一个重要的社会治理视角：协商民主

王玖姣

（河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001）

社会治理创新是党对社会建设的新要求，是国家治理体系和治理能力现代化这一宏大主题的重要内容。协商民主是公民在平等、自由的前提下，通过公共协商，提出相关理由，说服他人或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。［1］党的十八大报告首次确认“协商民主”概念，从一个侧面体现党在社会主义民主问题上的创新与突破。当前，随着我国经济社会的发展，利益格局日益多元化，相应地，人们的价值观念也日益多元化，在这种多元分化的背景下如何创新社会治理以构建一个共享的社会，成为一个重大且亟需回应的时代课题。基于协商民主所蕴含的本质与特征，一个重要的治理维度——协商，已是呼之欲出。

一、创新社会治理的必要性

1995年全球治理委员会在一份研究报告中把治理及其特征概括为“使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。……治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门”［2］。治理重视主体多样性，强调上下平等协商、协调互动、合作治理。十八届三中全会指出，要“创新社会治理体制”，并做了具体地部署。这是党对新时期新阶段经济社会现实的一种合理回应。社会治理创新是在加强党和政府治理能力的同时，进一步使公民、社会参与其中，通过多种主体的合作治理来改善民生，防止政治权力偏离公共利益，促进社会公平正义。

随着改革开放的深入推进，我国的社会矛盾发生了深刻地变化。生产力的质和量上都分别发生了难以估量的巨大变化。这种急剧变化势必会引起生产关系相应地振动，进而波及上层建筑的变动。

在经济层面，所有制形式由公有制占统治地位、个体私有制的比例其微的样态到形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局，各种非公有制经济形式在经济大潮中的作用日益凸显。与所有制结构变化相对应，城市出现了大批工人下岗，面临着再就业的问题。在农村出现了农业人口过剩，富余劳动力面临着向城市转移、就业、生活等问题。同时，生产决定分配，地区之间、城乡之间、社会成员收入之间出现不平衡、不平均等复杂问题。

在政治维度，我国在由计划经济模式不断向社会主义市场经济转换的背景下，上层建筑也随之发生着重大改变，比如大部制改革，行政体制完善工程，民主法治建设等都面临着需大力度推进的迫切局面。

从思想意识视角看，由于经济基础和上层建筑的变化，势必引起思想意识领域的变化。其最大的特征就是呈现出多元化态势，其中，有的社会成员在利益的驱使和诱惑面前，道德意识薄弱，社会行为失范，还有是世界观、人生观、价值观、事业观等基本价值取向发生异化。那么开出一个良方以促进培育团结、协商的公民精神，来凝聚民心、整合民力已成为一个需要迫切解决的课题。

在社会方面，由于经济体制改革不断深化，市场在资源配置中的决定性作用日益加强，从而极大盘活了市场的活力，促进了经济快速发展。经济发展为社会发展提供了物质基础和前提条件，但与此同时一系列社会问题也涌现出来，比如由于市场经济的兴起，人由单位人变成社会人，人越来越社会化，利益主体随之愈来愈多元化。如何协调新的利益关系，维护社会公正与社会秩序成为亟需解决的问题。

综上所述，各种的社会变化、矛盾、问题与困局使党清醒认识到：政府在很多情况下出现了不周全、不到位的尴尬局面，其局限性越来越凸显出来。由此，政府对于人民群众和社会公共事务的管理，需要由自上而下为主的维度转化为各个公共事务主体间相互协调的维度，政府只能作为影响社会众多因子中的一个因子，政府之外的非政府因素的力量，需要加以重新定位和考量。

二、社会治理的特征

社会治理，是指政府、社会、公民等主体，在平等、自由的前提下进行合作，在法治范围内对社会生活和社会事务进行规范和管理，最终获得最大公约数的过程。比较来看，社会治理较社会管理有以下几个显著特点：

第一，社会治理是一种多元参与的治理模式。在社会管理中，政府是惟一的公共服务和公共产品的供给人和分配人。社会治理则不同，多元主体参与是社会治理的一个重要特点。社会是一个庞大的系统，为达到有效的社会治理，政府要根据各种不同领域的发展诉求适度放权，建立合理有序的参与机制，通过各种机制政策，给予各种行为体参与治理的空间。

