简政放权视阈下粮食政策性收购监管机制的完善

李耀跃

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)



简政放权视阈下粮食政策性收购监管机制的完善

李耀跃

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)

摘要：我国粮食收购政策的演变从强制统购到政策性收购，收购主体由单一变为多元。这使粮食收购的监管显得尤为重要。长期以来，粮食部门政企不分、垄断经营，导致在政策性粮食收购中监管责任不明，监管过程流于形式，在市场粮食收购中又管理过多，阻碍了粮食市场机制的有效发挥。从简政放权的角度出发，我国应进一步优化粮食收购监管机制，进一步推行政策性收购信息的公开、透明，使政策性收购得到有效监督和制约，同时，鼓励各类经营者参与粮食的市场收购中，简化审批手续，提高行政效率。

关键词：粮食;最低价收购;监管

长期以来，我国对粮食流通实行政府管控，2004 年国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确粮食流通中充分发挥市场机制，进一步实现粮食购销市场化和市场主体多元化，国家对粮食市场实行宏观调控。国务院决定在放开粮食市场的同时，在特定情况下以最低价收购、临时存储收购等政策性粮食收购方式，稳定粮食购销市场。其中，最低价收购政策影响较大，范围更广，因此，笔者以最低价收购为中心，讨论政策性粮食收购及其监管问题。

1我国现行政策性粮食收购与收购监管

1.1最低价收购粮食政策概述

为调动农民种粮积极性，维护粮食流通市场秩序，我国从2004年开始，每年都会在特定地区启动最低价收购粮食政策。当某地粮食市场的特定粮食价格低于国家规定的最低收购价格时，由相关粮企按照政府指定的最低收购价格对该类粮食敞开收购以托住粮食价格，直至市场价格回升到最低收购价以上。在此政策下，粮食收购价格一般由市场供需决定，国家在必要时采取措施进行有限干预。

最低价收购政策一般是在粮食市场价格下跌时启动。有些年份，粮食市场价格明显高于预案规定的最低收购价，为避免粮价下跌，保护粮农利益，国家也会采取临时存储收购办法。2008年底及以后的几个年度中，国家分批次在玉米、水稻、大豆主产区实施临时存储收购。国家临时存储收购和最低价收购政策的实施主体和收购方式基本一样，是最低价收购政策的拓展。[1]

虽在最低价粮食收购政策的执行中，关涉的粮食品种、数量在商品粮中所占比重不算太大，但通过该政策，可以有效抵御粮食供求变化引起的价格暴涨和暴跌，稳定粮食市场价格，提高粮农种粮积极性，保护粮食消费者利益，规避粮食的市场风险和自然风险，维护粮食市场稳定，保障国家粮食安全。[2]

与长期以来以政府统管粮食收购为主不同，粮食最低收购价政策是市场机制的补充。政策执行仅局限于部分粮食主产区的重点粮食品种的特定低价时期。执行政策性收购的主体是多元化的，被指定粮企在收购中的委托收购与自身经营业务严格区分，这在一定程度上打破了粮食收购保护价政策中国有粮企垄断收购的封闭运行局面，保证了市场机制在粮食流通中的作用。在保护价收购时期，国家粮食风险基金对被指定粮企经营保护价粮食进行补贴，盈利归企业、亏损归财政，对国家财政造成巨大负担。实行最低价收购政策后，政策收购的粮食归政府所有，受委托粮企负责储存，对粮食的处分则须经政府许可。收购粮主要通过指定粮食批发市场按照顺价销售的原则公开竞价销售。在最低价收购等政策性粮食收购中，虽然国家财政须承担收购、保管等费用及贷款利息，但因收购数量有限而不至于给政府造成过大财政负担。[3]

1.2最低价收购粮食政策的监管

在过去的保护价收购政策中，所有国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮，而最低收购价则仅仅局部、短期对特定品种的粮食按照一定价格收购，主要起托住市场粮价使其不跌破限定价格的作用。通过最低价收购政策收购的粮食也称托市粮。每年度国家发改委、国家粮食局等部委发布早籼稻、中晚籼稻、小麦等粮食品种的最低收购价执行预案，是该政策执行的重要依据性文件。

