荆州区城乡一体化的现状及发展对策

王一铭++王中原

摘 要：城乡一体化是新时期“四化”同步建设，建立以工促农、以城带乡、城乡协调持续发展的重要内容。通过对荆州区城乡一体化现状和问题的调研，结合苏州城乡一体化发展经验提出更新理念、构建核心框架、严守规划导向、打造靓丽风景、夯实产业基础、激活土地财富、力求服务均等、构筑富民根基等建议，对荆州区城乡一体化建设具有一定的指导意义，对其他类似区域城乡一体化建设也具有一定的参考价值。

关键词：荆州区；城乡一体化；现状；发展对策

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0176-03

为给新常态下的荆州古城的发展注入新的活力，推动经济社会走向五位一体科学发展轨道，加快推进城乡统筹一体化发展，建立以工促农、以城带乡的长效机制，2014年9月，荆州区统筹城乡一体化发展专题研讨班开班，围绕城乡二元结构和“三农”问题，就推进城乡一体化进行了积极的研究探讨。全班采取分组调研（城乡规划与基础设施组、城乡社会保障与公共服务组、城乡社会管理与环境保护组、城乡集体经济发展与农民增收组）、现场调查、座谈交流等形式，结合课堂理论知识和苏州、鄂州等地考察学习，对我区推进城乡一体化发展情况进行了专题调研。

一、现状及成效

1.城乡规划管理逐步完善。一是规划体系有序推进。立足规划先行，努力突破规划编制滞后的瓶颈。中心城区规划向318国道以北拓展，重点编制完成了《荆州区总体规划（2011—2020）》以及荆北新区、华中农高区、临港工业新城等重要片区控详规划，初步构建起比较完善的城乡规划体系。古城周边7镇两场总规编制完成，规划面积达到1 100公顷，控规编制今年内全部完成。全区土地利用总体规划修编完成，增加建设用地预留区1 300公顷。重点中心村规划编制按照“四规合一”（社区建设、产业发展、土地利用、基础设施及公共服务）的要求扎实推进，目前全区24个中心村、55个支点村规划已进入评审阶段。二是定位更清晰，重点更明确。根据《荆州市城市总体规划（2011—2020）》，荆州区全域纳入城市规划区范围，“城北片区”、“城南片区”、“西南片区”和华中农高区、纪南生态文化旅游区“3+2”新城新区组团式发展格局雏形初现，现代商贸示范区、工业新区、旅游新区、承接产业转移示范区的发展定位得到加强，弥市镇、川店镇被纳入城镇规划重点建设镇。三是组织更协调，权责更清晰。坚持以规划引领全区项目建设、基础设施建设、集镇建设、农村居民点建设。按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则，实行政府统一征地、统一供地制度，不再受理和审批村（居）民个人建房申请，禁止村（居）民个人零星建房，严格控制零星开发项目，在中心城区和集镇规划控制范围内禁止零星建设，并对零星建设作了严格的界定。

2.城乡基础建设亮点纷呈。一是中心城区提档升级，充分发挥核心区的带动引领作用，以第三产业为支点，辐射周边乡镇，转移农村人口，提高非农收入。二是集镇建设、城中村改造扎实推进。三是交通体系初步形成。四是生态环境有所改善。

3.城乡产业布局日趋合理。中心城区周边的石油机械制造、电子设备、食品工业、新型建材、纺织服装等工业园区按行业进行了分类布局，管理更加便捷高效。

4.城乡收入差距缩小，便民服务长足发展。2013年底，我区城乡居民收入比为1.87∶1，收入差距进一步缩小。全区“五化”村卫生室总数已达到56家，“四化”标准化卫生院年内将达到5家，做到基本覆盖全区农村。

5.城乡社会保障明显加强。2013年，我区城乡低保基本实现了应保尽保，提高了城乡低保标准。城镇登记失业率控制在4.5%以内。

6.城乡社会管理创新发展。按照大城市管理理念，实行城市综合管理行政执法；按照属地管理原则，将人、财、物管理权限下放，让镇村在集镇和农村新社区工作中人、财、事权责统一。同时，制定严格的考核办法，对违建控管、环境整治等细化打分，真正做到责、权、利对等。健全了镇级规划职能机构。城市、农村实现网格化管理全覆盖，区、镇、村三级便民服务体系健全。