第二，社会治理是一个网格化的治理结构。传统社会管理是通过单一动员和行政命令的手段达到管理目的，其结构是从上至下的单向式。在这一情景中，公众及其社会组织通常只有被动的配合和服从。而社会治理是多元主体构成的一个网格化结构，在这一结构中，各个主体的地位是平等的，是具有自由“人格”的行为主体。这一属性决定了治理过程中协商、碰撞、对话、商量等形式的运用和实现。

第三，社会治理是一种具有多样方式和手段的治理战略。社会管理的手段主要是靠政府的行政权力，而社会治理在运用行政权力的同时，还注重建构全方位的治理手段和途径，通过市场竞争、道德约束、心理导引、法制规制、网络舆论、文化教养等来协调各方面各层次主体的利益诉求，从而在张扬和激发社会活力的同时维护好社会秩序，实现社会稳定和谐。其中，法治是回应各种社会矛盾的有效手段，社会治理将更加注重使用法律的手段。

第四，社会治理是一种诉诸于公共责任的治理样态。传统的社会管理模式着重强调政府在社会管理中的单方面责任。而新型的社会治理模式在强调政府主体责任的同时，也同样强调公民、社会、市场等主体应该共同担当社会责任。通过强化各个主体的责任意识，有助于使各个参与方协调好私人利益与社会利益的关系，从而促进个各参与主体公共理性的培育，以最终实现公共利益最大化的目的。

三、协商民主的特点

第一，参与主体多元性。协商民主的主体是多层面、多维度的，这是协商民主得以展开的基础和动力。社会的发展是由矛盾推动前进的，与此同时也必然产生各种各样的矛盾。纵横交错的矛盾背后是各种各样的社会参与者和所赋予的不同角色，每一个角色都有不同的利益诉求和社会主张，并渴望能够如愿以偿。诸上利益和主张要想获得实现无外乎两种方式：暴力与合作。不言而喻，最好的方式当属合作协商。协商民主主体多元化的特质无疑为此提供了一个释放空间，多元参与的主体分别提出自己的主张和利益诉求并展开对话、讨论、辩论。在这种社会，“随着网络、合伙组织以及其他经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者。”［3］“政治公共领域已经作为一个感受、辨认和处理影响全社会的那些问题的论坛而分化开来”［4］。当然这种参与不只是简单的要求举手表决，它需要各个参与方有相当的现代公民意识、公共精神和表达能力。

第二，参与主体平等自由性。平等，指参与主体的权利是平等的，这包含着各个参与主体一方面拥有平等表达意愿、主张等诉求的机会，另一方面还包含着赋予每个参与主体有参与公共事务领域的能力。只有这种平等，才能保障协商结果不但形式上，而且内容方面都体现出集体的意志。所谓自由，是在平等的前提下来谈的，首先，协商的整个过程是自由的，否则，就谈不上协商。其次，自由是指不受其他规范和权威的限制。当然这里的自由也不是绝对的，要接受商议结果和某些先决条件的限制。

第三，合法性。在协商民主的整个过程中，务必要遵循特定的规则程序，这就首先在形式层面，使协商民主获得了合法性。其次，协商民主的理念是将说服而非强制看成是政治的核心，因此最终呈现出的是主体出于自愿，这也给予协商民主一定的合法性。再次，协商民主能够容纳各种不同的利益诉求，综合协调不同的立场和价值主张，公正客观地对待社会的各种异质性，最终达成的共识不再是个人的意志，而是每个参与者意愿的最大公约数，这一点使协商民主具有了内容层面的合法性。

第四，公共理性。协商民主强调选择的方式要通过协商作出，而不是通过权威或者权力，这是理性的反映和标准。同时，协商使偏好转换，使偏见无法被采纳，这就使判断正当性的标准和可接受的依据是理性而非主观。“参与者可能影响其他协商者的可能性对于所有参与者来说都是大致相同的”［5］，在理性的对待下达至所有参与主体的观点的趋同性。还有一点值得提出和强调的是，协商不仅仅注重多数人的意愿，它更关注集体的理性反思。

四、协商民主之于创新社会治理的价值

协商民主与社会治理都是在人类追求社会“善治”中产生的。在协商民主与社会治理拥有诸多同质性的语境下，在亟需创新社会治理方式的当下，协商民主对于推动社会治理的创新和发展将大有可为，从这个层面看，协商民主无疑是创新社会治理的一个重要维度。

