地方外溢性公共产品的供给问题探讨

2015-03-15王长宇王偲桐杜浩然

经济科学 2015年4期

王长宇王偲桐杜浩然

地方外溢性公共产品的供给问题探讨

王长宇1王偲桐2杜浩然3

（1．首都经济贸易大学财政税务学院北京 100070）（2．中国银行业监督管理委员会信托部北京 100140）（3．北京大学经济学院北京 100871）

在分税制财政体制下，中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的分权是以其各自的事权为基础。在属于地方政府支出范围的公共产品中，有一些具有外溢性。由于其成本负担问题，这些公共产品往往不能得以有效提供。本文建立了静态和动态的博弈模型，将市场中外部性问题的分析方法引入其中，从理论角度分析了地方外溢性公共产品低效供给问题产生的经济机制，并且运用“庇古补贴”和“科斯定理”探讨了解决这一问题的可能路径。

地方政府外溢性公共产品低效供给解决路径

在分税制财政体制下，划分各级政府财权的基础主要是其各自的事权。但是，在地方政府的支出责任中，有一些具有外溢性特征的公共产品——本文简称为地方外溢性公共产品。这类公共产品最大的特点是，提供之后受益的范围会跨出本区，惠及区外。由于成本收益方面的考虑，这些公共产品在一些地区，尤其是落后地区往往得不到有效提供，有的甚至根本不能提供。我们认为，这一原因是地方公共品低效供给的关键原因之一，成为制约一些地方发展的重要因素。

一、问题的提出

在分税制财政体制下，中央和地方所提供的公共产品层次是不同的。一般而言，受益范围遍及全国的公共产品由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品由相应的地方政府提供，这也成为中央政府和地方政府间、地方各级政府间划分支出责任和收入的基础。但是，和市场中的外在性一样，有些公共产品也具有外溢性，这些公共产品的供给责任如果交由地方政府的话，有可能会导致其低效供给，甚至不能供给。究其原因，分税制下的地方政府会更多地关注自身利益，特别是官员在任谋求晋升的短期利益，从而在这些公共产品的供给方面也会更谨慎地权衡成本与收益。

事实上，由于中国地域庞大，地方政府外溢性的公共产品的范围较为广泛。地方外溢性公共产品最基本的特征是：其一旦提供，受益范围会跨出本区，惠及区外。从公共管理的角度，地方外溢性公共产品供给的问题使得传统的自然地理界限被跨越，同时跨越了现实之中单个主权实体或管理实体管辖的范围，从而会对多个主体共同发生作用和影响。涉及某一地区的地方公共产品供给，会使得多个地区主体在其最优决策之中受到同样公共问题的困扰，彼此之间有着相同或相似的利害冲突或公共利益，因此，非常有必要创设一些激励相容的机制，使得中央政府和地方政府间，以及地方政府之间更有效地通过共同参与、集体协商共同解决地方外溢性公共产品的供给问题。

对于地方外溢性公共产品，明显的例子有：西部的环保投入（如治理长江、黄河源头的投入）惠及东部，在农村接受基础教育的人才会最终流向各大城市等。这些公共产品的供给成本一般由提供地的地方政府独自承担，而收益则由多个地区甚至全国共享，造成了成本和收益的不对称。以我国的农村基础教育为例，目前我国基础教育投入的基本格局是：地方负担为主，中央和省级政府只提供少量补助。而在我国现行的分税制下，中央政府集中的财力较强，地方尤其是县乡财政却十分困难，在这种情况下，他们还负担着大部分义务教育经费，最终结果只能是县乡尤其是农村的基础教育严重滞后——而这正是我国目前农村义务教育的现状。再来看一下农村基础教育的收益情况。一方面是基础教育所特有的整体收益，如提高全民素质、促进经济发展等，这种整体收益是区内和区外都能得到的。另一方面则是上面提到的在当地农村接受基础教育的人才最终流向城市的情况，这种情况在我国并不鲜见，其收益者只是大城市，当地则不能从中受益。事实上，不仅在我国，许多国家的地方政府都或多或少地承担着这类地方外溢性公共产品的支出责任，其出现低效甚至不能供给的现象可能不只是财力紧张的原因，其解决方法可能也不会只是靠中央政府增加补贴这样简单，还存在一些激励相容方面的考量，使得作为供给主体的地方政府不愿意提供足够的外溢性公共产品。本文正是要对这些问题做一些经济学意义上的探讨。