1.2.1最低价收购政策执行中的质量监管

最低价收购政策一般在相应品种粮食成熟收割后60-90天内启动。当粮食市场价格低于当年预案设定的最低收购价，相关粮食主产区中储粮分公司会同省级粮食、价格等相关行政部门和农发行省级分行核实确认后，报中储粮总公司批准并报国家相关部门备案，可启动预案。粮食主产区有关中储粮各省分公司、受中储粮委托的企业和地方储备粮管理单位以及相关粮食主产区的省级地方储备粮管理单位，具体负责政策性粮食的收购工作。各受委托收储单位按照预案规定挂牌收购，执行预案。其中，中储粮直属企业和地方储备粮管理单位负责监管各受委托收储方的收储资质，并负责分别与受委托收储方通过签订委托收购合同明确双方权利义务，并按照委托收购合同监督收储方严格执行预案规定和收购合同，对所收购粮食是数量、质量等级等情况进行监管。

在没有中储粮直属粮库也不能派出驻库监管人员的委托收储库点，根据粮食安全省长负责制，由省级政府组织协调中储粮有关公司与省级粮食行政管理部门签订监管协议，明确监管责任，由省级粮食行政管理部门监管所收购粮食的数量、质量、等级等政策执行情况。

1.2.2粮食最低价收购政策执行中的信贷支持和监管

中国农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行，对粮食行业提供政策性信贷支持。最低价政策执行后，农发行负责为粮食最低价粮食收购提供信贷服务和支持，并通过对收购条件和贷款资格、资质以及收储情况的监管，保证信贷资金安全。

农发行最初仅针对国有粮食购销企业收购小麦和稻谷两大品种粮食提供贷款，后来，根据2007年《中国农业发展银行粮食收购贷款办法》，农发行贷款业务扩大到对按市场价收购小麦、稻谷、大豆、玉米4种粮食作物的粮企发放贷款。在最低价政策执行中，收储资金由国家确定的委托收储库点所在地中储粮直属企业或中储粮分公司指定收储企业统一承贷，并根据粮食收购情况预付给受委托收储方。农发行通过贷款资格、资质的审查，对收购库点进行监管。

1.2.3最低收购价粮食的储存监管

最低价粮食的粮权属于国务院，未经国家批准不得擅自动用。中储粮相关分公司及其直属企业会同有关部门，负责审核验收入库的按照政策收购的粮食数量、质量，对于验收合格的粮食，及时纳入最低收购价粮食系列分等级专仓储存。中储粮直属企业负责与委托代储方签订代储保管合同，明确代储粮食的数量、质量，以及保管、出库等责任。地方粮食行政管理部门和农发行分支机构作为监管单位须在合同上签章。

中储粮直属企业、省级粮食行政管理部门和农发行省级分行共同负责核查、验收粮食的数量、质量、收购码单等，对于不符合要求不能纳入最低收购价粮食的部分，核减库存统计数量，扣回全部利息补贴等相应费用，并将验收结果汇总报中储粮总公司、相关粮食行政管理部门和农发行。

1.2.4最低价粮食收购政策中各部门的监管责任

最低价收购政策一般由国家发改委等6部门参与。国家发改委主要负责粮食价格监测、价格政策的执行、检查；国家财政部主要通过对收购执行情况的监管，负责落实粮食保管费、利息补贴等相关费用的拨付；国家粮食局主要负责督促引导各类收购主体积极入市收购；农业发展银行负责提供和监督收购贷款，保证收购资金供应；中储粮总公司直接负责监管各委托代收库点收购粮食的数量、质量、库存管理及销售出库等。[1]

2我国现行粮食收购监管机制存在的问题

2.1法制化程度较低

现行政策性粮食收购的监管主要依据国务院决议、意见等行政命令和较少的行政法规、部门规章等，其方案和内容容易被新任政府撤销或变更，影响政策执行的稳定性和监管机构的权威性。国务院颁布的《粮食流通管理条例》首次明确提出“最低价收购”，对特定区域、特定粮食品种实行最低价收购。但对政策执行中的各部门的监管职责等问题并没有明确，监管依据主要源于各预案公布的执行方案。2000年成立国家粮食局的依据是《国家粮食局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该文件以通知形式发布，是行政机关的内部规定，不具有法律属性。[4]我国现行《粮食流通管理条例》和《中储粮粮食管理条例》虽属行政法规，但立法较为粗略，仍有诸多立法空白，在具体政策执行与收购监管中，仍多靠行政命令。

