地方政府土地抵押融资风险传导路径分析

李菁++姚文珍

摘要：随着地方政府土地抵押融资的发展，各种风险也逐渐显现。通过对地方政府土地抵押融资的风险分析，探索土地抵押融资的风险传导路径，提出了防范和化解土地抵押融资风险的对策建议。

关键词：地方政府，土地抵押融资，风险传导路径

中图分类号：F301.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）02-0021-27 收稿日期：2014-12-18

1 引言

分税制改革后，财权上移，但地方政府仍然承担着城市各项建设的重任。《预算法》等法律禁止地方政府直接举债，为了满足城镇化建设中的资金需求，地方政府以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台，通过土地抵押、土地收益担保，向商业银行等金融机构筹集资金。土地作为最可靠的抵押品，“被金融业视作风险系数较低的货币”。但是，地方政府土地抵押融资过程中仍存在着较大的风险，并将向财政金融体系传导。目前，国内已有的土地抵押融资大都偏向于土地抵押贷款的风险分析，对土地抵押融资的风险传导缺乏系统和深入的研究。

2 不同参与主体视角下的土地抵押融资风险分析

土地抵押融资作为一项复杂的金融活动，资金运作量大，利益相关者众多，任何一环出现问题，都可能产生风险。在整个融资过程中包含诸多风险，在不同视角下，土地抵押融资风险可以划分为不同种类。从宏观层面而言，土地抵押融资会加剧地方债务风险，引发金融风险；从融资主体来看，土地抵押融资风险主要包括地方政府融资平台风险、政府其他部门和机构风险、银行等资金供给方风险。不同风险类型的形成机制及其对行为主体乃至整个社会的影响程度也存在较大差异，本文主要围绕土地抵押融资的三个主要主体（地方政府、地方融资平台、银行等金融机构）来分析土地融资风险。

2.1 地方政府

2.1.1 地方债务风险

为了改善城市基础设施、推进地方经济的发展，各地方政府纷纷加大投资和建设的力度，但是地方政府财力不足的情况屡见不鲜。土地抵押融资作为地方政府融资的重要表现形式，其实质上属于典型的地方债问题。土地抵押融资容易加剧地方债务风险，地方债务的恶化又会驱动地方政府进行更大规模的土地融资，如此形成恶性循环。

2.1.2 “土地财政”风险

“土地财政”风险是指在我国地方政府的财政收入高度依赖城市土地出让收入的背景下，土地价格波动对地方财政收入、地方土地融资和地方政府偿债能力造成重大影响的风险。土地财政的实质是地方政府提前支取了未来土地的收入。这种“寅吃卯粮”的粗放型经营模式容易诱发政府的短期行为，刺激地方政府在任期内热衷于通过卖地来缓解偿债压力。一旦房地产行业下滑，土地价格下跌或者土地告罄，土地的偿债能力将严重缺失，地方政府财政收入大幅下滑，地方财政将陷入困境，依托地方政府设立的地方融资平台的债务风险最终转化为地方政府财政风险。

由于地方政府的财政收入影响着地方债务的偿还，土地价格与地方政府可支配收入之间又存在着紧密的联系。在此背景下，地方政府存在着推高土地价格的冲动，这主要通过控制土地市场的供给来实现。如在现实情况中，往往出现土地市场价格越高，政府土地供给越多。这种行为使政府偏离了宏观调控的最初目标，也使土地市场和土地抵押融资市场都是不完全市场，在一定程度上有政府垄断和渗透的色彩。

2.1.3 社会风险

土地抵押融资的重要前提是地方政府掌握大量土地。为此，一些地方政府在获取城市边缘土地、囤积土地并谋求未来利益时表现出激进的态度，可能引发一系列社会问题。土地作为特殊的公共资源，具有明显的稀缺性。土地抵押融资使地方政府高度依赖土地出让金收入，驱使地方政府大量征收征占农民集体土地，失地农民及各类社会问题产生，社会压力增加。

2.2 地方融资平台

2.2.1 合规风险

银行在向地方融资平台发放贷款时，为了保障贷款的安全，一般会要求提供相应的担保措施，最为常见的是地方财政担保、国有土地使用权抵押。地方财政担保是指银行对地方融资平台发放贷款时，会要求地方政府和地方人大出具保证以地方财政收入作为第二还款源的还款承诺函，承诺在地方融资平台没有能力偿还本息时，地方政府以财政收入偿还。但是，2005年国家就明文禁止地方政府对外提供担保，因此承诺函不具备法律效力。并且地方融资平台并不是真正的土地使用者，抵押土地由于地块的未来用途、规划等可能发生变化，抵押价值不稳定，抵押风险较大。此外，由于地方政府融资平台是依托地方政府设立的，因此融资平台在运作过程中会受到政府的各种干预。实质上，地方融资平台在运作过程中尤其是决策过程中话语权较弱，从而造成了土地抵押融资的借、用、还责任主体不明晰。

