社会工作介入居家养老服务的项目化实践研究

2015-03-06马贵侠叶士华

社会工作与管理 2015年6期

关键词：服务社社工居家

马贵侠,叶士华

(合肥工业大学马克思主义学院，安徽合肥, 230009)

社会工作介入居家养老服务的项目化实践研究

马贵侠,叶士华

(合肥工业大学马克思主义学院，安徽合肥, 230009)

立足合肥市社会工作介入居家养老服务的项目化实践，提出“政府+社会工作服务社”的居家养老层级化运作框架。社会工作以项目化的服务方式介入居家养老具有三大特殊优势：提供个案管理式综合养老服务、设计多元化服务项目为社区老人匹配品牌化服务、有力整合和使用社区内外养老服务资源。持续推进社会工作介入居家养老服务应该从强化社区为老服务教育、倡导“自助互助”式养老、加强社工机构能力建设、完善政策法规支持等方面着手。

社会工作；居家养老；优化策略

一、研究缘起和研究综述

当前，在人口不断老龄化、高龄化，家庭结构小型化与家庭养老服务功能弱化的背景下，政府部门与学界经过多番探索，普遍认为居家养老是最契合我国现实状况及文化传统的养老方式。2013年修订实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》提出“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。然而，由于居家养老方式存在老人居住分散、养老服务资源分散、自身资源整合力非常有限等问题，如何提升居家养老的整体水平，建立适合我国国情的社会养老服务体系成为学术界研究的新焦点。

综观当前居家养老的研究领域，仍主要集中在内部主体因素与外部客观条件两个层面。其中，内部主体因素的研究主要包括服务主体、服务方式、服务内容与服务对象等方面。从服务主体研究出发，有学者强调政府在居家养老中的引导推动至关重要。[1]有学者则认为居家养老应该是多元主体共同承担养老任务。[2]从服务方式来看，学界将目前我国居家养老服务方式概括为“政府主办，层级联动”,“政府主导，非营利性组织参与提供”,“政府购买，市场化运作”这三种中的单一方式或多种方式共存的服务局面。[3]在服务内容方面，有学者提出养老不单单是经济供养，生活照料、医疗保健和精神慰藉等方面的基本内容也是不可或缺的。[4-5]从服务对象需求对接来看，居家养老服务一定要契合老年人自身的需求，实行自助养老为主，居家养老与社区相关支持为辅。同时，对特殊老人的养老要尤为关注，如失独老人的居家养老服务，更应该根据老年人需求侧重于“精神赡养”[6]。对居家养老外部客观条件的研究主要包括资金来源、政策法规、评价体系等方面。从资金来源考察，研究认为目前我国居家养老服务资金来源主要包括个人出资、政府资助和企业等社会资源资助这三类或是三类的组合。[7-8]在政策法规层面，有学者提出城乡居家养老应根据环境的不同出台与其相对的政策来扶持居家养老发展。[9-10]在居家养老评价体系的研究上，由于缺乏相应的对居家养老评估的指标体系，一直以来居家养老的各种模式究竟运作得如何难以得到普遍验证。虽然有学者进行了这方面的探索，尝试建构居家养老服务绩效评估体系，但由于地理、文化、观念等诸多限制，不具有普适性。同时，在政府购买服务类型的居家养老模式中，因为没有良好的机制对非营利服务组织进行评估，导致非营利组织在居家养老服务方面的贡献得不到社会认同。[11-12]在社会工作介入居家养老的研究方面，有学者分析了社会工作介入居家养老服务的必要性、作用与困境，如廖鸿兵、李斌分析了社会工作介入社区居家养老服务的必然性。[13]张会莹从积极老龄化的维度出发，探讨了社会工作介入社区养老的作用与困境。[14]综上所述，我国居家养老服务研究虽然取得了一定的成果，但是在居家养老运作模式、居家养老服务方式等领域仍然欠缺更深入的研究。尤其在社会工作介入居家养老服务的角色定位、服务框架以及具体的介入方式与方法上缺少深入研究。本文依据安徽省合肥市的居家养老运作实践，探究社会工作介入居家养老服务的新框架与新路径，探索符合区域性发展特色的以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