本文余下部分的行文安排如下：第二部分为相关文献回顾，探讨对于地方公共产品供给方面的已有研究。第三部分构建了一个博弈模型，说明地方政府对于外溢性公共产品的低效供给的经济机制。第四部分运用经济学原理，从“庇古补贴”以及“科斯定理”两个角度评述解决地方外溢性公共产品供给问题的方法。最后是结论性的评述。

二、相关文献回顾

对于地方政府的公共产品供给问题，国内外学者已有相当深度和广度的研究。主流的研究从税收竞争角度来探讨地方公共品的有效供给。Tiebout （l956）建立了税收竞争模型，提出了财政分权下地方政府的竞争有利于地方公共品供给效率的提高。他指出公民通过“用脚投票（Voting by feet）”的机制表达对公共品的需求信息，倒逼地方政府要通过提供一个服务包（Bundle of local public goods）契合当地居民对公共服务的偏好，否则的话，居民便会迁移到其它地区。这种机制使得最终能够形成“市场相似性均衡”。当然，在现阶段的中国这种机制很难发挥作用，但也我们分析这类问题提供了一个基准的视角。Oates （1972）指出，地方政府吸引投资的激励使其保持较低的税率，导致地方公共品供给会低于边际收益等于边际成本条件下的水平——公共品供给不足对于没有直接效益的项目表现的更为突出。Boadway和Wildasin （1984）用博弈论的分析表明，税收竞争使得单个地方政府征税过高会引起资本外流，博弈的结果是“囚徒困境”的产生，会使得各地方政府征收的资本税率和有效水平相比低。Zodrow和Mieszkowski （1986）通过建立税收竞争模型，指出地区税率的提高会产生正外部性，对其忽略会引起过低公共品供给水平。Wildasin （1989）指出忽视了地方政府决策具有的正外部性，使得地方公共产品的供给低于最优水平。Hoyt（1991）的研究表明，随着竞争地区数目的增加，地方公共品的供给由于竞争资本的加剧会更加显得不足。Keen和Marchand（1997）指出地方政府吸引资本流入的竞争，将驱使其过度进行公共投入，挤占为本地居民提供服务的公共品数量，这种扭曲行为是缺乏效率的。Gordon和Wilson（2001）也指出，税收竞争会引起地方公共产品被非效率且不足地供给。

对中国而言，研究地方公共产品供给的问题也主要围绕财政分权和地方政府竞争而展开。在这其中，大部分研究支持财政分权和地方政府竞争导致地方公共产品供给的不足。黄佩华等（2003）运用对几个省份调查得到的资料，指出义务教育和公共卫生服务供给的严重不足是由于支出责任的过度分权化和地方预算内财力的不足引致。乔宝云等（2005）指出在财政资源有限情况下，地方政府为吸引资本更偏好把资源用于基础设施等领域，对教育经费有明显的挤出效应——即通过研究阐明了经济增长和公共品提供具有明显的相互替代关系。沈坤荣和付文林（2006）通过空间滞后模型的运用，检验了中国省际间的税收竞争与博弈行为，得到地方政府对公共品的供给偏好较低的结论。傅勇和张晏（2007）的研究使用了中国从1994到2004年的省际面板数据，实证得到中国的财权分权引致地方政府竞争，造成“重基础建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲，对于科学、文化、教育、卫生等方面的公共品财政支出严重不足。于长革（2008）指出中国的财政分权是造成地方政府倾向于忽略教育、科学、卫生保健和社会保障，导致了公共服务供给的不足和城乡之间的不平衡。闫威和肖笛（2008）运用模型表明，如果地区间是同质的、且每个地区只能以从源征收的资本税为公共品融资，则地方公共品将不能被充足地供给。庞娟（2010）运用激励相容理论分析了分权背景下中央和地方的博弈，指出在政治与经济双重竞争的博弈背景下，地方政府作为公共品主要提供者的角色常常被忽视了，地方公共品供给出现结构失衡。