二、存在的主要问题

当前，我区在城镇化进程中仍然面临诸多矛盾和困难。包括城乡统筹力度不够大、城乡规划的引领作用不过硬、城乡环境面貌不够靓、城乡产业支撑不够强、城乡资源利用不够好、城乡公共服务不够优和城乡基层组织不够强等诸多问题。

三、对策及建议

1.学习先进理念，构建核心“框架”。荆州区区情特殊，推进城乡一体化决不能贪大求洋，简单地搞规模扩张、人口聚集，要坚持顶层设计、科学指导，统筹发展、分步推进。一是要健全领导职能，完善工作机制。坚持“全区工作一盘棋”，加强全局意识，强化对推进城乡一体化的组织领导，成立区委、区政府主要领导牵头的区城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组，负责全区城乡一体化改革工作的综合协调、政策制定、督促检查等工作。二是加强部门协调联动，牵住困难的“牛鼻子”，合力攻坚。把搞好土地流转、发展集体经济、强化生态保护、完善农民宅基地管理、抓好现代农业扶持政策、深化土地改革、完善就业创业和社会保障机制、加快公共服务体系建设、提升城乡一体化建设格局、强化公共财政保障机制、构建农村基层组织建设保障体系等作为我区城乡一体化改革的重点，在跨部门工作中建立健全矛盾联调、问题联治、工作联动、实绩联考的工作机制，有效提升城镇化工作的整体水平。三是要明确建设阶段。按照“以点带面、城乡互动、先易后难”的原则，梯次推进新城新区建设、老城棚户区改造、乡镇集镇扩容提质以及中心村建设，抓紧做好交通完善、设施配套、产业支撑、社会保障、环境宜居等方面工作，整体推进城乡一体化。第一阶段，做好设计。主要是完成组织领导、规划编制、政策制订等顶层设计及相关架构。第二阶段，抓好试点工作。第三阶段，连片推进。“园、城、乡”基本连接成片，乡镇集镇和中心村竞相发展，城镇布局初具雏形；第四阶段，无缝对接。荆州城区几大片区全面“无缝对接”。

2.严守规划“导向”。一个严谨科学的规划，就是最大的财富，一个严格管控的规划，就是最大的节约。要以“十三五”规划编制为契机，全面完成区城乡一体规划，做到规划“一盘棋”。一是要加强规划衔接。要坚持“全域规划”，让城乡一体化建设思路更清晰。做到经济社会发展规划、产业发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划等规划有机衔接、深度融合，强化镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水电路网水系等规划的指标衔接。二是要完善规划体系。在原有“四规”和控制性详细规划的基础上，完善交通网规划、教育事业专项规划、城市绿地系统规划、商业网点布局、市政设施建设规划等专项规划，努力形成“覆盖城乡、布局合理、功能完善”的规划编制体系。三是要做深规划链条。在当前已有控规的基础上，强化城市策划，由“二维规划”向“三维规划”推进，让规划最终达到控制单体建筑建设的效果的目的。同时推动城乡一体化实现功能、空间、景观、文化的融合。四是要严格规划管理。严格坚持“规划一张图、审批一支笔、执行一个法、建设一盘棋”的原则，确保规划的严肃性和权威性。