第一，协商民主有助于社会公平正义的实现。目前，我国社会出现的错综复杂的矛盾和冲突，很大一部分是因为公平和正义缺失导致的。协商民主一方面鼓励社会精英参与公共协商，也支持容纳普通民众参与其中。“在一个大群体中，其内部的子群体往往容易被边缘化、无奈地沉默并被更大的群体排除在外”［6］，而通过协商民主的渠道，广泛参与的主体都可以表达自己的意愿和偏好，在形式实现了社会公平。2005年，中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中指出：“在新的历史条件下，发展社会主义民主政治……其中一个重要方面就是扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展”［7］。可见，今后的协商要从精英型向草根型转变。另一方面，借助这种参与，公民在对话、沟通、协议、讨论中表达自己的主张和意愿，同时尊重他人的诉求和偏好，从而在决策中既考虑到多数人的意见，也尊重少数人的合理利益和主张，以尽可能促进共识的形成，这在本质层面进一步体现出社会公平。目前，协商民主已呈现出不少的实践形式，如网络听证会、听证会、民主评议会、民主恳谈会等，这些都为公民的广泛参与搭建了更开放透明的平台，各个方面的主体通过不同观点的交流，实现多元异质基础上的一致，有利于决策的科学性、合法性、民主性，在一定程度和范围内实现了社会公平，取得了良好的社会效应，成为创新社会治理的有效途径。

第二，协商民主有利于化解社会矛盾和冲突。伴随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转型，社会结构和社会阶层发生深刻变动和调整，不同社会群体的利益分歧与冲突愈加突出，相应地，人们的价值观念也发生了很大变化。在此情势下，如何处理好社会变动中的矛盾碰撞和分歧，就成为对国家治理体系和治理能力进行考量的重大课题。协商民主首先承认社会主体的多元化、社会意识的多元性，并容纳社会利益的多元诉求，尊重各个主体间平等自由前提下的沟通、对话和协商，坚持求同存异，进而形成互利共赢的格局，从而在很大程度上缓解和有效化解社会矛盾和冲突。

第三，协商民主有助于现代公民精神的培育。一个社会的良性运行离不开现代公民精神。社会的运行如果要达到良好的状态，其中一个不可或缺的要素是自由、平等、理性的现代公民精神。协商民主的各个协商环节和张扬的理念是建构起诸上现代公民精神的很好载体和最佳时机。首先，协商过程可使公民学会相互尊重、相互学习，从而不断提升自身的专业知识和自我表达能力。其次，通过协商，能使公民不断从臣民意识或者自利主义束缚中挣脱出来，从而培养起自主意识、公共精神和责任担当等现代公民素养。再次，在协商民主的实践中，能逐渐消除公民的“搭便车”、“随大流”等落后观念，不断提升独立精神和自主精神。只有公民有了参与公共事务的能力，在被赋予参与公共事务的权利时，才能以负责任的、主动的、积极的姿态参与到整个协商过程中，从而达到提升社会治理质量的目的。

通过以上分析，协商民主是一项被赋予广泛自由、平等空间的社会性活动，它要求参与的公民具有平等、自由、自主和理性等现代公民的特质，与社会治理有着共同的价值取向和话语平台。总之，协商民主“是一个成长中的新公共治理范式，在许多实践和实验中起到了良好的治理效果”［8］。

五、路径选择：以协商民主为主要视角不断推进社会治理创新

社会多元化是我国社会转型时期的一个显著特征，多元化必然产生矛盾，在这个背景下，团结、合作、协商的方式和理念尤其显得重要。从上文分析可以看出，协商民主作为一种重要的治理形式，注重对公共利益的关切，强调对话和协商，能够有效应对多元社会的诸多分歧和矛盾，使社会在动态发展中保持稳定。总之，把协商民主的“协商”精神作为社会发展的有效资源提升出来，是有效促进社会问题解决的重要维度。以下从协商民主的发生领域和制度完善等方面对其实现路径加以探讨。

第一，充分重视和发挥人民政协的重要作用，推动社会治理创新。人民政协的协商民主，是以宪法为依据，对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，集协商、监督、参与、合作为一体，强调人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现。这既有助于巩固和完善共产党的领导，也有利于更广泛联系和团结各阶层群众，夯实群众基础。人民政协是协商民主的主要渠道和平台，要善于运用人民政协这一民主形式推动社会和谐有序地发展。