二、社会工作介入居家养老服务的新框架

目前，社会工作介入城市居家养老服务是一种全新的尝试。由政府购买居家养老服务项目，社会工作服务机构来运营的“居家养老，政府买单”服务框架模式在上海市静安区、宁波海曙区、南京市鼓楼区已经运作并且取得了较好的服务效果。有学者认为在政府购买社会工作服务机构养老服务的模式中，政府应承担管理、规划、推进、监督四个方面的职能。[15]应鼓励社会组织积极参与居家养老服务，政府则进行跟踪监督，并提供指导。这样，一方面有助于我国基层社会管理体制创新，有利于提高政府服务效能，提升居家养老服务专业化水平；另一方面，有助于我国养老服务类社会组织的培育和发展。

在合肥市社区综合管理改革大背景下，合肥市包河区、蜀山区大力试点社会工作介入居家养老服务，并逐步将社会工作机构纳入政府提供居家养老服务的框架体系中，形成了较为稳定的新型居家养老服务框架体系。自2009年11月至今，合肥市民生社工服务机构在蜀山区已经承接了辖区范围内10个街镇园社会工作服务中心和18个社区社会工作服务站，拥有职业社工20名，开展的服务领域涉及养老、计生、残障、儿童、社会救助等。打造了“居家养老送餐中心”“家政便民服务站”等品牌化居家养老服务项目①。自2012年底成立以来，合肥市爱邻社会工作服务社承接了合肥市包河区的居家养老服务平台项目、社区社会组织孵化项目、社区居民自治项目。居家养老项目是爱邻社会工作服务社开展的主要服务项目，由合肥市爱邻社会工作服务社组织专业社工团队，在包河区范围内负责社区五类特殊老人(高龄独居、重病大病、残障失能、低保特困、孤寡失独)的养老服务项目设计、服务开展、志愿服务引导与公益服务资源整合。整体而言，该市社会工作服务机构介入居家养老服务的运作框架如图1所示。

图1 “政府+社会工作服务机构”的城市居家养老层级化服务框架

如图1，区民政局建立居家养老信息化服务平台，通过公开招标形式委托社会工作服务机构承担居家养老信息平台项目运作。社会工作服务机构承担的具体服务包括：居家养老信息化平台建设(协助组织装修、硬件购置、软件开发)、社区老人基本信息采集录入、社区居家养老服务资源整合(志愿者团队管理、服务商加盟)、组织开展居家养老服务、支持建设街道居家养老服务中心、社区居家养老服务站。

在具体运作中，区居家养老服务中心与街道居家养老服务中心、街道下辖各社区居家养老服务站共同构成三级居家养老服务体系。包河区居家养老信息服务中心负责建立居家老人信息档案、居家养老服务加盟商数据库，负责居家养老服务呼叫派单管理、居家养老专业技能培训、居家养老互助志愿服务指导、居家养老个案家庭访视服务；街道居家养老服务中心负责老人信息核实，负责辖区内居家养老服务机构加盟推荐；社区居家养老服务站负责社区老人信息采集，负责开展居家养老互助志愿服务，并推荐辖区内居家养老服务机构的加盟商。

社会工作服务社的居家养老服务流程包括：(1)社区老人通过语音网(服务热线)或者社区居家养老服务站通道提出服务需求；(2)由居家养老信息化服务中心根据老人需求进行区域、行业、项目匹配，然后进行服务派单和组织救援活动；(3)专职社工、社区志愿者或社区加盟服务商接单并联系社区老人，安排专业服务人员上门提供服务；(4)服务中心在24小时内按照标准流程回访老人，了解服务的满意度及改进意见，或者由服务中心委托街道居家养老服务中心、社区居家养老服务站进行服务评估。(5)将此次服务信息自动进入客户服务资料库备存，并根据服务情况，对服务商进行相应评级。见图2。

