住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解

2015-03-13胡世锋

中国房地产·学术版 2015年2期

关键词：困境

摘要：由于《物权法》对住宅建设用地使用权仅有自动续期的原则性规定，导致住宅建设用地使用权续期成为社会持续关注的焦点。住宅建设用地应有偿续期。同时，为缓解“70年大限”后集中续缴土地出让金的矛盾，提出住宅房屋“有限产权”的构想，以期让《物权法》自动续期的规定能真正落到实处。

关键词：住宅建设用地使用权，有偿续期，困境，有限产权

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）02-0035-40 收稿日期：2015-01-03

1 引言

改革开放以来，我国确立了国有土地有偿有期限使用制度。对于城镇住宅建设用地而言，除依法以划拨方式取得的土地使用权外，以出让方式取得的土地使用权均为有偿取得，并受法定最高存续期间的限制。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）规定了土地使用权出让期间最高为70年。1994年出台的《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用的，应当最迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该块土地的，应当予以批准。续期后重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”考虑到住有所居是关系到广大群众能否安居乐业的根本问题，2007年《物权法》在建设用地使用权续期问题上明确区分住宅与非住宅，分别设定不同的规则。《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

有学者指出，权利续期虽然是土地使用权制度与生俱来的一种安排，但将住宅建设用地使用权的续期从原有续期制度中独立出来则是《物权法》推陈出新的产物，体现了以人为本的理念和对民生的关注。但是，《物权法》回避了续期后是否支付土地出让金以及如何支付等根本性问题，这导致住宅建设用地使用权续期问题成为社会持续关注的焦点。结合对《物权法》第一百四十九条住宅建设用地使用权自动续期规定的评析，本文认为，住宅建设用地应有偿续期，同时，为缓解“70年大限”后集中续缴土地出让金的矛盾，本文提出了“有限产权”的构想，以期让《物权法》自动续期的规定能够真正落到实处。

2 住宅建设用地使用权有偿续期的理论分析

在住宅建设用地使用权续期问题上，《物权法》之所以采取模糊的立场，立法者的解释是：“考虑到住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费，是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅建设用地使用权的期限为70年，如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，《物权法》以不作规定为宜。而且《物权法》不作规定，也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。”住宅建设用地使用权续期问题虽说“遥远”，但又是一个必须切实解决的问题。立法者现有回避等待的态度可能是怕陷入立法被动，因为一旦有偿化，必然涉及民众重大利益，引起民众不满或质疑。但另一方面，如果我们不尽快明确，造成人心浮动，同样影响社会安定。

2.1支持住宅建设用地无偿续期的观点

支持者认为，从字面理解，“自动续期”意味着建设用地使用权人不需要采取任何行为，包括支付土地使用费行为，建设用地使用期限就会自动续延，否则，就不是自动续期了。有学者认为，住宅建设用地使用权自动续期制度的本意在于破除建设用地使用权续期一律重新签订出让合同并支付出让金的旧制，从而赋予城镇住宅购买者一种经济上的优待，让其在不续交土地出让金或仅支付少量土地使用费的情况下继续保留住宅所有权。这一制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久使用国有土地的福利，以满足住房人权的基本要求。还有学者认为，从正当性依据看，自住住宅建设用地使用权自动续期的无偿性，至为根本的一个理由是城市土地属于国家所有。因为公建房是满足人人享有一份土地权利的基本方式，所以此类住宅建设用地使用权期限届满时自然应无偿续期。对商品房的购买者而言，由于购买商品房必须以放弃公建房为前提，因此住宅建设用地使用权无偿续期可能是其所能享有使用国有土地权利之福利的唯一机会。

2.2 住宅建设用地使用权有偿续期的理论依据

2.2.1“自动续期”不等于“无偿续期”

本文认为，住宅建设用地应有偿续期。从法理上分析，对比《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条、第四十一条以及《城市房地产管理法》第二十条、第二十二条等相关规定，《物权法》自动续期制度确立的真实目的不在于使住宅建设用地使用权之续期在经济上获得一种“优待”，从而使人们能够便宜地保有住宅所有权，而是在70年土地使用权到期后，房屋所有权人不申请续期而土地使用权（含地上房屋）不被国家无偿收回。建设用地使用权期满后由国家无偿收回的做法，有违我国在建筑物所有权问题上一贯实行的“谁投资，谁所有”的政策和保护财产所有权的原则，也有违民事主体平等原则和公平交易的原则。因此，《物权法》自动续期制度的确立其实是对《城市房地产管理法》第二十二条“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”等规定的直接否定，本身并不包含不续交土地出让金或仅支付少量土地使用费之“优待”内容。

