职教集团治理与治理模式选择

徐海峰

摘 要 “治理”是现代社会管理的有效方法，引入治理有助于理解职教集团的互动过程。职教集团治理属于准公共事务管理范畴，可分为宏观和微观两个层面，其架构涉及政府、市场和职教集团三方面要素。结合江苏省职业教育集团化办学实践的分析，提出应着力构建“利益均衡化”治理模式。

关键词 职教集团；治理模式；治理路径

中图分类号 G719.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）31-0051-05

一、治理的涵义

现代社会管理中，治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务和准公共事务的管理。治理的主体是多元的，可以是政府等公共机构，也可以是私人机构，还可以是两者的合作[1]。治理发挥作用有赖于权威与利益交换两个核心要素。治理的权威源自认同和共识，并通过参与和利益交换实现权利分享。

治理是现代社会管理的有效方法。治理的过程揭示，采用治理而不是统治或控制的方法，对于公共事务和准公共事务的管理更为有效。以“共同的目标支持的活动”为基本语境，治理是一个上下互动的管理过程。在治理的架构下，“可以不预先设定实际决策当局，而是与能够解决问题的组织合作，不管这个组织是合法的政府还是某个强有力的社会组织”[2]。基于共识和解决特定问题的目的，多中心治理、利益相关者治理被引入其中，并在宏观层面建构起政府、市场和社会相互联系、相互影响的横向框架和以此横向连接为条件的公共选择机制[3]。伴随着问题解决的进程，参加集体行动的组织还要依靠其他组织，为达到目的必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于参与者的资源，也取决于游戏规则以及交换的环境。这意味着，同时在微观层面，参与者最终将形成一个自组织网络。这一自组织网络，通过共识的形成与目标达成，确立在某一特定领域拥有权威地位；在一定的发展阶段，通过与政府的合作、分担政府的行政管理职责等，进一步强化所谓的权威关系。上下互动的治理过程表明，政府参与治理（互动的上边界）、市场和准市场机制的引导（交换的环境和游戏规则）、自组织网络中共识的形成与目标达成是治理过程不可或缺的三个重要方面。

二、职教集团治理及其架构

职教集团是职业教育集团化发展的一种组织形式，是职业教育实现办学资源共享、提升人才培养质量和提高服务社会能力的有效选择。在这一目标背景下，职教集团主要以一种建立在信任与互利基础上的社会协调网络的形式出现，即以发展校校合作、校企合作为基本内涵，兼具包容性和开放性的一种自组织网络（亦包含股份制职教集团）。该自组织网络以职业教育人才培养为核心，以职业教育更好地服务社会为目的，通过互利合作，寻求共同发展。

（一）职教集团治理的性质和社会关系构建

鉴于职教集团的互动、合作是以职业教育人才培养为核心，活动内容主要涉及准公共事务，可以认为，职教集团治理属于准公共事务管理的范畴。基于对“治理”过程的理解和职教集团治理性质的认识，职教集团治理中社会关系的建构可分为两个层面。一是在宏观层面建构起政府、市场和社会相互联系、相互影响的横向框架和以此横向连接为条件的公共选择机制；二是微观层面对职教集团自组织网络的治理。前者强调社会公共关系建构，后者强调职教集团内部的公共管理。

（二）职教集团治理的架构

职教集团治理需要利益相关者共同参与，利益相关者依照合法性依据、权利依据、利益依据和责任依据[4] 参与职教集团治理，其架构包括三方面要素：一是政府参与治理。职教集团治理的准公共性决定了政府要积极参与，并善于参与，以充分发挥政府作为立法者、投资者、购买者和协调者的作用。二是市场治理与合作机制建构。以市场为载体，合作主体（校校、校企）在市场机制和准市场机制的引导下主动参与实现，利益协调分配。一方面，要推动集团内部招生、就业市场的衔接与发展；另一方面，在政府参与下，通过构建有效的利益分配机制、激励机制、监督机制，推动合作机制的完善，营造有利于合作的市场环境。三是职教集团自组织网络的治理。主要通过强化合作绩效管理，彰显集团化办学功能，引导职教集团自组织网络的良性发展。具体来说，要以信息共享和有效管理为基础，强化以“专业”为纽带的协调与互动，着力提高集团合作的服务能力，推动共识与目标达成、集团合作绩效评估等不断取得进展，充分彰显集团化办学功能，增强集团合作的吸引力，使集团步入良性可持续的“自组织”发展轨道。

三、职教集团治理模式选择——以江苏为例

职教集团治理模式是指统合职教集团治理的基本要素，形成由理念、协调机制到成果的一体化治理模式。职教集团治理模式的选择依据主要源于职教集团化办学实践，特别是对职教集团发展模式、合作特征、利益冲突的深入分析和准确把握，将有助于治理模式的提炼与建构。

