行政执行“中梗阻”：含义、成因及其治理研究

何 炜

（商丘学院 工商管理学院，河南 商丘 476000）

行政执行是指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。［1］由此概念可知，国家意志和国家目标的实现、公共政策的落实、法律法规的贯彻执行，取决于行政执行。美国行政学者艾利森认为，在达到和实现政府目标的过程中，公共政策的制定只占10%，而其余90%则取决于行政执行，可见，行政执行意义之重大。但是，在当前行政执行的过程当中，处于中间层级的行政执行主体由于某些原因的存在，被动、消极、低效地执行公共政策，甚至出现故意影响和阻挠公共政策有效执行的行为，此种现象就是行政执行的“中梗阻”现象。研究行政执行“中梗阻”现象及治理路径，对于提高行政执行的效率具有重大的理论和现实意义。

一、行政执行“中梗阻”的含义

“梗阻”，原本是一个医学名词，有“阻塞，断绝”之义，后被引用到公共行政学领域，是指在高层公共政策与基层公众利益之间的障碍，即高层决策者所制定的公共政策由于政令不畅等方面的原因，到了基层公众那里不起作用或者达不到预期的结果。“中梗阻”乃中间阻塞、中间断绝之义，指各级行政组织中处于中间层级的公职人员在行使公共权力过程中针对上级的政策居关设卡、以权谋私，给公共政策执行制造麻烦，给公众办事设置障碍，导致政令不通、执行不力和效率低下的现象。

综上分析，可以将行政执行“中梗阻”定义为在公共政策的执行过程中，执行主体的中间环节、中间行政执行者由于自身的态度、素质、能力或者基于个体利益的考虑等消极、被动或者低效地贯彻执行，从而导致公共政策执行不畅，目标难以完成，被社会广为诟病的一种“上令不行于下，下情不达于上”的不良现象。［2］其实质表现为行政组织中的中间行政执行者消极作为、乱作为或者不作为的现象。

行政执行“中梗阻”一直是现代官僚制的弊端。2015年4月15日，国务院总理李克强在国务院常务会议上严斥了一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓的行政执行“中梗阻”现象，“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡’在那儿，让几个处长来‘把关’，这不在程序上完全颠倒了吗？”。［3］其实，行政执行“中梗阻”现象并不是我国所特有，早在20世纪60年代，美国总统尼克松就曾感慨，“总统要在这个国家办成某些事情，他必须至少重复三遍”。

二、行政执行“中梗阻”的成因分析

在行政执行过程中，“中梗阻”现象的产生既不是一蹴而就的，也不是单独某个因素造成的，它是行政执行系统中各种因素相互作用的产物。本文拟从公共政策、行政执行者、制度因素三个维度论述行政执行“中梗阻”现象产生的原因。

（一）公共政策因素

1．公共政策内容缺乏科学性

公共政策能否得到有效执行，首先取决于公共政策本身是否科学合理以及是否符合政策目标群体的客观实际情况。［4］公共政策内容的科学合理性是有效执行的前提。但是，当前我国公共政策在制定过程中还存在许多问题，比如公众的参与程度低，对政策目标群体的利益需求考虑不足；上级机关制定公共政策时下级执行机关参与程度低；公共政策制定过程透明度低，缺乏监督；政策制定程序不科学、不民主等。上述因素都会影响到公共政策内容的科学性。试想一项缺乏科学性、合理性的公共政策的出台，必定达不到预期的执行效果，在执行中产生“中梗阻”现象在所难免。

2．公共政策目标不明确

公共政策目标是指在解决政策问题的要求下，所确立的通过政策规划和政策执行所要实现的具体目的。政策目标的设定需要考虑到政策问题、价值因素和政治因素，由于这三个因素本身就比较复杂，难以衡量和量化，导致政策目标也难以衡量和量化，进而引起政策目标不明确。上级政策制定者所制定的公共政策目标不明确，使得下级政策执行者在执行公共政策过程中也没有明确的目标，其绩效无法得到有效的监督和考核，这就引起政策执行者在执行公共政策的过程中内在动力不足，外在激励不够，从而产生行政执行“中梗阻”现象。