2.2.2“无偿续期福利”的虚幻性

人人都可以享受一次住宅建设使用权自动无偿续期福利的想法看似美好，却经不起推敲。我国法律规定住宅土地使用权的期限为70年，虽然当时立法者的考虑可能基于两个方面的因素：一是房屋的预期寿命，二是人的预期寿命。但长命百岁在今天并不具有普适性，大多首次购买商品房的人居住不到70年就会发生继承关系。这样一来，对绝大多数商品房业主而言，在其有生之年享受不到住宅建设用地使用权无偿续期这一福利。如将来对拥有多套住房的人开征遗产税、房产税等来进行调控，那么下一代人也不会因继承而享受到上一代人带来的自动免费续期的福利，因此，所谓的福利观有可能只是虚幻的梦想。

2.2.3“有偿续期”与我国“土地国有”政策相一致

有学者指出，《物权法》设立自动续期制度的初衷是为保证房屋长久存在而寻找出路的，因而住宅建设用地使用权的存续期限实际上取决于地上建筑物持续存在的期限。由于房屋之寿命可以通过加固、修改或改良等方式不断延续或者通过重建以旧换新而“永不灭失”，这就会导致自动续期的无时限性——住宅建设用地使用权的永久性。当然，承认“住宅建设用地使用权的永久性”并不可怕——这只是对《物权法》住宅建设用地使用权自动续期规定的延伸理解。然而，如果将其理解为永久性的自动无偿续期，则是错误的。从本质上说，住宅建设用地使用权是在他人之物（国家的土地）上所设定的权利负担，自应有期限等之限制和对价之付出。我国是土地公有制国家，土地使用权人是通过国家出让获得使用权，无偿续期使得土地所有权无法体现，虚化土地所有权，有土地私有化之嫌，不利于土地资源的合理配置以及城市的规划发展，并产生其他诸多的社会问题。

2.2.4“有偿续期”是维护社会公平的必要举措

有学者指出，“未来两极分化最大风险，最主要的还不是收入的阶层之间不平衡，而是以住宅为主的财富在居民之间分配的差距：一方面，会带来有多套房和豪宅居民随房价上涨而财富增加，出租的食利收入等，富者越富；另一方面，房价上涨，向房主缴租金，则增加城镇房奴和佃户，穷者越穷。”为防止人们对有限房地产资源的占有或争夺，避免有限房地产资源日益向少数人集中，影响社会公平和诱发不稳定因素，住宅建设用地使用权有偿续期实为必要举措。

3 住宅建设用地使用权有偿续期可能面临的困境

基于以上分析，本文认为，《物权法》自动续期的规定真正要解决的问题是，在住宅建设用地使用权到期后，在业主消极不作为对抗政府强制收回土地使用权的权利，而该项权利并不意味着政府须得放弃重新收取土地出让金等实体权益。即是说，在住宅建设用地使用权到期后，哪怕政府与业主在形式上不再续签土地使用权出让合同，事实上的租赁关系仍然是存在的。

从严格意义上讲，“自动续期”是在程序上展开的却隐藏在程序背后的政府与民众在实体权益上的博弈，但程序性权利规定与实体权利两者是不可以混淆的，在“70年大限”后，即使是自动续期得以实行，在要不要收取土地出让金、收取多少以及如何收取等问题上，仍将取决于政府对现实与国情的考量和基本的价值判断，尤其是政府与民众即广大业主双方的利益博弈。可以想见的是，假如新的法律规定房屋所有权人即业主应当续缴土地出让金（不论多少）而拒不缴纳的，并不妨碍土地出让人即政府通过诉讼或行政强制执行的方式迫使业主履行义务；另一方面，如果政府可以采取强制行动，这好像否定了“自动续期”制度所包含的善意与人本精神——业主只是名义上获得了建设用地使用权自动续期的权利，依然没有能力对抗政府的强权保存自己的房屋。

但是，如果作进一步分析，就会发现一种“权利反转”现象：在土地使用权出让制实行之初，土地掌握在政府手中，房地产开发商不缴纳土地使用权出让金就不能取得土地，通过房地产开发而盈利；随着房地产商开发的房屋之销售，土地使用权即被分割给千家万户的购房户，采用土地使用权自动续期的办法虽然可以保持房屋所有人对基地的使用，但是政府将不得不面对向千家万户再次征收土地使用权出让金的困难。这一困难，用“艰巨”来形容一点也不为过，鉴于我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家，地区之间、阶层之间、个体之间差异很大。由此可见，《物权法》“自动续期”的制度规定看似规避了复杂的续期手续，但并不能减少征收土地使用权出让金的艰巨性。