3.打造靓丽“风景”。一是要分区域布局。按照形成主体功能区的要求，强化片区规划理念，打破行政界限，推进“三个集中”，优化开发格局，形成全区域统一规划布局重大基础设施、重大产业和社会发展项目的城乡建设新格局。结合“四区”建设的发展定位，加快构建“3+2+5+24”的城乡一体化格局，努力形成“以主城区为龙头、以乡镇集镇为骨架，以中心村为基础”的新型城镇框架体系。“3”就是做大做美三个片区，即城南、城北、西南片区；“2”就是打造两个新区，即华中农高区和纪南生态文化旅游区，按照一平方公里一万人规模进行打造。加快启动临港工业新城商务中心建设，完善园区金融、商务、公租房、教育等基础配套设施，鼓励支持开发区建设标准厂房，为企业“拎包进驻”创造条件。“5”就是规划独具特色的小城镇，将纪南按旅游型城镇打造，将川店镇打造成为“四化”引领示范区，将李埠打造成工业港口、农业型城镇，将弥市打造成农工贸型重镇，将郢城打造成商贸交通型城镇。“24”就是建设24个中心村（新型农村社区），即以城乡交通为纽带，在全区规划建设24个中心村或新型农村社区。通过镇村规划编制，逐步减少农村居民点。在全区选1个规模大、人口多、基础好的中心村，加快水、电、路以及环卫设施等基础设施建设，引导农民集中居住，形成“乡镇集镇+中心村”的模式，努力建设具有田园风光和现代气息的新型农村。二是要分类别改造。省委书记李鸿忠强调，悠久的历史文化是城镇化建设的重要资源，各地要充分挖掘历史文化资源，走特色发展之路。在城镇化进程中，我区要保持城乡之间的差异化特色和互补性，要重视挖掘乡村生态文化资源，提炼地方建筑元素，鼓励按照“一村一品、一村一景、一村一韵”原则开发建设，凸显地方特色和风格。城乡一体化并不等于城乡一样化，而是在空间形态上要城乡有别，要使城市更像城市，农村更像农村，“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”；在社会形态上，实现城乡一体，使广大农村既能保持优美的田园风光和鱼米之乡的特色，又能享受到高度发达的现代城市文明。要科学定位各镇村功能，对城中村，采取拆旧建新改造；对经济实力较强的村，采取辐射合并组建；对集体经济条件较差的一般村，主要进行环境整治；对有丘陵风貌、特色产业的村，主要进行生态和景区打造；对文化名村，采取复古修复修建；大力营造变化有序、错落有致的乡村空间布局。三是要凸显文化特色。没有文化特色的城乡一体化是没有生命力的。配合古城风貌，古城内建筑均突出以“青砖灰瓦马头墙，回廊挂落花格窗”为格调的明清风格，古城外民居打造突出楚文化风格。同时深入挖掘沿线的人文风俗、历史典故和文化底蕴，优先打造各具特色的生态旅游、观光农业、民俗旅游点。科学规划建设一批规模适中、交通便利、经济繁荣、环境优美、各具特色的小城镇、生态示范村、历史文化名村。强化政策支持，围绕综合保护古建筑与存有环境，深入发掘和传承优秀传统文化，科学编制历史文化村落保护利用规划，科学整治村落环境，全力做好历史文化村落的保护工作。

4.夯实产业“底盘”。产业聚集是新型城镇化的生命线。无农不稳，无工不富。一是要突出工业经济。我区尚处于工业化初期，而周边又缺乏强有力的工业城市辐射。单纯依靠农业和服务业难以支撑城乡一体化。为此，必须高举“工业兴区”战略大旗，坚定不移做强城南经济开发区，坚定不移做强石油机械、造纸包装、农产品加工等百亿产业。二是要壮大集体经济。突出“富民强村”，通过宅基地整治、村级留用地政策发展经济、打造村集体经济增长点。资金、土地、规划要素向农村地区倾斜，全区当年新增建设用地的指标总量的10%用于农村新社区建设，增减挂钩指标优先用于村集体经济发展。按照“土地入股地生钱、劳力入股立生钱、资金入股钱生钱”的思路探索成立土地股份合作社、劳务股份合作社、置业股份合作社。三是培育市场主体。积极引导开展“个转企、小升规、规改股、股上市”的各项工作。加快构建新型农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，大力发展家庭农场、涉农网商等新型农业经营主体。