但是，也有研究支持财政分权促进了地方公共产品的供给。如张军等（2007）运用1988至2001年的省际面板数据，得出分权促使地方政府竞争进而改善了基础设施建设的结论。秦川和谭鹏（2010）采用GDP和人口数作为投入项，采用每万元GDP的能耗、公路里程、65岁以上人口所占比重、每万人在校大学生数及医生人数作为产出项，指出财政分权确实提升了地方政府公共品的生产效率。陈硕（2010）的研究发现20世纪90年代中期以来中国地方公共品供给有下降趋势，同时发现较高的公共品供给水平总是和较高的地方财政自主权联系在一起，指出财政分权改善了地方公共品的供给。由此看来，对于分权和地方政府竞争影响地方公共产品供给的方向，学界尚存在一定分歧。

除了从财政分权和地方政府竞争的角度解释外，还有其它一些研究丰富了研究该类问题的视角。如牛艳玉（2006）认为价格困扰使得地方公共品不能有效的被提供，强调了价格形成机制和成本约束机制对于地方公共品供给的影响，指出未来解决该类问题的重要途径在于形成有效的公共品价格机制。左翔和殷醒民（2013）通过理论模型和对284个地级市的实证分析，从“土地财政”的角度研究了中国公共品供给结构失衡现象，发现控制更多国有土地的地方政府会显著增加经济性公共品的供给，而非经济性公共品的供给则会显著下降。之后，他们在2014年的文章中拓展了该研究，检验了国有土地出让方式对地方公共品供给的影响，发现相对于协议出让，国有土地招、拍、挂出让方式对中国公共品供给结构有更大的扭曲作用，在探讨了这种现象的微观成因后，指出追求高额的土地出让金是地方公共品扭曲的重要原因。

可以发现，已有研究多从地方政府的行为主体特征入手，对地方公共产品供给以及由此导致的效率问题进行阐释，但是对于被供给的对象——“地方公共产品”本身具有的属性关注不足。本文希望从中国地方政府提供某些公共产品的外溢性特点出发，从一个新的视角探讨地方公共产品低效供给的一方面关键成因，并运用经济学的经典理论，对解决这一问题的路径提出一些想法。

三、地方政府提供外溢性公共产品的动力——一个博弈模型

我们运用现代博弈论的视角来探讨地方政府的行为决策机制。博弈论研究的是理性人之间考虑博弈对手的最优决策之后如何进行策略选择。在地方政府之间，对于地方外溢性公共产品的提供同样存在着博弈。这一博弈的关键要素在于：谁来负担那些具有外溢性的公共产品的成本、谁又会从中受益。显然，各相关地方政府都会从自身角度考虑其成本与收益的对比，以实现自身的收益最大化。

在这个博弈中，参与人是公共产品供给地政府（A）与受益地政府（B），他们的战略选择都是“负担成本”或“不负担成本”。为了简化分析，我们假定他们可以自由选择，没有来自中央政府和其它方面政治上的压力。假定供给地A政府所辖地社会成员的数量为n1，受益地B政府所辖地社会成员的数量为n2，公共产品为每个社会成员带来的利益为v，提供公共产品的总成本为c，（n1+n2）*v>c。这样，各组合策略的回报如图1所示。

图1 地方外溢性公共产品供给博弈的支付矩阵

B政府负担成本不负担成本 A政府负担成本（n1v-n1c/（n1+n2）,n2v-n2c/（n1+n2））（n1v-c,n2v）不负担成本（n1v,n2v-c）（0,0）

下面我们探讨博弈的结果，可以发现包含有四种情况。第一种情况：如果A、B两地政府都负担公共产品的成本，则二者按社会成员所占比例分担成本，其回报分别为n1v-n1c/（n1+n2）和n2v-n2c/（n1+n2）。这种结果是最公平的，也是我们所希望得到的结果。第二种情况：如果A负担成本，而B不负担成本，则B成为“免费搭车者（Free-rider）”，二者回报分别为n1v-c以及n2v。第三种情况：同理，如果A不负担成本，而B负担成本，则A成为“免费搭车者”，此时二者回报分别为n1v以及n2v-c。显然，在现实中，如果供给地政府A不负担成本的话，受益地政府B在没有足够的外在压力情况下不会主动地负担成本，所以结果3可能不会出现。第四种情况：如果A、B均不负担成本，二者的回报均为0，此时公共产品不能得以提供。

