城市房屋征收行政诉讼中对征收补偿争议的司法审查

2015-03-09彭超

江淮论坛 2015年6期

彭　超

彭超

（同济大学经济与管理学院，上海201804）

城市房屋征收行政诉讼未能有效阻止暴力拆迁，内因是司法审查重点错位和缺乏统一标准。应当改变司法实践纠结于征迁合法性的做法，将审查重点放在征收补偿决定的合法、合理性上来。对于征收补偿决定及其前置条件存在程序瑕疵的，司法应当判决支持被拆迁人。对征收补偿决定的实质公正性审查，应当根据征迁具有的“合作行政”特点，在证据规则、裁判标准上借鉴吸收民事诉讼的部分制度。

城市房屋征收；行政诉讼；司法审查标准；公平正义

《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）公布施行4年多来，尽管围绕拆迁的行政诉讼案件数量呈上升趋势，但被拆迁人胜诉率偏低，暴力强拆并未从根本上得到遏制。司法审查对阻止暴力强拆的效果不佳，既有受地方行政等潜在外力干预的外因，也有审查重点错位、举证责任、裁判标准缺乏统一等内因。审查标准不规范，直接导致裁判结果随意性过大，违背了“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法基本目标。

一、司法审查的应然重点——征收补偿审查

城市房屋征收拆迁包括征收决定、补偿、拆迁三个阶段。我国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用，并给予补偿。”本条规定表明，满足公共利益需要，是拆迁合法性的前提。由于现实中的拆迁往往掺杂着开发商利益，媒体针对强拆的报道，习惯于将矛头指向拆迁决定是否符合宪法规定，即是否“为了公共利益的需要”，围绕“是商业拆迁还是公益拆迁”大肆渲染。受舆论影响，《条例》花费了大量篇幅界定“公共利益”。（1）同样，在新条例施行后提起的行政诉讼中，人民法院、行政诉讼参加人也花费了大量精力围绕拆迁是否符合“公共利益”展开诉争。但在笔者查阅所及的范围内，截至目前，并未出现一例法院依据“公共利益原则”撤销行政机关拆迁决定的案例。（2）面临司法在审查“公共利益原则”时面临的窘境，我们应当扪心自问：耗费过多的司法资源围绕“公共利益”进行诉争是否必要？笔者认为答案是否定的，理由在于：

其一，拆迁争议的症结，不是如何界定公共利益，而是是否给予合理补偿。我国城市规划区居民拥有的房屋，主要有以下三种来源：房改前的单位福利分房、市场化后的自购房以及城市规划区内的原农村自建房。前两类房屋基本没有独立成居，而位于城区的农村自建房也极少形成“深宅大院”，被拆迁人出于对居住房屋的怀旧情感而强烈抵制拆迁的少之又少。综观现实中各种各样的拆迁争议，只要能够得到合理的补偿，绝大多数被拆迁人都会愿意拆迁。如果生活水平能够因拆迁而提高，他们甚至盼望拆迁。无论是见诸报端的上访，还是诉至法院的行政诉讼，补偿不足，始终是被拆迁人抵制拆迁的主要原因。

其二，司法并不是审查拆迁是否符合“公共利益原则”的适当主体。纵观现代财产法的发展史，“无须争议的是，涉及物（尤其是土地）的公法上所附加的权利和义务成倍的增长”［1］。即使在土地私有制下，城市规划、拆迁，也或多或少离不开公权力的影子。我国不仅实行城市土地国有的基本制度，而且地方政府承担着发展经济的职能。发展经济离不开财政支撑，而土地公有意味着地块开发带来的价值增益不能完全归于原土地使用权人——房主。在这种条件下，人为区分商业性拆迁和公益性拆迁并无实益。以“饱受诟病”的商业性拆迁为例，既然土地国有，则政府通过开发获得一定利益即是实现公共利益，司法如何否定？（3）既然引入开发商，其获取一定的经济利益也无可厚非。因此，问题的症结，不是当不当拆，而是补偿是否充分，如何在政府（作为公共利益的代表）、被拆迁人、开发商之间实现利益分配平衡。

综上可知，当前我国征收拆迁行政诉讼的重点，不应当纠结于拆迁是否基于公共利益需要，而应当围绕拆迁补偿展开。根据《条例》，城市房屋拆迁分为两类：一是房屋征收部门与被拆迁人达成补偿协议后的拆迁；二是双方达不成协议，由作出房屋征收决定的市、县人民政府单方作出补偿决定后的拆迁。现实中的拆迁补偿争议，主要是后一类。