（一）江苏职教集团的发展模式和利益分配的矛盾与冲突

1.江苏职教集团发展模式

江苏着眼于职业教育多元化发展、立足区域职教资源禀赋，按照集团化发展的目标和功能各有侧重的思路，不断创造和改善有利于职教集团合作办学的发展环境，形成了以“校企合作”、“共建共享”和“共生发展”为代表的三种职教集团发展模式。

“校企合作”模式。以15个省级行业职教集团为代表，主要在较广的分布区域内，通过组建专业性职教集团，发展“校企合作”关系，推动专业现代化建设，实现职业教育的内涵建设与外延发展。

“共建共享”模式。以常州高职园区（常州市三年制高职联合办学组织）为代表，这类职教集团是在城市发展扩张的背景下，由地方政府主导区域内职教资源共建共享，在实现职业教育向集约化发展方式转变的同时，谋求区域内职教事业做大做强。

“共生发展”模式。指江苏联合职业技术学院（江苏省五年制高职联合办学组织）的办学模式，主要通过五年制高职人才培养质量体系标准的共建、共享和以“强”带“弱”的方式，提高人才培养质量，提升江苏省五年制高职教育的社会认可度和社会服务能力。

以上三种模式的形成，既有其产生的特定历史背景和区域背景，也有资源可用性的现实考量，更有着职教集团合作办学的功能和发展目标侧重。当前，这三种发展模式所面临的共同治理难题是如何促进紧密型合作和实现集团化办学的可持续性，这涉及治理模式的选择与建构。治理模式涉及权利，但根本是利益配置问题。

2.职教集团的利益配置与矛盾冲突

制约发展模式和可持续性的关键因素，是利益配置以及利益不平衡所反映的矛盾冲突。

职教集团的利益配置主要取决于“权利”。一般认为，“权利”以“投入”为基础，以投票权或决定权的多寡来衡量，即治理结构决定着利益配置。从江苏的情况看，对应上述三种发展模式，职教集团分别采用了“理事会”、“管理委员会”和“院务会”的治理结构。对于这三类治理结构，尽管“形式”有所不同，但在决策时，核心成员单位都享有独立投票权，从而保障合作参与者的利益。

超越治理结构，还存在着校企之间、校际之间利益不平衡的矛盾和冲突。即便是科学设计的治理结构，其权利和利益配置也不足以保证职教集团合作的有效进行，这是因为治理结构主要面向和处理具体的合作事务。从更高层次看，校企之间、校际之间利益不平衡的矛盾冲突，对职教集团有效合作的制约作用更大、影响更深。校企之间、校际之间利益不平衡的矛盾冲突，可以结合典型合作方式来加以说明，见表1。

上述矛盾冲突可以归纳为四个层次的问题：一是社会效益与经济利益不均衡的问题。市场环境下的经济利益最大化，导致教育质量受损；二是利益交换机制不健全、利益交换能力不足所导致的利益交换不平衡问题；三是因体制、管理因素导致资源共建、共享过程中的利益冲突和利益不平衡问题；四是校际之间的以“强”扶“弱”所衍生的利益不均衡问题。利益分配不均衡（不是均等）有悖于职教集团互利共赢的合作宗旨，严重制约着职教集团的发展。为此，本研究提出应探索“利益均衡化”的治理模式，以此促进紧密型合作，增强不同发展模式的可持续性。

（二）“利益均衡化”治理模式

1.“利益均衡化”的基本内涵

“利益均衡化”是指职教集团在职业教育人才培养的互动、合作中，强调互利、共赢，强调经济利益与社会效益平衡。其大致包括三层含义：一是作为一种治理理念，指兼顾社会效益的利益均衡化，以平衡经济利益最大化的消极影响。二是作为一种协调方式，强调平衡的利益交换。当双边协调难以实现利益平衡时，则寻求多边协调，以期在集团层面上谋求利益平衡。作为一个自组织网络组织，职教集团应充分发挥利益再平衡的平台作用。三是作为“集团化”发展的重要成果，指以“强”扶“弱”，这是职教集团抱团发展、集团发展的应有之意。“利益均衡化”既是职教集团治理的基本理念，也是职教集团治理的主要手段，更是职教集团治理的重要成果。

作为基于利益相关者的职教集团治理模式，“利益均衡化”还应包含相应的制度、规则，并构建有效的协调机制。在此基础上，逐步形成由理念、协调机制到成果的一体化治理模式。

2.“利益均衡化”的江苏实践

虽然职教集团合作中存在利益不均衡问题，但是江苏职教集团的三种发展模式本身却蕴含着“利益均衡化”的内在价值追求。校企合作的互利、共赢，资源的共建、共享，以及共生发展，无不体现着“利益均衡化”的发展宗旨与内在逻辑。但在现实中利益分配的不均衡问题，受到了利益交换能力、利益协调方式以及体制等因素的多方制约。