为了分析博弈的解，首先要考虑n1v（n2v）-c的正负情况。如果n1v（n2v）-c>0，则从静态角度看，存在纯策略的纳什均衡（n1v-c，n2v）和（n1v，n2v-c）。这个解的含义非常明显：由一个政府来负担全部成本。我们再将静态模型动态化，假设先由公共产品供给地政府A做出选择，之后再由受益地政府B做出选择，博弈树如图2所示。

对于动态博弈，我们运用反向归纳法求解，先分析受益地政府B的最优决策。在图2的左右两个决策结上，B分别会选择“不支付成本”和“支付成本”两种策略，因为在左边的决策结上，n2v-n2c/（n1+n2）< n2v，在右边的决策结上，n2v-c>0。之后分析供给地政府A的最优决策，发现A会选择不负担成本，因为A不负担成本的收益n1v大于负担成本的收益n2v-c。综上分析可得，这种情况下动态博弈的最终结果是（n1v,n2v-c），即由受益地政府B负担全部成本。从上面的分析看，这种结果似乎是不可能的。虽然在n1v（n2v）-c>0的情况下，博弈的均衡解是可以出现的，但所有的结果都会出现大量的“免费搭车者”。

图2 地方外溢性公共产品供给动态博弈的博弈树

而如果n1v（n2v）<0，则从静态的角度看，（0，0）为占优解，而经过反向归纳法分析可知，动态博弈的结果仍是（0，0），这意味着大家都不愿负担成本，公共产品不能得到提供，是一种无效率的状况。

其次我们详细讨论两地政府净收益n1v（n2v）-c的各个构成元素。n1，n2为地区内社会成员的数量，可以理解为辖区内的人口数量，其越大，地方政府的净收益越大。由博弈的均衡分析可以知道，如果地区内人口数量足够大，地方政府就有可能负担成本，而且人口数量越大，地方政府可能越愿意负担成本。v是公共品为社会成员带来的利益度量，这个指标与地区内的相应条件相关。我们认为，地区内的硬件设施、经济文化环境以及民众总体素质与v成正比，即经济发达地区的居民可能从公共产品中收益更多。从以上对n和v两个变量的分析之中，我们可以得出这样的判断：人口越密集、经济越发达的地区越倾向于负担地方外溢性公共产品的成本。而c为公共产品的供应成本，成本越小的公共产品项目，地方政府越有可能负担其成本。对于n1、n2及v的分析可以用来解释现实中地方外溢性公共产品（如基础教育的提供）在经济发达地区得以充分有效提供，而在落后地区或农村却发展严重滞后或供给不足的现象。

再次，我们需要从整个社会的角度来分析上面的纳什均衡，即由一个政府承担地方外溢性公共产品全部成本的情况。如图3所示，如果地方政府提供的公共产品不具有外溢性，则公共产品带给当地政府的边际收益就是全社会的边际收益，此时理性的政府会选择在边际收益等于边际成本（MR=MC）时的交点，即选择q1的产量来提供公共产品，这也实现了帕雷托最优。而由于具有外溢性的公共产品不仅给当地带来了收益，而且给其它地区也带来了收益，这就使得整个社会的边际收益超出了当地的边际收益，即MR向上移动到MR1，此时，从整个社会的角度来看，应该提供q2数量的公共产品才能实现帕雷托最优，但地方政府会只考虑到自身边际收益与边际成本相等的情况，仍会选择在q1处提供公共产品，这就导致了外溢性公共产品提供不足的结果。我们认为，很多地方公共产品所具有的外溢性特征，是使得其供给不足的重要原因，对社会福利产生了负向影响。

图3 单个政府承担地方外溢性公共产品成本的社会福利分析

由上面的分析可以得出这样的结论：如果没有足够的外在压力（如中央政府的大力干预，即前面关于地方政府可以自由决定是否负担成本的假定），可能产生两种结果：一是这类公共产品的供给为0，二是一方政府独自供给并且负担成本。而即使有政府愿意单独负担成本，不论是出于中央政府的压力，还是出于自身利益的考虑，其供给可能也是不充足的或者是低效的。以上所有的理论分析都是在严格的假设条件下进行的，在现实中这些假设条件或多或少地发挥着作用。另外，实践中这类外溢性公共产品供给还经常遇到的一个问题就是资金不足。因为有些情况下，当地政府想提供足够的地方公共产品，但苦于财力不够而不能实现。在我国，农村基础教育的发展就遇到了这样的“瓶颈”。