二、对征收补偿决定的程序审查

行政法是有关行政的法律，以确保行政的合法性为目的。［2］作为行政法规制重要内容的行政程序是行政行为在时间和空间上的表现方式，不仅具有监督和控制行政权的作用，也是保护行政相对方合法权益不受侵害的基本方式之一。［3］一般而言，行政程序的存在是为了控制行政裁量。［4］根据《条例》，城市房屋征收需要经过政府依据规划作出征收决定环节，公布补偿方案环节，征求公众意见环节，听证会环节，被征收房屋价值评估环节，对补偿方式、金额、支付期限等的协商环节，协商不成政府单方作出补偿决定环节，拆迁人搬迁或申请人民法院强制执行搬迁环节等。《条例》对每一环节的方式、步骤、顺序、时限都作了具体规定。从上述完整征收过程来看，征收补偿决定只是处于其后段的一个环节。那么，司法对其的程序审查，是仅限于这一环节本身，还是应当沿着征收程序链条，溯及补偿方案的论证公布、征求意见、听证等环节呢？

行政主体和行政相对人是行政程序的主体双方。［5］如果从上述线性环节中单独抽出征收补偿决定行为，则其属于具体行政行为。但这种具体行政行为与行政许可、行政处罚等具体行政行为又存在一定的差异。在行政许可、行政处罚等具体行政行为中，行政机关享有行政优先权，相对人一般处于被动接受的地位。尽管法律也设置了听取相对人意见、听证等制度，但相对人并没有讨价还价的余地。而在政府作出征收补偿决定行为过程中，法律为其设置了补偿方案论证征求意见、听证会、与被拆迁人协商等互动性前置条件。这些前置条件含有合同要约、谈判等因子，在一定程度上体现了“合作行政”和行政合同的特质，减弱了征收补偿决定行政行为的优先权因素。从逻辑上说，征收补偿决定是征收部门与被拆迁人达不成行政合同的结果。法律规定征求意见、听证、协商等的具体程序，其根本原因是体现征收部门和被拆迁人缔约地位的平等。如果征收部门违反了这些具体程序，则意味着被拆迁人平等缔约权的丧失。比如，《条例》第十条规定，征收补偿方案应当组织有关部门进行论证，由于实践中多数拆迁人并不具备准确认知房屋市场价值的能力，评估论证过程在一定程度上承担了被拆迁房屋价值发现的重任，对提高被拆迁人的缔约能力有利。违反程序不组织论证，则意味着法律赋予被拆迁人的平等缔约权难以实现。基于上述分析，对补偿决定的司法程序审查，应当溯及补偿方案的论证公布、征求意见、听证等前置环节。如果补偿决定及前置的补偿方案论证公布、征求意见、听证、房屋评估、补偿协商等环节存在程序瑕疵，则司法应当否决补偿决定的法律效力。

然而，当前司法实践在涉及补偿决定的程序审查时，态度并不一致。在最高人民法院于2014年8月公布的“全国法院征收拆迁十大典型案例”中，即有一起因房屋征收部门未向被拆迁人送达房屋评估结果而被法院撤销补偿决定的案例。（4）不过，在另外一起拆迁行政上诉案件中，被拆迁人（上诉人）以“政府没有组织补偿方案论证”作为要求诉请撤销征收补偿决定的理由之一，被上诉人也没有提出相反的证据，但法院仍然认定补偿决定合法，对上诉人提出的程序瑕疵选择了漠视。（5）

三、对征收补偿决定实质公正性的审查

《物权法》第四十二条规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿”。根据《条例》第十七条，补偿的范围具体包括被征收房屋的价值、搬迁及临时安置费用、经营性用房的停产停业损失。归纳起来，就是拆迁补偿的价值应当等于被拆迁人因征收拆迁导致的财产性损失。对征收补偿决定实质公正性的审查，即是判断补偿决定确定的给予被拆迁人的财产价值是否合理，是否等于其财产性损失。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，主要是对行政行为是否合法进行审查。以此为立法基础，《行政诉讼法》确立的举证规则、裁判标准等诉讼制度，大都是基于“合法性审查”逻辑展开，以审查行政处分行为合法与否为模式。［6］由于对征收补偿决定实质公正性进行合理性审查，与《行政诉讼法》确立的合法性审查诉讼规则存在不协调之处，法院在应用具体制度时应当作出必要的调整，应当根据征收补偿决定前置程序中“合同性因素”体现的“合作行政”的特点，借鉴反应平等主体诉讼关系的《民事诉讼法》确立的证据规则、裁判标准等制度。