3．公共政策执行沟通不畅

公共政策执行沟通不畅是指在公共政策执行过程中，上下级之间的政策执行“路径—目标”方面的信息交流不畅，主要表现在以下两个方面：一方面是上级机关的结果导向，即上级政策制定部门只关注政策执行结果。但是一项公共政策的贯彻执行往往本身是一项长期的过程，其执行过程中所出现的情况或许与公共政策制定时期的情况已经发生很大的变化，导致政策目标实现的条件发生变化或者政策目标已与当前的情况不符。上级一味的结果导向只会使下级执行机关的执行人员弄虚作假，欺上瞒下。另一方面，下级执行机关和执行人员所执行的公共政策或许本来就是不科学或者目标不明确的，在执行过程中缺乏向上级传达信息的渠道，导致公共政策达不到上级制定的目标，这时候下级就会消极执行或者不执行，从而出现行政执行“中梗阻”现象。

（二）行政执行者的因素

1．行政执行者自身素质和能力的局限

行政执行者兼具领导者和下属双重身份，对下级来说他们是领导者，对上级来说他们是下属、是执行者。行政执行者由于受到部门利益的驱使、专业知识和行政经验的限制，在个人价值取向和行为方式选择上有一定的局限性。在公共政策执行方面，他们倾向于执行那些有利于增加部门利益和个人利益的公共政策，对于那些与自身利益无关或者没有利益的公共政策他们一般采取消极执行或者不执行的态度。部门利益和自身利益成为这些人是否执行或者认真执行公共政策的主要依据。同时，由于长期工作在行政中层这样的岗位，晋升的空间小，导致积极性逐渐丧失，出现了得过且过的思想；自身所掌握的执行方法慢慢退化，缺乏动机去学习新的工作方法，导致工作效率降低。另外，针对上级部门检查指导工作时，行政执行人员往往传达失真的信息，报喜不报忧。所谓失真的信息是指行政执行者基于某种个人动机向上级报告的信息往往夸大对自己有利的一面，对于不利的一面则极力掩盖。综上原因，形成行政执行“中梗阻”现象在情理之中。

2．行政执行者责任意识淡薄

行政执行者责任意识淡薄，是行政执行“中梗阻”产生的主观方面的原因。“在其位，谋其政”这是对行政执行者的基本职业要求，也是衡量其称职与否的主要依据。然后，在有些行政执行者中出现了权力与责任的分离，权利与义务的割裂，这些行政执行者只讲享受权力，不讲履行责任，只讲索取，不讲贡献，只讲权力和利益的获得，而对自身所承担的工作职责不闻不问。表现在工作上就是：对自身有利的就执行，对自身不利的就不执行；上级重视的就执行，上级不重视的就不执行；社会盯得紧的就执行，盯的松的就不执行；糊弄不下去的就执行，糊弄下去的就不执行。行政执行者在这样的责任意识下开展工作，出现执行“中梗阻”现象也就不足为奇了。

3．行政执行者职业道德缺失

职业道德是指同人们的职业活动紧密联系的符合职业特点所要求的道德准则、道德情操与道德品质的总和。作为国家公职人员的行政执行者更应该具有良好的职业道德。但是，当前的情况并不是这样。在人生观方面，有些行政执行者并没有把追求公共利益作为自己的首选，而是更关注个人利益；在权力观方面，存在着权力滥用的现象，部分行政执行者利用手中的权力以权谋私，直接损害国家和公众的利益；在诚信观方面，行政执行者的行为缺乏连续性，朝令夕改，不守信用，出尔反尔的事情经常发生；在政绩观方面，有些行政执行者把政绩作为自己职务升迁和获得个人利益的手段，为此不惜欺上瞒下，谎报政绩；在服务观方面，有些行政执行者缺乏公仆意识，利用手中所掌握的执行权力不是为公众谋利而是为个人谋取私利。可见，职业道德缺失也是产生行政执行“中梗阻”的重要原因。

（三）制度因素

1．公务员晋升制度存在弊端

当前我国公务员晋升大多采用竞争上岗的方式，同时对候选人的任职年限、工作经验和年龄等方面的要求比较严格。但是这种选拔制度在长期的实践当中存在着严重的弊端，比如部门领导“一言堂”、家长作风、论资排辈等现象，导致公务员晋升选拔方式徒有虚名，参加竞聘者积极性不高。同时，加之越往上层职位越少，导致只有少数人能晋升到更高层级的职位，再加上严格的年龄和资历限制，大部分公务员只能留在原职和同一层级的职位流动，难以实现自身的职业晋升理想。这种公务员晋升制度无法保证中层公务员的职业规划，难以满足这些人的政治目标，导致这些长期处于同级职位的行政执行者缺乏工作积极性，表现在工作上就是得过且过、不求有功但求无过、熬到年龄就退休，这种缺乏积极性的工作态度必然带来行政效率的缺失，导致行政执行“中梗阻”现象的产生。