四、解决地方外溢性公共产品供给问题的可能路径

我们已经分析了地方外溢性公共产品供给不足的经济机制，详细研究了外部性对公共产品供给数量以及社会福利的影响。可以看到，地方外溢性公共产品的供给常常要求中央政府的某种干预来获得效率。与解决市场中的外在性问题一样，在具有外溢性公共产品的提供中，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”是可以探索的两条路径。具体来说，我们可以引入类似庇古税和科斯定理等经济学原理，采用补贴、税收、政府间的横向转移支付制度或者利用科斯定理发挥市场机制作用等方法来解决这一问题。

（一）“庇古补贴”的方法

依据福利经济学中的庇古税原理，在解决地方外溢性公共产品供给问题时，“庇古补贴”的方法是可以采用的。如图4所示，MR1和MR2分别为公共产品供给地和受益地的边际收益曲线，MR为整个社会的边际收益曲线，MR=MR1+MR2。

如前所述，在没有中央政府直接干预以及其它补贴的情况下，地方外溢性公共产品的供给是不充足的，但是如果其供给地政府可以得到一笔相当于图4中AB距离的补贴，就会促使其更为充分有效地提供地方公共产品。我们由此得到的启发是：适当的补贴可以使外溢性公共产品的供给状况得到改善。但是，对公共产品供给地进行补贴的方法在具体实施和操作的过程中也会面临一些难点，必须考虑一些实践操作层面的问题。一是公共产品外溢性的衡量，这应该成为补贴标准的基础，但在现实中却非常难以进行，为此中央政府可能要花费大量的精力和成本去搜集信息。二是公共产品的供给地与受益地难以清晰的界定。无论是基础教育、环保投入还是其他具有外溢性的公共产品，这种界定都是一件很难做到的事。三是必须考虑到补贴对分配的公平、经济的发展以及社会生活等方面所产生的各种效应。一方面，补贴毫无疑问是一种收入分配形式，其增减和变化必然会影响到整个社会福利；另一方面，用于补贴的资金都是从其它部门的征税所得，而征税的影响不可小觑，可能对经济产生相当程度的扭曲。

图4 解决地方外溢性公共产品供给问题时的“庇古补贴”

采用征税的方法主要是运用政府税收，对受益地征税，来补偿公共产品供给地的成本，以此来改善公共产品的供给状况。例如，针对我国农村基础教育发展落后、城乡教育差距不断加大的现状，有人就提出应在城市以及经济发达地区开征“教育税”。但其实施同样面临着衡量外溢性的困难与权衡各种影响的考虑。除此之外，在具体操作中，找到正确的税率也是很困难的。另外，需要提及的一点是，税收本身也具有外在性，也会影响到公平与效率，所以还要考虑到这种外在性与公共产品外溢性的比较。

此外，也可以实施地方政府间的横向转移支付制度，即由受益地政府向供给地政府进行转移支付，并把这种制度以法律形式固定下来，以使受益地弥补一部分供给地提供公共产品的成本。实际上，政府间的横向转移支付制度在一些国家正在成功地实施（并不一定是为了弥补外溢性公共产品的成本）。但是因为它涉及到既定的财政管理体制（尤其是在一直以来只实行纵向转移支付的国家当中），涉及到经济、政治、社会生活的各个方面，而改革的成本又可能太高，所以可能很难尽快实施。同样，这种方法也面临着与补贴、征税同样的问题，也需要统筹考虑。在实践中，如果没有法律或制度的规定，那么两个地方政府之间自愿谈判达成协议的可能性极小。