新的历史时期，要发挥人民政协的优越性，一是要扩展主体。人民政协是统一战线的组织形式，为最大限度地激发全社会的活力和动力，就要重视和运用好人民政协这种广泛凝聚共识的组织形式。通过增设界别，扩大阵容，使其成为最具代表性和包容性的组织。二是要找准位置和角度。围绕中心、服务大局是人民政协的一条重要原则。发展是解决中国一切问题的关键，人民政协应以改善民生所需要的经济建设为着力点，把脉关系党和国家事业发展全局的重大课题，建睿智之言。三是要注重理论创新带动工作创新。人民政协所取得的卓然成就，离不开科学理论的导引。在这个意义上，把人民政协60多年丰富的实践经验提升为理论，从而在更高层面上引领工作的开展与创新，是人民政协的重要经验之一。因此，必须把理论建设置于各项工作的重要位置，着眼于新的时代、新的实践，以理论创新推动各项工作的开展与创新。

第二，做好做强基层协商民主，创新社会治理。目前，我国的协商民主有两个重点：一个是执政的中国共产党同民主党派、无党派人士之间的协商对话；一个是基层政治中政府与民众之间的对话。党的十八大报告在提出把人民政协作为发挥社会主义协商民主主渠道的同时，也提出了推进协商民主广泛、多层、制度化发展的要求。以往的协商民主多停留在少数上层的协商，今后应关注和强调将协商民主扩展到基层当中，让基层公共事务的管理更多地使用协商民主这一解决通道，使民众有更多发表意见的机会和平台。在基层公共事务、城乡社区治理和各项公益事业中实行群众自我服务、自我管理、自我监督，是公民直接行使民主权利的重要形式。在基层自治实践中，从实际情况出发，因地制宜，方式灵活。首先要健全基层党组织领导，这是基层协商的保障一环。其次要进一步完善村民会议、社区代表会议、职工代表大会等民主协商形式。近年来各地创造的如民主恳谈会、社区议事会、党群议事会、居民论坛等制度和形式，激发起了基层社会的民主意识并焕发出巨大的社会活力。再次要扩大公民有序参与、加强议事协商、不断推进信息公开、强化权力监督。最后不断拓展协商的深度和广度，丰富协商的内容和形式，努力使基层成为管理有序、祥和文明的生活共同体。

第三，健全协商对话制度，推动社会治理创新。我国的协商民主实践，虽然开始时间较早，但各种协商制度和协商程序还亟待进一步健全和完善。有了制度、程序和规则，大家遵循特定的规则办事，才能够实现平等协商，协商结果才会合理合法并最终有效。健全完善协商对话制度，要把握两个原则：第一个原则是要依法行事，这是技术和能力层面的要求。要在宪法和法律规定的程序内进行平等协商，以保证民主协商的合法性、有序性和权威性。因此，健全和完善协商民主制度的首要任务是制定相应的法律法规，使之能够有法可依。第二个原则是要体现人民主体地位，这是本质层面的规定性要求。要充分发挥政协、社会团体、行业协会等的职能作用，完善各项公示制度、听证制度、专家咨询论证制度、信访工作制度，畅通各种了解民众诉求和集中民智的渠道，使各项制度的运行必须保障人民内部各层面的主体真实、充分、有效地参与协商。

在遵循制度运行原则基础上，应当对我国协商民主的丰富历史经验和现实实践进行总结，围绕协商的主题、内容、程序、形式等，加强法律保障，无论中央、地方、各个机构部门都应逐步建立起一整套相互衔接、运转协调有序的协商民主体系，实现协商民主的制度化、规范化、程序化，逐步探索出适合中国国情的协商机制。健全和完善协商民主制度，不只是强调完善制度文本，关键是形成权威性的、具体的规则和机制，使制度能够在实践中运转起来，并最终形成合作性的政治生态，使协商、理性、包容成为中国社会的一种新常态。

［1］陈家刚．协商民主引论［J］．马克思主义与现实，2004，（3）：26～33．

［2］Commission Global Governance．Our Global Neighbourhood［M］．Oxford：Oxford University Press，1995．23，38．

［3］［美］朱迪·弗里曼．毕洪海，陈标冲，译．合作治理与新行政法［M］．北京：商务印书馆，2010．47．

［4］哈贝马斯．童世骏，译．在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论［M］．北京：三联书店，2003．374．

［5］斯·博曼，威廉·雷吉．陈家刚，译．协商民主：论理性与政治［M］．北京：中央编译出版社，2006．224．

［6］Iris Marion Young．Justice and the Politics of Difference［M］．Princeton：Princeton University Press，1990．96．

［7］十六大以来重要文献选编［M］．北京：中央文献出版社，2006．673．

［8］张 敏．协商治理：一个成长中的新公共治理范式［J］．江海学刊，2012，（5）：137～142．