2．行政处罚自由裁量权行使不规范

行政自由裁量权是指行政执行主体依据相关法律、法规赋予的权力，基于完成具体行政事务的目的，针对具体行政法律关系，经过自由选择而作出的行政决定的权力。设置行政自由裁量的初衷是为了平衡地区间的经济社会差异，相应地赋予行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。但是，在实际行政执行过程中，由于法律、法规赋予行政执法机关和行政执法人员较大的行政处罚自由裁量的权力，致使一些行政执行机关和执行人员出于自身利益的原因，存在着滥用、乱用行政处罚自由裁量权的问题。比如，行政处罚自由裁量显失公正的问题，行政处罚自由裁量随意作出的问题，行政处罚自由裁量标准不一的问题。这些问题的存在也是导致行政执行“中梗阻”产生的原因。

3．第三方评估制度缺失

公共领域涉及三方主体，第一方为公共政策制定者和行政执行者，主要指立法机关和行政机关，第二方是公共政策执行对象或者政府行政服务对象，第三方则是公共政策或者行政执行的评估方，如新闻传媒、研究机构、利益集团等。第三方依据一定的程序和方法，针对公共政策的行政执行情况和执行效果以及执行价值进行评估，其实质是由非营利组织、非政府组织对政府绩效进行评估。第三方评估制度源于西方，一般由非政府组织或者专业绩效评估公司组织实施，如美国的布鲁斯金学会和兰德公司等，其独立的身份和强大的作用得到了社会公众的广泛认同。但是，当前我国的第三方评估还处于起步阶段，其功能还未得到充分发挥，这就使得行政执行机关和执行人员注重执行过程而不注重执行结果，对自己有利的就执行，甚至反复执行，对自己不利的就不执行或者消极执行。第三方评估制度缺失也是行政执行“中梗阻”产生的原因。

三、行政执行“中梗阻”治理路径

（一）公共政策维度

1．公共政策科学化

所谓公共政策的科学化，是指政策制定者及其他参与者充分利用现代科学技术、知识及方法，特别是公共政策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。［5］实现公共政策科学化需要从以下几个方面来开展工作：第一，建立科学的决策系统。科学的决策系统是以决策子系统为核心，以信息参谋监控子系统为支撑的有机整体。这就要求一方面要合理设置各子系统，另一方面要充实参谋机构和信息工作机构。第二，遵循科学的决策原则。这方面的原则有：信息原则，科学的决策必须用科学的方法对信息进行搜集、传递和整理，并对信息进行系统的分析判断；预测原则，决策是对未来的情况进行的规划，不进行科学的预测是盲目的决策，往往造成决策失败；程序原则，程序科学合理是政策科学合理的前提，决策的程序遵循发现政策问题，确立目标，设计方案，效果预测和方案选择；民主原则，决策要充分发扬民主，调动决策参与者的积极性，集思广益，群策群力。第三，提高决策者素质。决策者素质的提高依靠决策者集体的团队建设、参谋人员的业务素质和信息人员的素质。科学的公共政策是有效执行的前提，政策的科学性有利于消除行政执行“中梗阻”。

2．明确公共政策目标

明确的公共政策目标有利于行政执行和对执行结果的考核，确保公共政策目标的实现。这就要求上层政策制定部门在制定公共政策时尽可能让目标明确并可量化，让行政执行机构和人员有一个明确的参考标准，借助科学的管理思想督促自身自觉改进执行方法，提高执行效果。公共政策执行是一个长期的过程，由于科技和信息技术的快速发展，政策执行面临的环境瞬息万变，公共政策制定时所适应的环境可能在执行过程中已经发生大的改变，影响公共政策的执行效果，因此，上级政策制定部门可以按照目标管理的思想将公共政策总目标进行分段，执行部门和执行者分段执行公共政策有利于提高政策执行的准确性和绩效。明确政策执行目标，将一套完整的公共政策通过科学的方法手段进行细分，通过分阶段、分步骤逐步实现政策目标，同时还有利于上级政策制定部门对下级执行部门的控制，保证公共政策的执行按照既定的目标方向执行。当执行的分目标没有达到执行要求或者背离政策目标或者执行的环境发生变化，政策制定部门可以通过追踪决策的方式修正公共政策的目标。明确公共政策目标也是消除行政执行“中梗阻”的一个有效办法。