总结来看，以上这些涉及补贴和征税方法的共同原则就是实现受益地对供给地的成本补偿，以使外溢性公共产品得以充足有效的供给。但是在现实操作层面，它们都面临着共同的问题。一是供给地与受益地的界定问题，这个问题通过“具体问题具体分析”的办法可能会得到大致的解决。二是补偿方式问题，这需要权衡各种方式所带来的经济、政治甚至是文化效应。三是补偿标准的界定问题，虽然边际收益与边际成本难以直接计量，但通过使用相关替代参数可能会解决这个问题。当然，除了这些方法外，在实践中还可以采取发行彩票筹资弥补成本、吸引企业投资弥补成本等方法，这些方法也各有利弊。总之，虽然理论与现实有着不小的差距、适合的解决办法也还有待探索，但只要有精心设计的体制和制度，要解决这个问题并非遥不可及。

（二）科斯定理的“反向”运用

美国经济学家罗纳德·科斯提供了解决外部性问题的一个新的方法，被经济学界概括为“科斯定理”。其核心思想为：政府不必事必躬亲，可以通过市场的作用自然达到社会最优。科斯在1960年发表的论文《社会成本问题》中表达了这一思想：只要能把外部性的影响作为一种财产权利明确下来，而且交易费用为零的话，那么，外部性的问题可以通过当事人之间的自愿交易、通过市场的行为达到内部化。换句话说，在资源的产权有保障的前提下，无论谁拥有产权，只要产权是明晰的，都存在着向社会最优点移动的自然趋势。例如，在污染产生的负外部性当中，解决的方法可以由排污者与该污染的受损者谈判，通过贿赂或补偿来自行解决污染问题。显然，科斯的研究阐述了产权制度在消除外部性影响使市场机制有效运作方面的作用，为我们解决地方外溢性公共产品供给问题提供了一个有力的经济学思考工具。

与上述污染问题产生的负外部性不同，地方外溢性公共产品带来的是“正的”外部性，因此，要解决其供给问题，同样可以根据科斯定理的基本思路，反其道而行之，由这些公共产品的供给者和其受益者通过“谈判”来实现其最优供给规模。

但是，应该注意的是，科斯定理的实现需要满足一系列条件：产权必须充分明确；交易成本要很低；外在性影响涉及的当事人数量比较少，一般只有两个——损害方和被损害方等。现实中满足这些条件非常困难，这使科斯定理所指向的最优状态难以实现。

一是产权的界定。从名义上看，公共物品的使用权属于公众，这在客观上导致了公共物品产权的模糊性——任何人都可以自由使用公共物品而无须征得他人的同意或缴纳相应费用。而明确产权所必需的监督和强制执行成本，不仅大大高于污染造成的损失（在公共产品领域，则是公共产品带来的收益），而且可能高达人类社会无法承受的地步，这样，科斯定理所倡导的“自愿协商”也就失去了意义。以发生在几年前的滦河口污染案件为例。2000年10月，来自滦河中游河北省迁安市迁安第一造纸厂等企业的工业污水通过沿海排水闸河道流入滦河口海域，发生重大渔业污染事故，导致当地渔民养殖的贝类、鱼类出现大面积死亡，损失惨重。经过渔民艰难的诉讼，2002年4月12日，天津市海事法院依法做出一审判决，判处造成污染源的迁安第一造纸厂等9家造纸及化工企业连带赔偿18户渔民养殖经济损失1365.97万元；2003年3月24日，天津市高级人民法院又对此案做出终审判决，判处迁安市9家造纸、化工企业赔偿养殖户经济损失669.325万元。但是，由于污染企业没有执行判决，养殖户们最终没有得到一分钱赔偿。不仅如此，此后的滦河入海口不仅没有变得清澈，反而雪上加霜，又屡遭污染。此案件充分表明了明确和维护“产权”的艰难，在法律支撑的前提下，其有形成本和无形成本尚且如此巨大，“自愿协商”则更加难以想象。进一步而言，即使渔民获得了赔偿，可是受污水损害的远不只这18户渔民，沿河从滦河取水饮用或灌溉的村民、原本还不错的滦河旅游资源等等——他们维护自己“不受污染”的“产权”道路必定更加艰难。

二是交易成本。当事人双方信息的不对称性和地位的不对等性是导致高昂的交易成本产生的主要因素。信息的不完全和不对称、以及地位的不对等非常可能导致道德风险甚至逆向选择的出现。在污染事件中，受损方往往只拥有很少的关于排污方的信息，排出多少污染物、从中受益多少等信息通常很难获得。在这种情况下，受损方要争取权利，通常需要付出很大的成本。另一方面，在目前法律法规尚不完善的我国，污染事件的受损方常常是处于弱势地位的群体，而排污方则相对强势。在这种情况下，即使并不高昂的“交易成本”对于受污方来说，也可能意味着一个沉重的负担，其发生的交易成本也会高于对等的双方进行交易所发生的成本。