缺少法制的程序性保障，最低价收购价格标准不透明。在实际定价中，价格不能随着粮食生产成本变化及时调整，甚至多年维持在同一水平。2004年确定的早籼稻、中晚籼稻、白麦等粮食收购价格3年没有变化，至2007年才做出调整。虽相关部门公布了价格数据，但并没有公开价格形成的因素、计算方式等，粮农不能很好判断政策粮食收购对自身利益的影响。最低价收购的定价机制不公开，某些品种价差不合理，进一步加剧了粮食作物供应的结构性矛盾。

2.2权责不明确

最低价收购价预案一般由中储粮总公司启动，中储粮各省分公司牵头，各地粮食局配合，粮食行政管理部门的监管责任并不明确。在粮食最低价收购政策的执行中，基层粮食主管部门没有明确的职责范围，导致各部门分工不明确。

中储粮系统与委托收储库点的监管与被监管关系多流于形式。中储粮负责最低价收购政策的执行，但其存储库严重不足，大量的收购任务被委托给部分国有粮食购销企业完成。[5]中储粮系统从执行的责任主体转变为最低价收购的责任主体和委托收购的执行监督主体，作为委托收购企业的地方粮食储备库既参与粮食收购，又监管其他延伸收购站点，并不利于收购政策的执行。

最低价收购政策的目的在于通过托市收购稳定市场粮价，避免粮价大跌。当市场粮价稳定在最低收购价之上，即应停止收购。但实际收购中，指定的政策性收购企业受多收购多得补贴的利益驱动，并不会主动停止收购，相关部门难以很好发挥政策监管的作用。虽然有委托合同明确收购收储方与代购代储方的权利、义务，但中储粮及其直属粮库对委托代储库、委托代购代销企业的制约手段有限，监管责任较为分散。基层粮食购销企业的许多仓房条件差，仓储设施老化，甚至存在许多无储粮条件的报废仓或待报废仓，实际存储能力有限。[6]部分企业甚至违规使用露天囤存放粮食，存在严重的粮食安全隐患。

权责不明还导致粮食收购过程中资金拨付难。托市政策启动后，普遍存在收购资金调拨慢、结算周期长的问题，资金不能及时到账，影响粮企收购进度。在收粮款“统借统还”执行中，各地省级农业发展银行负责提供贷款资金，农发行市级分行负责放款，县级支行负责最低价收购粮食库存的监管，分别负责增加了信贷风险。并且放款途径为农发行市级分行放款给中储粮直属库，中储粮直属库将贷款拨付给延伸收购库点，资金拨付时间较长，造成在途资金利息的额外负担，不利于理顺中储粮库与代储库点、收购库点的关系。最低价粮食收购费用和保管费用补贴一般由财政逐级统一拨付，过程较长，甚至在拨付过程容易出现克扣费用的现象。[7]

2.3垄断性收购使监管落空

最低价收购由中储粮企业和国有粮食经营企业完成，民营粮企收购粮食得不到费用补贴，在与执行最低价收购政策的企业竞争中面临较大市场风险。最低价收购政策执行中把大量新粮存储于国有粮库、粮企，某种程度上加剧了粮食加工企业的用粮短缺。市场原粮和成品粮价格被人为扭曲，不利于粮食加工产业的发展。

国家对粮食进行政策性收购的初衷是通过稳定粮食价格保护粮农利益，但长期的垄断性粮食收购占用了大量的收购资金和仓储费用、耗损费用，更有一些国有粮企骗取、套取国家粮食收购资金和补贴，而监督管理设计上的不合理以及信息的不对称，最终使垄断粮企成为最大受益者。国有粮企利用政策优势控制粮源，通过政策资金和补贴挤压私营粮商，阻碍了粮食市场的正常发展。

中储粮公司在资金、网点、设备、技术、仓储等方面，具有其他粮企无法竞争的优势，通过政策性收购又进一步增强了其对粮食收储的掌控力，强化了其在粮食流通中的主动地位，一定程度上控制了国内粮食市场。最低价收购政策实施以来，最低收购价没有有效发挥托市作用，而在实际上成为粮食市场价格的决定因素，扭曲了真实粮价，抑制了粮食市场价格形成机制的形成。

3我国政策性粮食收购监管机制的完善

政策性粮食收购中，政府主导着收购预案的制订、启动、执行，具有较高参与度，但从简政放权的角度出发，政府应更多从宏观政策层面引导粮企发挥政策性收购中的主动地位，督促收购预案制定主体、执行主体的相互制约和相关监督。

