法治政府视角下城市管理综合执法研究

李俊利

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院, 河南 郑州 450046)



法治政府视角下城市管理综合执法研究

李俊利

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院, 河南 郑州 450046)

摘要：本文阐释了法治政府的内涵及特点，透视了城市管理综合执法的现状，剖析了城市管理综合执法困境产生的原因，结合国内外城市治理流动摊贩的经验，提出法治政府视角下健全城市管理综合执法机制的构想。

关键词：法治政府；城市管理；综合执法

2014年10月十八届四次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设……深入推进依法行政，加强建设法治政府……理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设……”。这些内容对于法治政府的建设，城市管理综合执法机制的健全提供了有力的支持。

1997年我国建立了城市管理综合执法体制。该体制的建立有效地改善了市容市貌、提高了执法效率、提升了城市形象，但在运行的过程中也存在一些问题，并产生了一些负效应。由于城市管理综合执法部门体制不完善、城市管理综合执法部门的法制体系不健全、城市管理综合执法的程序不规范、部分城管人员缺少执法资格、执法主体与客体的法治精神缺失等原因，导致部分城管主体暴力执法与客体暴力抗法的情况频繁发生，由此引发的悲惨事件时有发生。如何既能保持干净靓丽的市容、井然有序的社会秩序，又能维护执法客体最基本的生存权，引起了一些学者及政府的重视。本文试图通过对法治政府内涵的阐释、城市管理综合执法现状的透视、城市管理综合执法困境产生原因的剖析、国外城市摊贩管理制度的研究，提出法治政府视角下健全城市管理综合执法机制的构想，进而推进我国法治政府建设，推动我国城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平，对法治政府视角下城市管理综合执法机制的健全起到借鉴的作用。

一、法治政府内涵的阐释

(一)法治政府的含义

亚里士多德在他的《政治学》中提出：首先，法治政府应是一种法治状态，政府的职权必须由法律规定，且权力行使所达到的结果应该是法律固有的目的。其次，法治政府还是一种科学的行为模式。法治政府所要求的状态是理想化的状态，然而政府实现这种理想化的状态所依赖是：政府通过一定程序设计的行为来实现，因此法治政府还应该表现在一定的合法合理的行为模式上。这就要求政府不仅要在法律规定的职权范围内活动，而且政府的行为也必须合法，即政府不经法律授权，便不可行使职权。法治政府的另一层含义也就是政府的行为方式符合法律的要求。政府要想达到理想化的治理状态，便需要理想化的治理路径。政府的治理路径体现在政府行为的模式上，如果政府的行为模式符合法律的要求，这种政府就称之为法治政府[1]。这充分说明法治政府不仅是一种状态，还应是一种行为模式，这状种态是在法律框架下的理想状态，而行为模式是在法律指导下的运行模式。无论是在状态下还是在具体行为方式上，都能符合法律要求的政府才是法治政府。

(二)法治政府的特征

法治政府的主要特征：一是责任政府。政府不仅要对自己的行为负责，还要承担其相应的责任，尤其是要对自己的违法行为负责。主要体现在：责任政府不仅是有能力的政府，而且还要是能力强的政府。政府能否把自己的意志及目标转化为满足公众需要的现实能力，是政府能力强弱的重要体现。政府的意志和目标主要是人民群众的意志和利益的集中体现，只有能力强的政府才能充分运用它所掌握的所有资源，贯彻落实造福人民的宗旨，满足公众需要。政府还要是可被问责的政府，政府的一切权力来源于人民的让渡，人民有问责权力，政府一切行为必须对人民负责，同时政府也有接受问责的义务。政府应做到如下几点：一要在行使职责时要向人民解释这样做的理由；二要在完成职责后出现差错或造成损失时，应承担应有政治、经济、法律、道义等全方位的责任；三要选择正确的责任形式，做到罚当其责。二是法治政府还是有限政府。政府只有在法律规定的范围内获得权力和行为的合法性，因此政府的权力是有限的。政府职能也是有限的，凡是市场能解决的问题就靠市场来解决，凡是社会组织、中介组织能解决的问题就由他们自己来解决，只有在市场和社会都不能解决时，政府才介入解决。三是透明政府。政府的决策不仅要公开，政府决策的执行也要公开，政府的信息公开化，政府明确职责等。四是民意政府。各级政府必须按照广大人民的意志来行政，政府的行为必须接受人民的评价和监督[2]。