3．加强公共政策执行沟通

沟通即彼此了解情况和互通信息。政策沟通指政策制定组织与其相关人员交流和传递政策信息、增进了解、统一认识的活动。［6］行政沟通分为上行沟通、下行沟通和平行沟通，这里主要指的是上下级之间的沟通，即政策制定机关和政策执行机关之间的沟通，这种沟通也是非常有意义的。由于公共政策的执行是一个长期的过程，随着时间的推移，公共政策制定所依据的环境和公共政策执行时的环境已经发生变化，如果公共政策制定机关仍然按照政策制定时的思维对公共政策的执行进行管理和考核，势必造成公共政策制定者和执行者之间产生矛盾，影响政策绩效，因此，加强公共政策执行沟通十分必要。通过沟通要让公共政策执行机关了解政策制定机关的政策目的和意图，同时也要让公共政策制定机关了解政策执行过程的新情况、新问题。一要建立专门的沟通机构，畅通沟通渠道；二要努力缩短沟通距离，因为沟通距离越长，信息失真的可能性也就越大，沟通效果越差；三要实现沟通手段和技术现代化，利用现代化沟通设备和办公自动化技术，可以加快信息传递速度；四要提高沟通协调表达水平，增强沟通的效果。

（二）行政执行者维度

1．提升行政执行者的素质和能力

行政执行者的素质和能力决定了执行者对公共政策的理解能力和执行能力。提升行政执行者的素质和能力主要包括提升其领会能力、预测能力、组织能力和计划能力。只有达到与其职位相适应的素质和能力，才能完成行政执行的任务，实现行政执行的目的。行政执行者第一要勤学，加强学习是获得新知识和技能的关键，尤其是处在科技迅猛发展的当代，更应该加强自身的学习，通过学习可以从更宏观的方面来思考问题，理解政策的目的和意图，掌握先进的执行方法，提升行政执行能力；第二要善思，思考是学习的灵魂，是知识变成能力的途径，行政执行者要在学习中领会公共政策的内涵和实质，善于将理论与本单位本地区的实际结合起来，对行政执行事前精心谋划，事后认真总结，提高行政执行的前瞻性和预见性；第三要乐行，“行”才是学习和思考的目的，行政执行者要通过不断的学习和思考来指导自身的工作行为，对于自身的工作要充满热情和耐心，为了公众利益乐于履行自身的职责，从行政执行中寻找工作的乐趣，实现自身的价值。

2．提升执行者的责任意识

责任缺失是造成行政执行“中梗阻”的重要思想根源，反映在行政执行当中就是办事拖拉、不负责任。其利益观、权力观和地位观发生了变质，颠倒了公仆和主人的关系，把手中所掌握的行政执行权力当成了获利的工具。因此，必须消除行政执行者的这种观念意识。第一，加强思想教育，提高行政执行者的执政为民意识，使其认识到行使自身所掌握的行政权力要对国家负责，要对公众服务。第二，完善考评机制，建立科学全面的责任意识考评方式。其目标就是要通过对行政执行者的绩效进行考评，提高其责任意识，确保绩效符合国家利益，符合公众利益。第三，完善监督机制，使监督主体多元化。行政执行的监督主体除了政党监督、人大监督和行政内部监督之外，还要引入公众监督、媒体监督，尤其是网路监督，通过各种监督主体共同努力，确保行政执行者提高责任意识。第四，规范奖惩机制，严格奖惩。根据绩效考核结果来奖优罚劣，把那些态度不端正、责任意识差的行政执行者清除出公务员队伍，保持行政执行队伍的纯洁性。

3．提升行政执行者职业道德

行政执行道德作为一种职业道德，它是行政人员执行公共权力、提供公共服务所必须遵循的行为规范。行政执行者受主客观思想的影响，职业道德出现了“滑坡”，进而产生了行政执行“中梗阻”现象，提升行政人员的职业道德可以从以下几个方面开展工作。第一，加强教育，提升行政执行者职业道德修养。这里主要通过理论教育、典型教育、警示教育和媒体宣传等途径，增强行政执行者的职业道德修养，逐步提升行政执行者的职业道德水平。第二，规范行为，重塑行政执行者职业道德品质。通过制度约束树立行政执行者的职业道德意识，强化行政执行者职业道德心理，规范行政执行者职业道德行为。做到对法律和权力的敬畏，切实维护公众的合法权益。第三，健全机制，制定行政执行者职业道德规范。引入职业道德评价指标对行政执行者的工作进行考核，将其作为评价行政执行者绩效的重要组成部分，并在行政执行者提拔任用过程中引入道德评价机制，同时，建立行政执行者职业道德监督机制，确保行政执行者职业道德建设各项措施的落实。