2.2.2 政策风险

地方融资平台是地方政府主导建设的，国家的产业政策、区域发展政策、行业政策的调整都会对地方融资平台的发展产生较大影响。一旦政策不利于地方融资平台的发展，那么平台的经营与发展状况深受其害，财务状况恶化，土地抵押融资将受到严重的负面影响，

2.2.3 违约风险

地方融资平台土地抵押融资存在较大的违约风险。一方面，由于融资平台贷款资金所投向的土地储备、市政基础设施建设等公益性项目都不产生直接的经济收入，使得大多数平台公司缺乏稳定的收入来源、长期处于亏损状态，不得不依靠财政拨款或继续融资来还本付息；另一方面，由于地方政府自身财力有限，主要依靠土地出让收入来形成可用财力。土地价格的波动将对财政收入产生巨大影响，而作为一种不可再生资源，土地日益稀缺，主要依赖于土地出让收入增加财政收入是不可持续的。

2.3 金融机构

2.3.1 流动性风险

地方基础设施建设项目一般具有长期性，因此，地方融资平台贷款以长期贷款为主，资金回笼期较长。目前，商业银行的中长期贷款在总贷款中所占比例过高，商业银行信贷结构的长期化问题使商业银行面临较大的流动性风险。

2.3.2 信用风险

在土地抵押融资过程中，地方融资平台往往以土地经营收入、公共设施收费和地方财政资金向银行抵押来获得信贷资金。然而，由于地方融资平台投融资业务的性质决定了其收入不稳定、盈利能力较差，而地方融资平台把其主要的担保对象寄托在地方财政收入上。但是，分税制改革以及一系列的税收优惠和税收减免政策使得地方税收大幅减少，大大削弱了地方财政收入，地方财政的担保能力也大大缩水。一旦地方融资平台不能偿还到期债务，银行将面临着信用风险。

2.3.3 规模过度风险

由于地方政府土地抵押融资规模大，且有着土地资产的抵押和财政收入的担保，银行为追求短期经济利润，竞相争夺地方融资平台贷款项目，不断加大对融资平台的贷款数量，不仅助长了地方盲目投资建设的行为，同时也导致银行的土地相关贷款比例过高，贷款结构的集中度过高也会产生政府贷款对企业贷款的“挤出效应”。目前各地土地抵押与担保贷款在金融机构中所占的比例相当大，贷款集中风险凸显。

2.3.4 操作风险

在土地抵押融资过程中，银行也存在操作风险。如过度相信政府信用，在贷款审批过程中放松甚至违背信贷制度，审批不严格，盲目发放贷款，对地方融资平台风险评估形式化。部分银行忽视了对政府可支配财力和总体偿债能力的评估。许多银行都未在贷款前对融资平台公司所属的政府总体债务、当年需要偿还的债务及可支配收入等进行精确测试和分析，盲目抢占政府融资平台资源。在贷款发放以后，银行对贷款的检测和预警不到位，这些都埋下了风险隐患。

3 地方政府土地抵押融资风险传导路径

地方政府土地抵押融资过程的任一个环节都蕴藏着风险，每一个参与主体都是风险的接收者。作为土地融资过程中重要的风险接收者，地方政府具备一定的风险承受能力，在这种情况下，土地融资风险的传导会由于它所具备风险化解能力而阻滞，但风险仍存在，并处于积累阶段。一旦风险的积累超过了地方政府所能化解的范围，即突破了地方政府的风险阈值，土地融资的风险将会明显地在政府系统内部和政府系统外部发生传导，最终扩散到财政金融领域，并发生财政金融风险的相互转化，影响宏观经济的健康运行。

3.1 地方政府土地融资风险在政府内部的风险传导

土地价格、政策波动会直接影响地方政府土地抵押融资的规模和地方债务的偿还。因此，以土地价格、政策波动作为典型的风险事件，分析土地抵押融资风险的传导路径。当土地价格下行、政策上收紧土地抵押融资时，原有的土地抵押——银行贷款——土地收益还款的循环难以为继，地方政府所面临的风险凸现。

如图1所示，当地方政府所面临的风险超过自身的化解能力范围时，地方政府往往会首先选择通过接受上级政府财政救助的方式向上级政府转嫁风险，缓和自身还款压力，最终导致地方政府土地融资风险向上级政府的纵向传导，并往往由中央政府充当最后的“兜底人”。同时，在我国现行的行政体制下，上级政府往往拥有绝对的较高层次的行政权力，并且特别强调上级政府对下级政府的领导权。在此背景下，相对于下级政府而言，如果上级政府出现较为严重的风险时，其在风险的转嫁上具有得天独厚的优势。在现实中，上级政府很容易将原本应该由自己负担的债务成本转嫁给下级政府，于是地方政府土地融资风险就会十分容易地实现从上级政府向下级政府的纵向传导。

