等做出规定，国家作为出资主体的权利完全处于虚位状态，严重影响了我国财政资助项目科技成果公共利益的实现。

(二)创新者缺乏产权激励

根据我国相关法律的规定，政府资助的科研项目即使获得了知识产权，该知识产权也是归单位所有，发明人、设计人只能获得单位的奖励。我国《专利法》规定，职务发明创造申请专利的权利属于单位;申请被批准后，单位为专利权人。但单位应当对发明人或者设计人给予奖励;发明创造专利实施后，应根据其推广应用的范围和取得的经济效益，对发明人或者设计人给予合理的报酬。也就是说，根据我国法律的规定，政府资助的科研项目创新者原则上对其创新成果没有所有权，这就导致创新主体与产权主体相分离，大大挫伤了创新主体进行科技创新和技术转化的积极性。

(三)科技奖励覆盖面太窄，公平性受质疑

一方面，由于科技奖励的对象主要是在科学技术方面作出突出贡献的科技人员，加之我国的科技奖励以政府奖励为主，社会奖励很少，因此，奖励的种类和数量非常有限，广大的普通科研工作者很难获得这种殊荣，这样就造成一种对优秀人才过分激励，对普通创新型人才激励不足的“马太效应”，挫伤了大部分科研人员的积极性。另一方面，获得政府奖励和获得社会奖励之间的衍生待遇也相差甚远，这在一定范围和层面上更加助长了政府奖“一奖独大”的局面，使得发展社会力量奖励更加困难。此外，科技奖励的公平性也颇受质疑，比如，评奖的标准、指标的设置、评奖的程序很不透明，人为操作的空间很大，许多有价值和进步意义的科技成果被拒之于奖励的大门之外。可以说，我国科技奖励机制没有发挥出应有的科技创新引领和导向作用，在一定程度上打击了广大科技工作者，尤其是年轻科技人员的积极性。

(四)对基础科学研究人员的激励不足

科技创新往往以基础研究为前提，但是，由于专利法已经设立了一个创新必须具有实用性的门槛，即“思想本身不能授予专利”，所以，基础科学创新尽管意义重大，但不能市场化和商业化，因此，从事基础科学研究的人员与技术型人才相比，待遇相差很远，由此导致基础科学创新出现人才枯竭的现象。目前，我国从事基础科学研究的人员薪酬很低，他们的薪酬由基本工资和岗位津贴构成，很少存在其他的奖金和灰色收入。同时，政府对基础研究的投入远低于世界平均水平。据统计，中国的研发投资在增长，但却拥有最低的基础研究/GDP比率，仅为0.07%，低于罗马尼亚0.08%和墨西哥0.11%。远低于拥有最高基础研究/GDP比率国家瑞士的0.8%，也大大低于美国的0.5%和日本的0.4%。［8］因此，如何提高政府对基础研究的投入比重，提高基础研究人员的薪酬，调动他们的科技创新积极性就成为了一个紧迫课题。

四 完善我国政府资助项目科技创新激励机制的设想

(一)详细规定国家保留所有权和介入权的情形

为了防止政府资助项目科研成果的所有人滥用知识产权损害国家利益和社会公共利益，政府应当保留必要的所有权。借鉴美国《贝都法案》的规定，在下列情形下，我国政府可以保留财政资助项目科研成果的所有权:(1)项目承担人在我国境内没有住所或者受外国政府管辖;(2)我国负责国家安全或情报工作的机关基于国家安全的考虑，决定限制或者保留政府资助项目科研成果所有权的;(3)政府资助的国防科研成果;(4)在合理期限内没有向政府主管机关履行报告义务的科研成果。

同时，为了确保科技创新成果得到及时有效的利用，政府可以行使介入权。具体可规定，有下列情形之一的，政府可以区别不同情况，决定实施单位有偿或者无偿实施政府资助的科研成果:(1)项目承担人在合理期限内没有采取或者希望采取有效措施实施该科研成果的;(2)项目承担人没有满足公共健康和安全的需要;(3)项目承担人放弃本国产业优先承诺的。