二、城市管理综合执法现状透视

(一)职责范围不清，执法程序不规范

城市管理综合执法的法律依据主要是《行政处罚法》第十六条，但在第十六条中并没有对城市管理综合执法的职能范围进行详细的规定。国务院在2002年颁布的[2002]23号文《国务守关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》中，仅模湖地规定了城管执法机构所享有的市容环境卫生管理、强制拆除、城市管理规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理八个方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。由于没有合理地、科学地界定城管执法的范围和界限，导致城管执法机构职权与原职能部门的职权划分不清晰，最终导致交叉执法和多头执法，同时也出现互相推卸责任的现象。部分城管人员在执法时不向当事人出示相关证件；下达行政处罚决定书之前不经法定程序取证，不告知当事人违法的依据；不告知当事人享有申辩权和诉讼权；不制作决定书；罚款不出收据、罚单；对没收的物品不进行统计和登记等。

(二)执法机构存在缺陷，监督形同虚设

根据《行政处罚法》第十六条，城市管理综合执法机构的性质是行政机关。其执法的权力来自于行政权力的二次分配，而非其他机关的委托，因此城市管理综合执法的机构应该享受行政主体的资格，拥有确定的机构设置、领导体制、人员编制和经费来源。然而在现实工作中，由于相对集中的行政处罚权相配套立法工作滞后，导致城市管理综合执法的行政主体资格一直没有得到明确，无法明确规定城市管理综合执法人员的编制和经费预算。由于城市管理综合执法主体的法律地位不明确，因此难以有效地被法制监督。各地城管执法机构的领导体制不统一，很难发挥内部监督机制的作用，也很难实行行政复议。摊贩很难对没有明确法律地位的城管执法机构提起行政诉讼，同时司法救济的渠道也不通畅，目前对城管执法工作进行监督的主要方式是新闻舆论和社会公众。这就有在城管执法过程中发生流血冲突事件时，往往是“临时工”所致的现象频繁发生。

(三)执法主体暴力执法，执法客体暴力抗法

城管为维护市容、社会秩序，对执法客体采取简单的管理方式，以没收处罚为主，即所谓暴力执法。摊贩是处在社会最底层的弱势群体，摆流动摊维持生计，占道经营，当没收处罚危及摊贩赖以生存的空间，他们便会产生很大的反抗情绪进而暴力抗法。暴力执法与暴力抗法反映的正是城管的管理权与弱势群体生存权之间的矛盾。不管是安顺城管打死摊贩引发的群体事件，还是天门事件，越来越多的事件表明：城市管理综合执法主体和客体之间存在着越来越尖锐的冲突问题。如果不能很好破解城市管理综合执法主体的暴力执法和客体的暴力抗法这种困境，将激化城管执法者与社会底层民众的矛盾，容易造成政府与民众对立的局面，进而对整个社会的和谐与稳定造成影响[3]。

(四)执法主体运动式执法，执法客体游击战术

城管执法往往热衷于“突击式”的整治清理，在限定的时间内集中大量的人力、物力对一些违法经营现象展开集中整治。这种治标不治本的执法方式，不仅浪费执法资源，而且还助长违法摊贩的投机心理，这就上演了猫鼠游戏，展开了游击战术。

(五)柔性抗争策略，肢体冲突频现

在新闻报道及现实生活中，城市的各个大街小巷上演着城管与摊贩冲突的“猫捉老鼠”的游戏；还时常城管与摊贩冲突时发生在肢体上接触，轻者受伤，重者出现死亡。

(六)考核与创收挂钩，利益无保障

城管人员的构成复杂，有公务员、事业编制人员、合同工，还有临时工。合同工和临时工的工资来源没有保证，有的城管人员的工资与没收财物多少有关，对没收的财物进行提成。摊贩时常因为创卫生城市、文明城市而被禁止摆摊，最基本的生存来源没有保证。执行主体与客体为了最基本的生存，而不得不铤而走险，在双方不能达成一致时容易引发冲突，甚至流血事件。