5.唤醒土地“财富”。推进城乡一体化，核心是改革城乡土地资源配置：从过去偏向城市，转变为兼顾城乡；从过去单向索取，转变为双向互补；从过去低偿征用，转变为等价置换。当前，我区用地指标有限，既要保红线，又要保发展、惠民生，必须按照“优化增量、盘活存量、提高质量”的原则，坚持走“节约优先”战略，扎实推进挖潜节地工作，确保土地资源的高效利用。一是要盘活存量。可以探索实行“三个集中”（即工业向园区集中、农民向城镇和社区集中、土地向规模经营集中），双置换（即以土地承包经营权置换城市社会保障、以宅基地使用权换城镇和新社区住房），走出一条具有荆州区特色的城乡一体化土地利用道路。全面开展低效闲置土地清查工作，利用农村土地确权改革试点契机，大力探索推进农村股份化改革，提升生产规模化程度。二是要优化增量。提高用地准入门槛，严格项目准入制度，确保有限的土地资源投向重点区域、重点产业和重点项目。按照有保有压，严格耕地保护，优化供应结构，优先保障民生和重大项目建设，推进城乡统筹发展的要求，对产业前景好、土地利用率高、能耗及环境影响小的项目用地，优先土地供应。三是要提高质量。对于低效用地，通过“两退两进”（退低进高、退二进三）来腾出空间，发展投资强度高、占地面积少、环境污染小、科技含量高、产出效益大的更高层次产业，推进企业转型升级，进一步提高土地利用率和产出率。

6.力求服务“均等”。城乡一体化化决不是新一轮“造城运动”，它是要让城乡居民就业、收入、福利和公共服务均衡，让进城农民生活得更好。一是要路网先行。突出城乡共建、城乡联网、城乡互动，推动基础设施向农村延伸覆盖，构建城乡一体的基础设施体系，提升产业聚集、人口集镇承载功能。二是要服务先行。按照服务设施社区化的要求，围绕学有所教、住有所居、病有所医、全民增收，加快农村综合服务体系建设，建立城乡一体综合服务体系。三是要环保先行。宁要绿水青山，不要金山银山。强化污染源头治理，完善城乡固废、污水处理设施，实现农村垃圾收集处理设施、垃圾转运网络、环卫管护长效机制全覆盖，在全市率先建立城乡一体化环卫体系。树立人水和谐理念，坚持与水为邻，与水为伴，打造湿地文化、建设清水之城，从严控制入河湖排污总量。打通荆州区内外围水系圈，实施护城河生态引水工程，努力实现江湖连通，打造荆州古城周边250公顷湿地生态公园。加快湿地保护、生态公园、道路绿化、绿色长廊、村庄绿化等建设步伐。围绕绿色通道、城市绿地、村庄亮化和水廊绿化四大重点，探索建立道路建设和绿化同步推进机制，新城绿化突出景观建设，老城改造抓好住宅小区、生态公园绿化完善，农村绿化因地制宜开展绿色家园行动，加快引江济汉运河两岸50米风景带建设。

7.构筑富民“根基”。农村基层党组织是推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。新形势下，基层党组织在推进城乡经济发展、提高城镇化水平、建设新农村中，发挥着越来越重要的作用。一是要深化认识。要正确认识荆州区的资源禀赋，结合村情乡情，在更高层面谋划和推进城乡一体化。把土地集中起来，建现代农业示范园，农民按股分红，还可以在园区务工；把劳力集中起来有组织开展培训，有组织开展劳务输出，让务工者随时感觉有组织，有家的温暖；把农户资金集中起来抱成团搞产业开发投资，小钱办大事。二是要提升能力。系统组织基层干部学习城乡一体化相关知识，学习增减挂钩等土地政策及市区两级相关规划政策。三是要健全机制。以村集体经济发展作为依据，探索建立村干部考核体系和收入分配机制。根据各镇村发展定位，实行差异化的城乡一体化考核体系，把城乡一体化工作摆上“重中之重”位置。

城乡发展一体化是一个大课题、大战略，是一个漫长、艰辛的过程，需要一步到位地“划”，更需要一步一步地“化”，一步一步地“走”。城乡一体化的探索，只有起点，没有终点。只要全区人民敢于探索、勇于创新、善于实干，“荆州路径”就一定会拥有更多思想的厚度、实践的深度、民生的温度，就一定能够汇聚“荆州力量”，为振兴大荆州作出新的更大贡献！

[责任编辑 吴 迪]