4 “有限产权”：住宅建设用地使用权自动有偿续期困境的破解

针对住宅建设用地使用权有偿续期实施过程中可能面临的困境，本文提出住宅房屋“有限产权”的构想，以期能破解这一困境，让《物权法》的规定能够真正落到实处。

目前，理论界并没有一个关于“有限产权”的准确定义，不过，在房地产实际工作中，“有限产权”一词却是被经常使用的，如房改房、经济适用住房，包括在1998年年底国家停止福利分房前单位与职工联建的集资房产等来说，通常会在《房屋所有权证书》附记栏里注明“有限产权”。由于该类型房产的土地属划拨性质，房屋使用人即业主有免费使用建设用地的权利，但在补缴土地出让金之前是不得将房屋用于上市交易的，即土地使用权处分权能受到限制。针对住宅建设用地使用权自动有偿续期实施过程中可能面临的困境，本文引入“有限产权”的概念，基本构想是：在住宅建设用地使用权“70年大限”后，如果业主不续缴土地出让金，政府又不宜或不得强制收回土地使用权情况下，有必要建立一种矛盾缓冲机制，对房屋所有权进行适当限制。一方面，凡经济困难的业主，只要不将房屋用于上市交易、抵押借贷或租赁等，就可以延期缴交土地出让金；另一方面，政府遇到要继续使用房屋又拒不续缴土地出让金的业主，可以暂且搁置，不必“相煎太急”。我们必须清醒地认识到如下实际情况：一方面，基于我国的基本国情，国家的保障性住房并不能像我国香港地区、新加坡一样惠及大多数人；另一方面，对于绝大多数业主，无论是房改房、经济适用住房、廉租房，还是公租房，土地出让金“减免”与延期支付是客观事实。因其如此，“70年大限”后，对于那些无法或不愿及时续缴土地出让金的商品房业主而言，完全可以借鉴目前有关房改房、经济适用住房等有关上市交易等的限制做法，通过将商品房屋转“有限产权”的方式，让业主继续保有住宅，从而确保《物权法》自动续期制度真正落到实处。

从法理分析，《物权法》自动续期的制度设计，在一定意义上限制了政府追夺住宅建设用地使用权的权利；而“有限产权”的构想，则限制了业主在不履行法定义务的情况下将房屋用于上市交易、抵押借贷或租赁的可能，这体现了政府与民众在法律程序上的权利对等。可以想见的是，在“70年大限”后，部分商品房业主基于本能的抗拒消极续缴土地出让金，其结果是直至其死亡，得由继承人补缴土地出让金使房屋回归“完全产权”属性。在这种情况下，土地出让金补缴和遗产继承并行发生，且政府享有优先受偿权，而继承属于额外财产的取得，由继承人补缴续期土地出让金的阻力会较小。这里，不排除有两种可能，一是被继承住房是继承人唯一居住使用的普通住房，在这种情况下，继承人可以申请续期土地出让金减免以重新取得被继承房屋“完全产权”；二是部分应当补缴土地出让金的继承人不会主动进行房屋产权变更登记以解除“有限产权”的限制。在这种情况下，政府只能通过强制执法或者诉讼解决问题，而这考验着社会的诚信和政府的执法能力和水平，这就要求政府秉承“取之于房、造福于民”的理念，将土地出让收入真正用于提高当地公共服务质量。

住宅建设用地使用权“70年大限”不仅仅是一个与土地交易和房地产法律相关的问题，从某种角度来讲也是关乎社会和谐稳定、人民安居乐业的大问题。目前，实行有偿续期最大的阻力来自于高房价。近些年，土地出让制度使得“地王”频出，房价天高，早就遭受病垢。虽然“有限产权”制度设计缓冲了土地出让金续缴的矛盾，但在实践中，必须充分考虑到房屋所有人续缴土地出让金的能力和意愿问题，这就需要国家制订合理的续期缴费标准，既不能设定过高以致土地使用权人负担过重，又不宜设定过低以致形同虚设。本文认为，国家对房改房和经济适用住房上市如何补交土地出让金已经有明确的规定，各地也相继出台了可供操作的具体政策，在制订城市住宅建设用地使用权有偿续期的缴费标准时，可以参照借鉴，在此不再具体展开。

附带提及，对“70年大限”的困惑是实行土地出让制度国家和地区特有的现象和困惑。在土地私有国家不存在缴纳或续缴土地出让金的问题，为了社会公平起见和避免财富过于集中到少数人手中，这些国家创设了遗产税制度。在我国，如果将来实行住宅建设用地自动有偿续期制度，则不应当再开征遗产税，或对遗产税实行减免，否则，民众的负担过重，且有重复征税之嫌。此外，实行住宅建设用地自动有偿续期还必须考虑一个根本性问题，即土地出让金与房产税的关系。如果今后对第二套以上住宅开征房产税，考虑到民众的承受能力，只能收取较低的土地出让金（理论上最低为0），两者应是此消彼长的关系。

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