三、城市管理综合执法困境的原因剖析

第一，综合执法的管理体制不健全。一是缺乏中央和省级政府的垂直监管。城市管理综合执法部门游离于政府的管理体制之外，造成中央政府与省级政府无力对地方政府的城市管理综合执法业务进行严格的监管。二是综合执法客体的自治组织缺失。

第二，综合执法的法制体系不完善。我国目前还没有针对城市管理综合执法的法律规范，城市管理综合执法仅根据《行政处罚法》《行政法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件。城市管理综合执法部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未跟进，没有及时为城市管理综合执法制定相应的法律、法规。这就造成：一是城市管理综合执法的法律依据缺失，二是城市管理综合执法主体的法律地位不明确，三是城市管理综合执法的内容和范围模糊，四是城市管理综合执法的手段偏执，五是城市管理综合执法程序不规范，六是城市管理综合执法的监督和问责机制缺失等弊端。这些弊端的存在，为城市管理综合执法主体与客体的流血与冲突事件的发生提供了土壤。

第三，综合执法的主体与客体的法治精神缺失。一是城市管理综合执法主体的官本位思想。“官本位”是以“官”的意志为转移的利益特权，权大于法，严重违背十八届四中全会的“依法治国”的精神；二是城市管理综合执法的主体与客体的法律意识淡薄，不懂法、不守法。

第四，综合执法的主体与客体的利益冲突。利益是导致两者冲突与矛盾的根源之一。一是城管所代表的公共利益与小贩的个人利益之间的冲突，二是城管的部门利益与摊贩的个人利益之间的冲突，三是城管的个人利益与摊贩的个人利益之间的冲突。毫无疑问，这些冲突是综合执法的主体与客体之间冲突的着眼点和落脚点。

第五，综合执法的管理理念错位。城市管理综合执法的三种错误的管理理念：一是完美城市管理理念，二是为了城市管理人民的管理理念，三是城市管理“管制”思维的管理理念。在这三种错误的管理理念的指引下，造成执法行为的不文明、执法方式单一、执法手段粗暴，导致冲突事件频发，与以人为本、文明执法、依法行政、服务型政府等管理理念产生了偏差。

第六，综合执法的主体与客体的综合素质偏低。一是城管的素质参差不齐。城管队伍良莠不齐，构成复杂，有退伍的军人，也有托关系的后门兵，法律专业毕业的大学生极少。二是摊贩的文化素质较低。摊贩数量众多，大多没有接受过高层的教育，组成人员复杂，总体素质不高，容易滋生问题，一旦管理不善，容易造成冲突。

四、国外城市摊贩管理制度研究

在美国，摊贩需要持照经营，无照摆摊将受到很严厉的处罚，街头摊贩的管理完全属于地方事务，由各市镇政府进行管理。无照摆摊日常管理主要属于警察部门的职权范围，但也涉及卫生部门、消费事务部门、交通部门(占道经营检查)。其实施效果并不理想，仍无法解决无照摊贩大量存在的问题。在意大利，摊贩营业须持有执照，执照分为两种：一种是流动摊位执照，另一种是固定摊位执照，对摊贩的管理多为说服教育。意大利摊贩的行为，主要由市政警察负责进行监督和管理，而负责治安的普通警察及宪兵等也享有对违规摊贩进行查处的权限。

马来西亚和新加坡政府采取服务于摊贩的政策，允许摊贩存在。在城市中建设大量的摊贩中心，或通过区域规划和颁发营业执照的方式来管理摊贩，将摆摊融入城市规划管理。新加坡的摊贩中心由新加坡摊贩局负责管理，是世界上唯一一个持牌设摊的国家，也就是所有的街头摊贩都必须有牌照才能经营。马来西亚需要持照经营，也有部分无照经营，但政府并没有对无照摊贩采取太多打击措施。印度对摊贩的管理实行登记制度，承认摊贩的合法性，摊贩有“印度全国小贩联合会”自治组织，实行分区管理。