综合来看，在“利益均衡化”治理过程中，江苏的经验值得借鉴：一是作为“利益均衡化”的责任主体，政府积极参与并善于参与。主要表现为政府综合运用政策等手段进行治理，如制定减、免税政策，以补偿集团合作中的利益不均衡。二是改进、优化治理结构，增强“利益均衡化”的治理能力。如江苏联合职业技术学院在“院务会”下，设教学指导委员会和专业协作委员会，增强以“权威”方式参与治理，并通过共建、共享“质量标准”，实现以“强”扶“弱”和“共生发展”的宗旨；又如常州地方政府通过“管理委员会”（政府为介入主体）的形式参与治理，管理委员会遵循积极协调而不跨界干预的原则，不仅取得了较好的资源整合效果，而且在解决因体制、管理因素所导致的利益冲突和利益不均衡方面也发挥了关键的协调作用。三是注重多边协调，强调在多边框架下取得利益平衡。四是作为“利益均衡化”①治理成果，追求公共利益最大化。根据江苏省职业技术教育科学研究中心于2011年进行的关于江苏省四类高职毕业生质量比较的调查，初中后五年制高职（全省五年制高职校挂靠江苏联合职业技术学院）具有较明显的“学制效益”①优势。这一方面表明江苏联合职业技术学院的“共生发展”模式在以“强”带“弱”方面取得了良好的绩效，另一方面也彰显了职教集团治理中公共利益最大化的价值追求。

3.“利益均衡化”要根据资源占用程度的不同，采取不同的治理策略

校企之间的合作主要是“异质性”合作，企业一般通过“出让资源”交换所需利益，在这一过程中，企业对已经出让的资源一般不再有“共享”（占用）的要求。在这种情况下，治理的策略是通过激励机制和市场机制引导企业参与合作，并以双边或多边协调的方式使企业取得利益平衡。

校际之间的合作很大程度上是“同质性”合作，合作过程中既有共建，更要求共享，而冲突往往就出现在共享环节。如要充分发挥共享资源的效能，往往会导致合作一方的投入与实际使用之间的利益不平衡，这种不平衡又因体制和管理等因素的综合作用使协调的难度大大增加，如常州高职园区的“学分互认”所涉及到的资源共享问题。在这种情况下，仅求助于双边或多边的协调方式改变，难以实现利益平衡。通过某种“制度”的建设来求解利益平衡问题是一个很好的思路。事实上，对于常州高职园区，一个好的“学分互认”制度（涉及学分结算的优化），既是化解这类校际利益不平衡的重要手段，也是促进紧密型合作的关键性制度平台。以某种形式的“制度”建设作为治理策略，意味着存在具体的治理目标、方法和路径。“共生发展”模式中的质量标准体系建设亦是如此，只不过因资源类型的差异而具特殊性。

四、职教集团治理的路径与对策建议

根据职教集团治理架构的三要素，职教集团治理应遵循政府参与、市场协调、集团自组织发展的治理路径。首先，政府应充分发挥作为立法者和机制构建者的作用，在宏观层面建构起政府、市场、社会相互联系、相互影响的横向框架和公共选择机制。其次，职教集团的事务性合作应在市场框架内运行，要着力加强以市场机制为基础、以监督机制为重点、以引导和激励机制为核心的复合机制建设，增强“市场协调”的“能力”和“有效性”。最后，根据职教集团的资源禀赋、发展条件和发展模式，强化合作绩效管理，彰显集团化办学功能，促进集团化的可持续发展。

在政府参与、市场协调、集团自组织发展的治理路径中，应着力构建“利益均衡化”治理模式。其主要对策包括如下方面：

第一，强化政府的公共责任，加大政府的扶持力度。政府是以“强”扶“弱”的责任主体，应提供必要的政策、资金支持；对于职教集团的自组织过程（准公共性质），政府应承担一定的公共成本，如，在职教集团发展的初级阶段，政府承担日常办公经费等；作为复合机制建设的重要参与者，政府要根据职教集团合作的需求和要求，抓紧制定和落实减、免税政策，提供合作项目、建立合作基金等。

第二，提高职教集团的自组织能力。优化职教集团的治理结构，增强职教集团运筹与协调的能力；加强组织、管理，为“利益均衡化”治理所涉及的“多边协调”和“学分互认”等制度建设，提供相应的组织保障和制度保障；强化合作绩效管理、彰显集团化办学功能，以提升集团化办学的“吸引力”和可持续性。

第三，建立利益交易制度。为进一步改善职教集团合作中的“利益不平衡”问题，可尝试建立利益交易制度，即对合作项目实施挂牌交易。合作双方的共识与认同是交易的基础，通过进一步的谈判、协商和确认，达成交易协议。作为一种正式制度，利益交易制度可减少职教集团进行多边协调的成本，也能进一步促进职教集团的互动与合作。

参 考 文 献

[1]邵鹏.全球治理——理论与实践[M].长春：吉林出版集团责任有限公司，2010：43.

[2]李惠.中国政企治理问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003：4.

[3]包国宪，郎政.治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰州大学学报：社会科学版，2009（2）：1-7.

[4]吴结.基于利益相关者理论的高职校企合作实效评价研究[J].职教通讯，2012（16）：64-67.