一是进一步完善相关法律体系。发达国家粮食流通政策一般通过立法形式予以明确，较少纯粹依靠行政命令；通过法律法规对政策目标、预算规模、执行机构及其职责等作出明确规定，行政机关在授权的职责范围内依法行政，保证粮食流通政策的稳定性和公开性。我国应构建完备的法律体系，将粮食收购中政府的定位、职责以及财政投入的资金、流向等以立法形式予以规范，保持政策的可持续性和连贯性。[8]

二是进一步压缩政策性粮食收购的范围，强化政策性收购中的监督管理，明确各部门的职能与权责。在政策性粮食收购中优化政府与中储粮、受委托粮企、农发行等机构间的相互监督和制约关系，明确各部门的监管责任，细化中储粮的政策执行与监督责任。在政策性粮食收购预案制定、启动、执行中，政府应引导各部门坚持信息公开，对收购价的形成机制、收购粮的质检及计量信息等予以公开，通过贯彻公开、公正原则清晰监管关系。

三是进一步分散收购权力，禁止或严格限制国有粮企的垄断地位和垄断行为。政策性粮食收购不同于市场收购，出于政策推行的需要，可能无法完全禁止国有粮企的垄断性地位，但加强对收购的有效监管需要进一步严格限制其垄断地位和行为。目前急需改变的是中储粮的垄断所导致的权力集中，使监管部门处于相对被动的弱势地位的局面。从简政放权的角度出发，政府在限制中储粮等大型国有粮企在收购中的市场支配地位时，还应进一步限制其或者其可能的排除、限制竞争的行为。

总之，政策性粮食收购作为国家宏观调控粮食市场的一个重要手段，在特定时期，对于稳定粮食市场价格具有较为显著的意义。政策的执行需要法制保证各主体的权责和相互制约关系，需要通过完善监管机制，进一步实现粮食流通政策，保证政策执行的有效、公正与高效。

参考文献：

[1] 兰录平.中国粮食最低收购价政策研究[D].长沙：湖南农业大学博士论文，2013.

[2]兰录平.从粮食购销政策演变看我国粮食购销市场化[J].农业经济，2013(1):114-116.

[3]王士海.中国粮食价格调控政策的经济效应——基于政策工具有效性的分析[D].北京：中国农业科学院博士论文，2011.

[4]曾志华.粮食安全监管制度研究[M].北京:中国社会科学出版社，2015:103.

[5]甘霖，兰录平.粮食最低收购价政策及其执行的调查与思考[J].粮食科技与经济，2007(2):30-32.

[6]隆昌县粮食局.粮食最低收购价政策执行中存在的问题和对策[J].粮食问题研究，2014(6):36-38.

[7]兰录平.我国粮食最低收购价政策的效应和问题及完善建议[J].农业现代化研究，2013(5):513-517.

[8]余志刚.国外粮食宏观调控的经验及对中国的启示[J].世界农业，2012(7)：40-44.

B008)；2014年河南省哲学社会科学规划基金一般项目(2014BF

X019)

ON IMPROVING THE REGULATORY MECHANISM OF GRAIN

POLICY ACQUISITION FROM THE PERSPECTIVE

OF DECENTRALIZATION

LI Yao-yue

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:The grain purchasing policy of China has shifted from compulsory purchase to policy acquisition and the subject of the acquisition has changed from single subject to multiple subjects,which makes the regulation of grain purchase particularly important.Over the years,the monopoly management of the food sector without a clear line between the functions of the government and enterprises has resulted in fuzzy regulatory responsibility in policy-oriented grain purchase so that internal supervision is a mere formality,while too many management links and contents in the market for food acquisition have hindered the effective use of the food market mechanism.From the point of view of decentralization,China should optimize the grain purchase and supervision mechanism,further make open and transparent the information disclosure on policy oriented grain purchase,put policy-oriented grain purchase under effective supervision and restriction,and at the same time,encourage all kinds of operators to participate in the food market acquisition,simplify the approval procedures and improve administrative efficiency.

Key Words:food;the lowest purchasing price;supervision

中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)02-0027-05

作者简介：李耀跃(1984-)，男，河南省郏县人，博士，讲师，主要从事法律社会学研究工作。

基金项目：2014年国家软科学研究计划重大合作项目(2014GXS2