五、健全城市管理综合执法机制的构想

在冲突理论和归因理论的支撑下，并结合国内外城市治理的先进经验，健全法治政府视角下城市管理综合执法机制的构想如下：

(一)健全城管管理体制，实现管理主体多元化

一是对城市管理综合执法体制进行改革与优化。在省级层面，按照业务相容与就近原则，把市、县两级城市管理综合执法部门纳入省级政府某一个相关部门的管辖范围内，以加强省级政府对城市管理综合执法部门权属上的垂直监督与管理。二是划清城市管理综合执法的权力界限，赋予城市管理综合执法部门相对独立的法律地位，防止地方政府把城市管理综合执法视为自身权力的附属机构，将自身不能完成的任务随意交给城市管理综合执法部门。三是健全城市管理综合执法部门人员招录制度，完善城市管理综合执法部门人员的培训制度，提高城管人员的综合素质，用制度来保证城管人员文明执法，对违反相关法律法规的人员依法处理。四是鼓励综合执法客体建立自治组织，实现管理主体的多元化。城管部门加强宣传、引导、牵头，在摊贩群体中建立自治组织，选拔具有管理能力与人格魅力的摊贩担任组织的领导人，以加强对摊贩日常经营行为的规范和引导，实现自我管理。五是建立合理的考核机制，防止个人的收入与谋收执法客体的物品相联系。

(二)完善城管执法法律体系，消除城管执法尴尬局面

一是中央层面制定全国性的《城市管理法》专门的城市管理综合执法部门法律，明确城市管理综合执法部门的法律地位和执法依据。把城市管理综合执法部门的职能权限、手段，城市管理综合执法部门的性质、编制予以明确规定，把城市管理综合执法人员的身份及城市管理综合执法的标准予以明确规定，把城市管理综合执法的协调机制及城市管理综合执法队伍的建设、培训等也予以明确规定，从而加强中央政府对城市管理综合执法部门的法律约束。二是增强法律法规的可操作性。细化实施规范，地方结合各自的特点出台与《城市管理法》相配套的地方法性法规或实施细则。对部门间的配合做进一步明确具体要求，在横向部门之间建立资源共享、住处沟通、信息沟通、联合执法的工作机制。

(三)规范公正文明执法，完善执法程序

一是依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的执法力度。二是完善执法程序，建立执法全过程记录制度。三是明确具体操作流程，重点规范行政处罚、行政没收等执法行为。四是严格执行法审核制度。五是应告知被处罚者陈诉和申诉的途径及权利，以确保摊贩能够充分行使救济权。

(四)强化城管权力制约，加强执法监督

一是加强人大、民主、党内、司法、审计、行政、社会、舆论等监督制度建设，增强监督合力和实效，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系；二是落实综合执法责任。严格界定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任及其责任追究机制，加强执法监督。

(五)加强法制教育，提高执法主体与客体的法治精神

广泛进行普法教育，使城管执法主体和客体知法、守法，城管执法主体依法执法、公平执法、文明执法、规范执法，执法客体依法经营、公平经营、文明经营、合理经营、分时经营、分区经营。

参考文献：

[1] 杨平. 对“法治政府”的理解[J].合作经济与科技，2015(2)：190.

[2] 沈荣华.现代法治政府论[M].北京：华夏出版社，2004.

[3] 蔡定剑.城管与小贩的战争如何终结[J].社会科学报，2010(2)：3.

(责任编辑：袁宏山)

Research on Comprehensive Law Enforce of Urban Management

in the Perspective of Law Government

LI Junli

(School of Law and Public Adminstration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046,China)

Abstract:In order to implement the spirit of “governing the country by law” of the Fourth Plenary of the Eighteenth Session, promote the construction of the law government and improve the mechanism of the comprehensive law enforce of urban management. This paper explains the connotation and characteristics of law government, perspectives the current situation of the comprehensive law enforce of urban management, analyzes the causes of the troubles of the comprehensive law enforce of urban management, combines with domestic and foreign experience in urban governance street venders, puts forward the idea of sound mechanism of comprehensive law enforce of urban management in the perspective of law government.

Key words:government by law; urban management; comprehensive law enforcement

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2015)06—0068—04

作者简介：李俊利(1970—)，女，河南内黄人，华北水利水电大学法学与公共管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师。

基金项目：2016年河南省软科学项目“法治政府视角下城市管理综合执法研究”

收稿日期：2015-11-23