(二)建立创新者分享产权的激励机制

产权问题是激励机制建立的前提和基础。为了从制度上保障和促进创新型科技人才的积极性，必须解决好政府资助项目科研成果的归属和分享问题。如果项目承担人不想拥有政府资助项目科研成果的所有权，允许将该科研成果的所有权归创新者。另外，还应当建立创新者分享产权的激励机制，主要有两种方式:一是科研人员把自主创新成果作为技术要素作价入股，采取期股、干股等长期性激励措施，把科技人才的切身利益与科研院所的发展紧紧联系起来，从而最大限度地调动科研人员自主创新的积极性。二是允许科技人才以自身人力资本产权入股，人力资本是科技创新之源，留住了创新型人才，才能永葆创新活力，发挥人力资本优势，建立科技创新激励的长效机制。

(三)扩大科技奖励的覆盖面

一方面，要扩大科技奖励的覆盖范围和层次、种类，使优秀拔尖人才和大多数具有创造性贡献的人才都能获得相应的奖励，做到“贡献多的多奖、贡献少的少奖、没有贡献的不奖”，使科技奖励制度真正发挥鼓励先进、鞭策落后的作用。另一方面，要增加社会力量奖励的影响力，扩大科技奖励体系的覆盖面，做到政府奖励和市场奖励有机结合，以更合理地配置奖励资源，发挥科技奖励的激励功能。此外，必须完善科技奖励的评价标准和评奖程序，增加透明度，建立科学合理的评价指标体系，分离评奖和授奖机构，提升科技奖励的质量水准，保证评奖过程的公开、公平和公正。

(四)建立符合基础科学研究人员特征的薪酬制度

基础研究具有很强的正外部性，很多情况下，科学家对社会的贡献比发明家要大，但从事基础科学研究的科研人员薪酬待遇却远逊于发明家，因为思想创新和科学发现属于人类共有财富，不能授予专利，也无法市场化，因此，广大的科学研究人员长期默默耕耘，但薪金微薄。今日中国，市场经济浪潮风起云涌，科学家们很难不食人间烟火，清心寡欲。因此，必须建立一套适合基础科学研究人员的激励机制，具体措施有两个:一是为了激励基础科学创新，可以考虑对某些科学发现授予专利，即将专利保护适当扩展到基础科学。如在人类基因组计划中，研究人员将基因信息财产化，使其成为研究者的个人性质的财产。二是全面提高科研人员的薪酬待遇，由政府承担不能市场化的科研人员的全部工资福利待遇，确保他们的薪酬略高于同学历、同工龄、同级别的其他行业员工的薪酬，使广大科技工作者安心于本职工作。当然，也不能吃大锅饭，绩效考核制度要科学合理，要拉开创新型科技人员与一般科技人员在薪酬分配上的差距，做到薪酬与绩效挂钩，发挥薪酬分配机制的奖优罚劣功能，调动广大科技工作者的积极性和创造性。

［1］ 翁君奕，林迎星．创新激励——驱动知识经济的发展［M］．北京:经济管理出版社，2003:8．

［2］ 【美】E·博登海默．法理学、法律哲学与法律方法［M］．北京:中国政法大学出版社，1999:105．

［3］ 高德步．产权与增长:论法律制度的效率［M］．北京:中国人民大学出版社，1999:76．

［4］ 【德】柯武刚、史漫飞．制度经济学:社会秩序与公共政策［M］．北京:商务印书馆，2004:215．

［5］ 35 U．S．C．§202(c)(1)(1994)．

［6］ 35 U．S．C§§202(b)(4)，203(2)．(1994)．

［7］ 强 雁、伍 青、马京燕、王耀国．基于航天科技创新的产权激励制度分析研究［J］．中国航天，2008(9):27．

［8］ 徐 峰．当前世界科技研发的态势［N］．学习时报，2008–04–28．