由于《条例》确定了被征收房屋价值由中介房地产价格评估机构进行评估的程序机制，现实中以征收补偿决定为讼争对象的行政诉讼，基本都是围绕《房屋征收估价报告》确定的房产价格是否合理进行的。下文从程序（形式）和实体两方面，简要论述司法在审查估价报告时应当遵循的证据规则和裁判标准。

对估价报告的程序（形式）审查。住建部2011年发布的《国有土地上房屋征收评估办法》，对评估程序、实地查勘、评估方法、评估报告形式等均作了严格规范。基于评估报告的技术性和程序复杂性，对股价报告形式适法性审查，应当借鉴《民事诉讼法》的“谁主张谁举证”规则，即：如果被拆迁人认为估价报告存在形式瑕疵，其应当承担举证责任。政府部门只需要针对被拆迁人提出的证据进行反证，不需要全面论证股价报告的程序（形式）完全符合法律法规。对于裁判标准，由于法律规定严密的评估程序，其宗旨就是防止评估机构和政府部门形成利益联盟，损害被拆迁人合法利益，因此，如果估价报告存在程序（形式）上的瑕疵，则应当裁判支持被拆迁人。遗憾的是，在司法实践中，有被拆迁人提出评估报告存在“评估师未签字”的硬伤，法院却以“这一程序上的瑕疵，未造成当事人实体权益遭受损害”为由，拒绝否定评估报告的效力。（5）

对估价报告的实质审查。《国有土地上房屋征收评估办法》针对对被拆迁房屋的不同类型，分别设置了市场法、收益法、成本法和假设开发法四种价值计算方法。如果被拆迁人认为评估机构价值计算方法选用不当，或者认为评估方法应用不当导致房屋价值偏低，则其应当根据《评估办法》确立的评估标准承担举证责任，如提供周边同用途同质量二手商品房的市场价格证据等。政府则需要对之进行反证。对于裁判标准，本文认为也应当借鉴民事诉讼法的部分制度：其一，在诉讼双方主张的价值差异不大时，积极运用法院调解机制，争取调解结案；其二，在价值差异较大难以调解或当事双方不愿调解时，根据举证责任原理，裁判由举证不充分的一方承担败诉结果。

注释：

（1）《条例》详细列举了六种“公共利益”，而2001年的《城市房屋拆迁管理条例》并无任何条文涉及界定“公共利益”。

（2）最高人民法院2014年8月29日发布的“征收拆迁十大典型案例”中，也无一例法院根据“公共利益原则”撤销行政机关的拆迁决定。见“中华人民共和国最高人民法院网”http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13405.html。

（3）《国有土地房屋征收与补偿条例》“征求意见稿”在涉及“危旧房改造”方面（多含有商业性拆迁因素）曾赋予被拆迁人决定是否拆迁权，设置了“被拆迁人90%以上同意”这一拆迁先决条件，但最终放弃了这一要求。立法的这一转变，也暗示了公共利益应当由政府决定，而不是由被拆迁人决定。

（4）“艾正云、沙德芳诉马鞍山市雨山区人民政府房屋征收补偿决定案”，见“最高人民法院网站”http：//www. chinacourt.org/article/detail/2014/08/id/1429353.shtml。

（5）“刘玉林等诉会东县人民政府房屋征收补偿决定案”，“裁判文书网”http：//www.court.gov.cn/zgcpwsw/sc/scslsyzzzzzjrmfy/xz/201506/t20150604_8424396.htm。

［1］［德］罗尔夫·克尼佩尔，著.法律与历史——论《德国民法典》的形成与变迁［M］.朱岩，译.北京：法律出版社，2003：268.

［2］江利红.行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发［J］.政治与法律，2013，（1）.

［3］罗豪才.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，1996：298.

［4］郭兵.论行政程序裁量的司法审查标准［J］．政治与法律，2015，（4）.

［5］方世荣，谭冰霖.优化行政程序的相对人维度［J］．江淮论坛，2015，（1）.

［6］龙凤钊.行政行为的合作化与诉讼类型的多元化重构［J］.行政法学研究，2015（2）：65.