城镇土地使用税在镇区征收范围的探讨

詹峰

城镇土地使用税在镇区征收范围的探讨

詹峰

城镇土地使用税在镇一级的征收范围在实际操作过程中难把握，明晰该税种在镇一级具体征税范围，兼顾公平与效率原则，既调控土地利用效率又促进企业发展。

城镇土地使用税；镇区；征收范围；探讨

土地是人类赖以生存、从事生产活动必不可少的物质基础。我国的国情是人多地少，人均耕地低于世界平均标准，所以珍惜土地、节约用地就成为一项基本国策。尤其是随着经济的不断发展和城镇化规模的不断扩大，土地资源的需求与供给矛盾越来越突出，作为以促进城镇土地进一步合理利用，调节土地的级差收入，提高土地使用效率为目标的城镇土地使用税的征收管理就显得尤为重要。

城镇土地使用税作为促进合理、节约使用土地的调节工具，由拥有土地使用权的单位或个人缴纳，以开征范围内的土地为征税对象，以实际占用的土地面积为计税依据，按规定税额对拥有土地使用权的单位和个人征收。其主要调节方式为征收标准的确定和征税范围的确定两种方式。根据新《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的相关规定，各省、自治区、直辖市的财政和地方税务部门要结合本地实际情况，尽快提出切实可行的税额幅度调整方案上报省级政府，纳税人在缴纳土地使用税时，要以当地人民政府下发的通知标准为准。征收范围为城市、县城、建制镇和工矿区。其中市、县的具体征税范围和标准都会报送省人民政府审批，征收标准和范围均很明确便于执行。但建制镇和工矿区的征收范围因涉及面广在实际工作中很少上报省人民政府审批。

对于建制镇的城镇土地使用税的征收范围划分，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第二条规定，在城市、县城、建制镇、工矿区为土地使用税的征收范围。由于建制镇区内的的地理位置不同，其自然条件和经济繁荣程度各不相同，税法很难对全国城镇的具体征税范围作出统一规定。因此，国家税务总局在《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》中确定城镇土地使用税的征税范围由省人民政府划定。《江西省城镇土地使用税实施办法》中第五条第三款规定建制镇是指经省人民政府批准设立的镇人民政府所在地（不包括行政村），第五款规定建制镇的具体征税范围，由市、县人民政府根据当地实际情况确定。但在实际操作过程中对镇政府所在地的理解很难把握，通常有以下几种理解：

一是参照县城的征收范围县人民政府所在地的城镇，理解为镇人民政府所在地的行政村。此种理解是否正确在江西没有明确的文件规定，但安徽省地税局给予了明确的认定。但实际操作中镇政府所在地的行政村下面还有自然村和村民小组，只有政府所在地的一条街相对繁荣，其他地方还为原始的农村，以此为标准征收土地使用税显然有失公平。

二是参照第一点理解为镇人民政府所在地的居委会。理由是居委会为镇政府所在地的最小区划单位，有别于行政村的概念。其实现行的居委会是由原所在地的行政村改名而成，其区划范围和管理体制保持不变，如果引用此概念实际还是存在相同的问题。

三是理解成为镇政府所在地的相对集中的集镇中心区。集镇中心区经济相对较好，这种理解较为合理，但是缺乏统一的认定标准，人为因素较大，实际操作中对新的扩张范围征收城镇土地使用税缺乏依据，对老的地段征收只是延续习惯。

四是理解为镇人民政府的集镇规划区。这种理解较多，符合地方政府要求，也能体现出土地使用税促进土地高效利用的调控目的。但从目前的现状来看，镇政府的规划由县人民政府审批，规划分为中期和长期，时间跨度有的二十年、三十年，规划范围定得很大，规划区内现有集镇范围很小，涉及到农村和农田较多，在规划区内按统一标准征收有失公平。

由于城镇土地使用税在镇一级征收范围调整制度化缺位，导致集镇所在地城镇土地使用税政策执行难以到位。

1.镇辖区内新开发区经济相对繁华但由于不在征税范围内，虽经济发展较快却没有及时纳入城镇土地使用税征税范围，而镇政府所在地随着经济中心的转移往往经济萧条但仍要征收土地使用税。此时应根据情况变化适时调整征收范围，但由于城镇土地使用税征税范围调整的权限集中在政府，由县人民政府逐级上报到省政府批准才可调整，且调整程序较复杂需要较长的期限。税务机关只有执行权而无征收范围调整权。这不但损害税法的尊严，无法做到税负公平、公正，还导致税务人员执法不到位，加大了执法责任风险。

2.在镇一级落户的企业大多为小型微利企业，其竞争力和税收负担能力相对较弱。如果城镇土地使用税在镇一级的征收范围划分模糊，很容易造成该征的不征、不该征的年年征的局面。从而增加纳税人的实际税收负担，削弱小型微利企业的市场竞争力，也使国家对小型微利企业的税收优惠政策难以达到预期的目的。

3.一些地方政府为发展地方经济、完成上级政府下发的招商引资任务，出台了一系列税收优惠政策，在一些建制镇行政区域范围内成立了一些所谓的重点工业园区，对这些重点工业园区企业上交的城镇土地使用税实行财政返还，间接造成税收负担显失公平。这种现象既不利于各地段企业之间公平竞争，也不利于土地价值的充分利用。

随着“营改增”进程的加快，财产行为税将逐渐成为地方政府的主要收入来源，城镇土地使用税占地税收入的比例将越来越大，作用将越来越明显。因此，对于建制镇的城镇土地使用税的征收范围划分，加强建制镇城镇土地使用税的征收管理，确保各项政策执行到位，是一个迫在眉睫的问题。

一是依据经济发展的现状，及时调整建制镇城镇土地使用税的征收范围，适时将随着经济发展而繁华起来地段纳入征收范围。

二是适应社会与经济发展的需要，对建制镇内的相同地段的税负进行统一，并根据各个地段的地理位置及经济发展规模程度划分相应的征税等级标准。

三是认真落实国家税收优惠政策，尤其是国家近年来出台的针对小型微利企业的税收优惠政策，将税收优惠落实到每一个企业。同时规范建制镇内企业困难性减免税审批，防止越权减免发生。地税部门要根据城镇土地使用税的现行政策规定，制定完善的减免税审批管理办法，规范审批程序，严把审批关，对不符合规定的，尤其是对一些平时不及时进行纳税申报并缴库的企业，一律不予减免，并加强对减免税的后续管理。对属于越权减免税和不符合规定的减免税，不得执行，并及时向上级税务机关报告。

四是调整城镇土地使用税在镇一级具体征税范围，应结合相邻建制镇的经济发展水平和税负，结合同一集镇不同地段的经济发展水平和税负进行纵向比较和横向比较，兼顾公平与效率原则，由当地县地税局与土管、城建共同进行划定，每三到五年通过省政府审批一次，做到既调控土地利用效率又能促进企业发展。

（作者单位：彭泽县地方税务局）