对于地方政府而言，如果发生债务风险而陷入财政困境时，虽然可以选择通过向上纵向传导的路径进行风险转嫁，但这种做法会把自己不良的财政状况展现给上级政府从而影响自己的政绩考核。为避免这种状况，地方政府对于债务转嫁方式的选择，往往更倾向于隐蔽性相对更好的同级政府间的转嫁。同级政府之间的债务风险传导往往通过以下两种方式完成：第一，通过税负进行传导。具体就是将本地区的税收负担转嫁到其他地区，由其他地区的纳税人来买单，在此过程中，融资风险随之传导。第二，通过同级政府之间财政竞争进行传导。具体来说，就是各地区政府通过竞相降低本地税率并制定相应的优惠政策以吸引其他地区的资本流入本地区从而增加本地政府财政收入的一种做法。当地方政府发生土地融资引发的风险而陷入财政困境时，同级政府之间通过财政竞争以缓解风险其实是一种“以邻为壑”转嫁风险的做法。长此以往，会导致债务风险在同级政府间相互传导，降低各地方政府的偿债能力。

3.2 地方政府土地融资风险在政府外部的传导路径

3.2.1 以地方融资平台为起点的风险传导路径

地方融资平台是地方政府土地融资的载体，地方政府土地融资的风险也会通过地方融资平台进行传导和转嫁。地方融资平台主要依靠土地抵押获得贷款，受土地市场和土地价格波动的影响大，一旦土地价格下行，土地的抵押价值也随之下降，融资平台和资金供给方的风险都增加。一方面，抵押价值的下降会使银行要求更多的土地抵押，另一方面，土地收益下降，地方融资平台和地方政府的还款压力加大。此外，地方融资平台的融资渠道主要依靠银行贷款，资金主要投放于纯公益项目、半公益项目和非公益项目，并且当前大部分融资平台贷款投向了公益项目和半公益项目，融资平台的收入不稳定，盈利能力弱，财务状况堪忧，借新还旧和债务逾期情况严重。

如图2所示，随着发生偿债困难的融资平台数量的增加，单个金融机构的资产安全性受到的威胁也逐步增大，一旦超过该金融机构所能承受的极限，则会发生微观金融风险，该金融机构难以正常运营。一旦出现大范围的融资平台偿债困难，微观金融风险的逐渐累积和传播最终将导致宏观金融风险，进而影响整个金融系统的稳定。另一方面，一旦融资平台出现偿债困难，表明该融资平台之前经营的项目盈利状况不佳，这对融资平台之后的项目融资和选择都会产生不良的影响，如此便形成一个恶性循环。

3.2.2 财政风险与金融风险的相互传导

在现有的财政金融体制下，一旦地方财政出现偿付困难或偿债危机时，中央政府都将成为最后的“兜底人”。而中央政府转嫁这种财政风险的通常做法是财政风险货币化，即中央政府发行债券后，委托中央银行在公开市场中进行购买。这相当于向中央财政注入了透支资金，这种变相发行货币以缓解中央财政困难的做法，使得政府的财政风险向金融系统转移。这种财政风险货币化的做法，在一定程度上缓和了政府所面临的财政风险，但是并没有减少全社会面临的风险总量，同时还可能引起经济运行中的流动性过剩，从而进一步引发通货膨胀风险，金融体系的稳定可能受到冲击，并最终影响实体经济的健康运行。而由于金融在现代经济中的重要地位，中央政府不得不采取各项政策措施救市，如此便形成了金融风险向财政风险的转化。

地方政府土地抵押融资所蕴藏的风险，如图3所示，会通过财政机制，在政府系统内部，发生纵向和横向的传导，沿着地方政府-政府系统-金融系统-政府系统-宏观经济的路径传导。同时，也会通过债权债务关系，以地方融资平台为起点，沿着地方融资平台-单个金融机构-金融系统-中央政府-宏观经济的路径扩散。

4 防范地方政府土地抵押融资风险的对策建议

4.1 逐步建立适合的管理机制

当前，中央及有关职能部门已经高度重视土地抵押融资风险，并相继出台了一系列政策措施，如《关于加强土地储备与融资管理的通知》等，但主要以行政手段为主，政策的贯彻落实大打折扣，地方违规操作土地抵押融资的行为仍屡见不鲜。

在此背景下，必须创新管理方式，逐步建立适合的管理机制，采取行政控制与市场手段相结合的方式，从源头上遏制土地抵押融资无序扩张的冲动。具体来说，除行政手段外，还可以运用经济手段进行干预。如提高银行土地抵押贷款的利率，增加地方土地抵押融资的成本和难度，影响土地抵押融资需求；增加银行土地抵押融资相对应的风险准备金，从而影响土地抵押融资供给。

