《预算法》修订案：背景、突破与展望

毛晖　雷莹

【摘 要】 2014年8月，我国修订了实施近20年的《预算法》。在我国，推进政府预算制度改革的背景在于：政府预算规模不断扩张、公民民主意识日益提高、全球化浪潮中的政府竞争加剧以及历史上的权力文化根深蒂固等。修订后的新《预算法》在推进全口径预算管理、打造透明预算、构建规范的预算制度、适度扩大地方自主权限以及实现预算管理方式科学化五个方面实现了重要突破。然而，新《预算法》仍有尚待完善的地方，如人大的权力还有待加强、预算“空窗期”仍然存在、有关条款有待进一步细化等。

【关键词】 预算法； 预算管理； 地方政府性债务； 转移支付

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）04-0006-06

2014年8月31日，历经两届全国人大四次审议的《预算法》修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度建设的新篇章。

一、《预算法》修订的时代背景

自1995年以来，原《预算法》已实施了20年。20年间，我国完成了从中央政府财力薄弱，到“两个比重”显著提高的历史性跨越。

（一）政府预算规模不断扩张

1994年分税制改革以来，政府财力不断增强。从绝对规模来看，我国财政收入实现了1999年过“1万亿元”、2003年过“2万亿元”、2005年过“3万亿元”、2011年过“10万亿元”的历史性飞跃。与此同时，我国的财政支出规模也随经济增长不断扩张。2013年，全国财政支出规模达到14.02万亿元①。我国1994年到2013年的全国财政收支情况如图1所示。

从相对规模来看，如图2所示，财政收入占的GDP比重，即财政依存度不断增加。2013年，全国财政收入达到12.92万亿元，占当年GDP总量的22.71%。此外，1994年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重也在不断提高。1993年这一比重仅为22%，1994年上升为55.7%，尔后基本上维持在50%左右。这意味着财力分配格局中，中央财政掌握了更大的主动权。

预算规模的扩张对预算管理水平提出了更高的要求。然而，伴随着财政支出规模的不断膨胀，年底突击花钱，地方政府无节制举债，专项转移支付项目过多、资金分散等问题日益突出。另外，分税制改革后，财权上收、事权下放，中央与地方政府的财力与事权不匹配，也要求《预算法》对中央地方财政关系进行清晰的划分与界定。

（二）公民的民主意识日益提高

近年来，我国公众受教育程度显著提高。国际上通常认为，高等教育毛入学率在15%以下时，属于精英教育阶段，15%～50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段。自1999年起，我国高校开始扩招。之后高等教育毛入学率快速上升，2002年已达到15%，我国的高等教育正由精英教育逐步向教育大众化转型。2013年，高等教育毛入学率达到34.5%②，如图3所示。

而随着居民个人收入的不断提高，个人所得税收入也随之增长。2013年，全国个人所得税收入规模达到

6 531.53亿元③。如图4所示，在国家税收收入中，个人所得税的比重不断上升。现在，公众可以真实地从工资条上感受到自己为政府所作的税收贡献。因此，公众会对政府提供的公共服务提出更高的要求，对财政支出的监管需求也会更加迫切。

此外，随着信息化的发展，公民获取信息的途径逐渐增多，网民对政府的监督力度也随之加大。一方面，政府网站数量显著提高。截至2010年12月28日，中国各级政府及组织机构网站数量达到75 282个。其中，中央级政府网站有122个，省级有2 314个，地市级有19 033个，县区级以下有53 813个④。政府网站的建设，搭建起政府公开发布信息的平台，有利于实现政务公开，便于公众监管。另一方面，随着移动互联网的发展，手机应用功能日益强大。越来越多的公众利用闲暇之余，在手机上浏览微博、微信和各大新闻门户网站，了解时事新闻、政策动态，并发表评论。信息传播渠道的多元化，使得国家治理中的公民参与程度不断提高。

总之，我国公众的受教育程度、纳税金额以及信息获取能力的提高，使得公众的民主意识和法治观念不断增强，对“国家账本”法治化也提出了更高的要求。

（三）全球化浪潮中的政府竞争加剧

全球化浪潮中，中国成为地球村的一员。中国政府也面临着政府竞争的挑战。2013年12月3日，“透明国际”公布“2013年全球清廉指数”（Corruption Perceptions Index）报告。中国的评分达到40分，评分连续三年上升，说明中国近年来的反腐行动成效显著。但是，中国政府廉洁指数在177个国家和地区中，仅排在第80位，仍处于中等水平。此外，国际预算合作组织对94个国家进行了预算公开程度调查，我国2010年预算公开指数仅13分，低于各国平均得分42分，排在倒数第16位⑤，仅高于卢旺达、苏丹、刚果等非洲国家。

在全球化的时代背景下，中国的优质纳税人在悄然流失。2011年10月29日，胡润研究院联合中国银行私人银行发布了《2011中国私人财富管理白皮书》。该报告显示，14%的千万富豪目前已移民或者正在申请移民，还有近一半在考虑移民。2008年金融危机后，广东办理移民的数量明显上升。尤其是广州、佛山、东莞三地，仅2009年移民到美、加两国的就达1 500名，外流财富至少45亿元，相当于两座世博会中国馆⑥。庞大的移民群体，往往是被国外优质的教育资源、自然环境以及相对完善的社会福利体系所吸引。而中国政府要吸引优质纳税人，就需要在预算安排上，加强这些方面的政府投入。

（四）中国历史上的权力文化根深蒂固

中国的传统社会是“家天下”君主专制体制，权力集中于皇帝手中。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。同时儒家文化认为，权力掌握者应成为“王道”、“德治”的载体和忠实执行者，并做到“清、勤、慎”。可见，传统文化对权力所有者的制约“重内省，轻制度”，期待凭借统治者的道德自律，来实现国家的长治久安。纵观中国历史，但凡繁荣昌盛的年代，均是由于统治者相对自律，能虚心纳谏，从善如流。但这种依靠“内省”的制衡机制，效用并不持久，约束力也相当有限。以预算为例，封建王朝里，皇室财政对国家财政的挤占屡见不鲜。