（三）制度维度

1．完善公务员竞争上岗制度

在公务员晋升选拔制度上真正落实竞争上岗制度，减少部门“一把手”主观意志和论资排辈的思想。第一，在确定候选人资格方面，要结合岗位特征，淡化年龄和资历，以工作表现和业绩为依据，形成“能者上，庸者下”的公务员竞争上岗制度；第二，在选拔程序方面，要规范化管理，坚持公平、公正原则，明确规定竞争上岗所包含的步骤，并且认真落实这些步骤，只要符合条件的公务员就可以参加竞聘，只要工作能力强、工作业绩好和自身素质高就有获得晋升的机会；第三，在选拔标准方面，要制定科学合理的选拔标准，能真实反映应聘者的综合素质，这些标准应该包括：工作能力，专业知识，处事风格，工作业绩，思想道德和上级、下属以及公众的评价。同时，也要畅通“出口”，对于那些通过竞争上岗选拔出来的公务员定期考核，考核不合格者，给予相应的处罚，直至清除出公职人员队伍。

2．规范行政处罚自由裁量权，压缩寻租空间

大量的行政处罚自由裁量权的存在，加上针对行政执行机关和人员相关监督制度的缺失，极易出现寻租腐败行为。规范行政处罚自由裁量权，有利于压缩寻租空间，抑制行政执行“中梗阻”行为。这就需要从以下几个方面开展工作：第一，各级行政执行机关要对自己执行的、带有行政处罚自由裁量性质的相关法律、法规的依据进行统计梳理，避免出现遗漏；第二，针对具有行政处罚自由裁量的法律、法规，制定具体的处罚标准，使行政执行者做到行使权力有依据；第三，设置针对规范行政处罚自由裁量权的执法程序，行政执行首先要做到程序上合法。同时，行政执行也要接受公众和社会的监督，确保行政执行在阳光下运作。

3．引入第三方评估机制

第三方评估是指将社会公众、新闻传媒、研究机构和其他社团组织等引入到政府绩效评估过程当中，使其作为独立的评估主体评估行政机关的执行效果。引入第三方评估机制具有重大的意义，一方面可以有效克服政府既当运动员又当裁判员的现实状况，让行政督查更有公信力，另一方面能够促进行政部门转变作风，提高行政执行的效率。由于第三方评估在我国是一个新事物，在行政执行中引入第三方评估机制需要注意以下问题：第一，要提高评估机构的独立性，参与评估的第三方主体要做到身份独立、财务独立和能力独立，能够独立的开展评估工作，不受其他行政部门的干预；第二，要做到正确运用评估结果，从传统意义上来说，第三方评估作为民间监督政府的一种方法，其评估结果对政府不具有约束力，只有通过立法的方式将第三方评估结果同公务员问责制度、公务员考核制度相挂钩，才能最大限度地解决行政执行的“中梗阻”问题；第三，要完善相关法律法规，当前我国缺乏有关政府绩效考核第三方评估的法律法规，在此种状况下第三方参与行政执行效果评估名不正言不顺，其身份、行为以及评估结果得不到政府认同，必将损害第三方评估积极意义，因此，必须完善相关法律法规，赋予第三方评估主体更大的权能。

［1］张国庆．公共行政学［M］．北京：北京大学出版社，2006．261～262．

［2］沈小平．关注“贯彻危机”——解读党政机关“中梗阻”现象［J］．政府法制，2008，（7）：10～12．

［3］李克强严斥“处长把关”耽误政策［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／zhengce／2015－04／16／content＿2847537．htm，2015－4－16．

［4］李育林．公共政策执行“中梗阻”产生的上行原因及破解之策［J］．中共四川省委党校学报，2014，（4）：43～46．

［5］陈振明．公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2005．271～272．

［6］刘英茹．论政策执行中的沟通与协调［J］．行政论坛，2012，（2）：41～42．