4.2 对土地抵押融资实行差别化管理

首先，对土地抵押融资市场进行分层。土地抵押融资风险与土地抵押融资的规模、土地产出率、地方经济发展水平、财政收入水平、风险管理水平等密切相关。因此，在对土地抵押融资市场分层的基础上，对于不同发展水平的土地抵押融资市场，采取差别化的管理对策。另外，对新增土地抵押融资和存量土地抵押融资也应该采取差别化的管理。对于新增土地抵押融资，应该坚持谨慎的原则，严格落实各项土地抵押融资规范，严控土地抵押融资风险；对于存量土地抵押融资，应该加强风险识别和风险监督，及时甄别风险是否在可控范围内。

其次，对不同的风险类型也应采取不同管理。对于可控范围内的风险，采取相应的风险化解和防范措施；对于不可控的风险，应该及时叫停。

4.3 对土地融资实行阶段化管理

土地抵押融资风险具有隐蔽性强、破坏性大的特点。同时，土地抵押融资风险也具有明显的阶段化特点。具体来说，土地抵押融资风险从形成、积聚到爆发需要经历一定的时间和过程。这就要求土地抵押融资的风险也必须实行阶段化管理，对处于不同阶段的风险采取不同的风险管理手段和措施，防止土地抵押融资风险向财政金融体系的扩散与传导。

4.4 加强地方融资平台的管理

地方融资平台是地方土地抵押融资的重要载体，其在土地抵押融资风险和地方债务的管理中的重要性不言而喻。加强融资平台的管理主要表现在三个方面。

第一，加强市级的统一规划。目前地方融资平台的经营与管理相对混乱，缺乏统一的规划和战略的部署。

第二，实行区级申报制。规范土地抵押融资的申报，避免出现管理混乱的情况，也便于有关职能部门更好地掌握土地抵押融资的发展状况，防范风险。

第三，统一口径，缩减多头。多头融资，不利于资金的供给方准确掌握融资方的抵押品状况、融资状况、还款能力、债务压力等重要信息，也容易导致重复融资，过度融资，不利于土地抵押融资整体风险的控制和防范。因此，必须统一融资口径，避免多头融资的局面。

4.5 加强银行体系的风险管理

首先，加强银行内部风险控制。对于土地抵押融资，银行应该设立专门的科目，并由现在普遍的控制地方融资额度转变为双向额度控制，即在控制地方资金需求方融资额度的同时，对各商业银行、政策性银行等资金供给方也实行融资额度限定。加强银行业土地抵押融资风险的控制，督促银行建立起土地抵押融资风险内部的自查制度，加强内部风险防范。

其次，健全外部的风险监管机制。敦促各大银行建立完善的土地抵押融资风险的信息披露机制，实现信息公开与共享，减少信息不对称，并对土地抵押融资的结构和状况实行定期的上报制度，加强外部的风险监管。

4.6 建立合理的风险分散机制

合理的风险分散机制是防范风险的必要手段和途径。土地抵押融资风险的防范需要建立起合理的风险分散机制，在面临较大风险的紧急时刻，还可采取临时的风险转嫁措施。如在城市基础设施建设的过程中存在较大的资金缺口或者土地融资出现还债高峰期、还款困难时，可暂时地对已提供使用的基础设施征收一定的使用费用作为暂时的过渡，如路桥使用费等。

4.7 重视地方债务问题，拓宽地方融资渠道

土地抵押融资与地方债务紧密相关。地方债务增加了地方土地抵押融资的冲动，反过来土地抵押融资又加剧了地方债务。因此，应该正确处理中央财政和地方财政的关系，合理分配财权和事权，减少地方债务，减小土地融资压力。同时，加强创新，拓宽地方融资渠道，丰富土地融资方式，降低现行的主要以土地抵押融资为主的单一的融资方式的风险。

参考文献：

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3.刘守英等.土地融资与财政和金融风险.中国土地科学.2005.5

4.殷程旭.土地储备贷款业务的风险分析及防范措施.中国房地产金融.2005.6

5.张玉新.地方政府土地融资风险及其管理.中国行政管理.2013.1

作者简介：

李菁，华中科技大学公共管理学院副教授，研究方向为土地金融、土地产权、土地制度与政策、城市土地利用管理。

姚文珍，华中科技大学公共管理学院硕士生，研究方向为土地金融、城市土地利用管理。

基金项目：

国土资源部软科学资助项目（编号：201304）；国家自然科学基金青年项目（编号：71103068）；华中科技大学自主创新研究基金（人文社科：2013WT014）。