三是当事人的数量。科斯定理设定的情境是一个静态的双头博弈，其中一个重要的假设是：当事人数量较少——只有两个厂商，且一个厂商生产经营活动所产生的外部性仅仅对另一个厂商发生影响，对其它人则无任何影响。显然，这种情形在现实中极为少见。科斯定理的制度设计仅仅将少数的社会经济主体考虑在内，其对于外部性问题的解决效果是值得怀疑的。这是因为，厂商的经济生产长期而复杂，其外部性产生也呈现多重性和复杂性的特征。因此，在有多方进行经济博弈的现实中，讨价还价的成本会必然提高，由于相应协调机制的缺失很难使意见达成一致，从而降低了对负外部性治理的有效性。

（三）对庇古补贴和科斯定理有效性的进一步讨论

总体来看，庇古税（补贴）和科斯定理用于解决外部性问题的共同之处在于：将外部性问题内部化。二者的不同之处在于：前者采取的是政府干预的思路，强调“谁污染（或受益）、谁缴税（费）”；而后者更推崇市场的作用，强调产权的明晰的重要性。无论是庇古税（补贴）还是科斯定理，其作为解决外部性问题的理论依据在现实中都有着种种限制性因素，因而其有效性也会大打折扣。

解决地方外溢性公共产品供给问题的根本目的是为了促进其“有效供给”，即既符合帕累托最优、又满足民众需求的“恰好的”、“不多不少”的供给。但是，遵循庇古补贴和科斯定理的制度设计却显然忽略了公共产品供给的规模问题。从庇古补贴来看，其所坚持的“谁受益、谁收税（费）”原则实际上是“先供给、后收税（费）”，政府在制定公共产品供给标准的基础上征收“庇古税（费）”。且不说这种“后收税（费）”的方法在现实中会遇到多大的困境，仅从公共产品供给标准的制定上来说，便很难准确界定其“合理的”供给标准——这很有可能导致另一个极端现象的出现：公共产品供给过多，资源被浪费。而按照科斯定理的方案，在界定产权的基础上，通过产权市场的交易来购买“受益权”，通过市场的作用调节公共产品的供给。这两种方案的共同的重要后果便是：有公共产品供给标准却没有总量控制——这不仅最终会导致资源耗竭，更容易形成经济的虚假繁荣，产生“恶性经济效益”。由此看来，无论是庇古补贴还是科斯定理，都是以资源浪费作为基础和结果的。从这个意义上来看，其有效性则更值得怀疑。

五、结论

本文以一些地方公共产品具有的外溢性特点为视角，运用博弈论的知识探讨了该类公共产品供给数量不足的经济机制，同时运用福利经济学中的庇古补贴和科斯定理，评述了解决地方外溢性公共产品供给问题的可能路径。通过详细分析，我们可以得出如下结论：

第一，静态和动态博弈的均衡解显示，在分税制的财政体制下，虽然地方政府担负着本地区内公共产品的供给责任，但由于一部分公共产品具有外溢性，其受益范围已经跨出本区，惠及一个或多个地区，同时地方政府也在考虑自身的利益，这就使得这部分具有外溢性的公共产品不能得以有效供给或根本无法供给。

第二，为了解决这些问题，我们可以引入解决市场中外在性的经济学原理——包括庇古补贴和科斯定理等政府干预和市场调节的方式。尽管由于种种原因，庇古补贴和科斯定理在中国现实中的有效性一定程度上被遏制，但是，其至少为我国地方外溢性公共产品供给制度的完善提供了重要的思路——突破这些机制适用的障碍，保证地方公共产品能够有效供给，增进社会福利，是我国下一步进行全面深化改革的应有之义。所以无论从经济学理论还是从现实意义来看，庇古补贴和科斯定理都不失为经典之见。但是我们也要看到，要彻底解决地方外溢性公共产品的供给问题，仅有这些是还远远不够的，需要从体制、激励机制等方面进行深层次探讨。

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