图2 居家养老信息化服务流程图

从“政府+社会工作服务机构”服务运作框架图及居家养老信息化服务流程图中，可以看到该服务体系有三点优势。一是权责明晰，避免服务主体混乱交叉。从框架图和流程图中可以看出，政府主导购买服务，提供资金支持，依托社会工作服务机构进行统一规划安排，并通过项目化操作利用专职社工、社区志愿者及社区加盟服务商等提供居家养老服务，从而避免了以往因为服务主体多元反而致使服务缺失现象的发生。二是程序化和标准化运作，提高居家养老服务效率。社会工作介入居家养老服务，从服务主体、服务对象、服务人员、服务过程统一规划，按流程进行，程序化和标准化运作，有利于提高居家养老服务效率。三是服务及时、到位。从老人提出服务到服务完成，社会工作机构以最快方式为老人解决需求，并在24小时内反馈信息，充分满足老人需求。四是适度评估，利于服务体系持续推广。社会工作服务社及时对所提供的服务进行归档整理和评级评分，有利于整个服务体系的完善以及持续化运作，避免了因为监管、促进机制不到位影响服务质量。

三、社会工作介入居家养老服务的项目化运作模式

社区服务项目化主要是按照统一规划、各负其责、社会参与、资源整合原则，充分发挥政府主导和推动作用，整合政府、社会经济组织和公益性民间组织资源，对与居民生活密切相关的社区服务内容，实行分类管理，共同为居民提供服务[16]。合肥市在充分借鉴深圳、广州、上海、南京等地社区公益创投经验的基础上，在拓展社会工作介入居家养老服务过程中，也逐步探索了项目化运作方式。该项目化运作模式已初见成效，项目类型、项目规模等都有了很大提高。综合来看，其项目类型主要有三种。

(一)“政府+社会工作服务社”项目

这类项目主要是政府购买类项目。如2013年启动的“怡养家园——失独特殊家庭养老关怀服务项目”由中央财政进行统一拨款，安徽省社工协会进行资金分配，社会工作服务社进行具体项目运作，派出职业社工、志愿者运用专业方法为失独老人提供专业性、全面性、及时性、社会化的服务。截止到2014年3月底，爱邻社会工作服务社的此类服务对象近400人。②又如包河区民政局购买的“居家养老服务爱心券项目”，以居家养老服务爱心券的形式为低保、优抚等社区特殊老人提供每人每月20元的居家养老服务信息补贴和每人每月100元的居家养老生活照顾服务补贴。③还委托爱邻社会工作服务社提供家庭访视类和健康康复类服务。与传统居家养老服务项目不同，该项目极大地尊重了案主的自决权，老人可以通过爱心券，由自己决定购买所需服务，而非被动接受他人所提供的服务。另外，爱邻社会工作服务社还承接了包河区民政局的“社区社会组织孵化项目”。截至目前，该项目已经孵化培育了约40个社区社会组织(包括志愿服务类、文体活动类、社区平台类)，并引导这些组织开展居家养老、儿童教育、文化活动等相关服务，初步形成了一个“专业社工机构+社区社会组织+志愿者”的社区社会化服务框架。④

(二)“爱心企业+社会工作服务社”项目

该类项目，主要是由爱心企业捐赠，支持社会工作服务社开展为老服务。如“友好访问员项目”是居家养老的基础项目，由中国移动安徽分公司提供资金支持，民生社会工作服务社运作。民生社工服务社招募并培训了400名社区志愿者和大学生志愿者作为友好访问员，⑤面向合肥市主城区开展养老服务需求调查，重点了解特殊老人基本信息与服务需求并录入居家养老信息管理系统。同时，友好访问员会定期上门探访老人，了解老人近期生活状况及服务需求，为特殊老人(高龄、空巢、独居、行动不便)提供心理援助、情感慰藉、社会救助、转介评估等居家养老服务。截止2014年3月已经开展友好访问450人次，了解老人的动态需求并跟进了社工服务。⑥此外，为了关怀失能、半失能老人起居生活，由爱心企业出资，委托爱邻社会工作服务社开展了“宁养照顾之关爱失能老人项目”，及时向这类老人送去关怀照顾服务。

(三)“社会工作服务社+个人捐赠+企业赞助”项目

在这类组合项目中，由社会工作服务社牵头倡导，社区居民、爱心企业进行资金支持，专业服务人员进行对接服务，如爱邻社会工作服务社开展的“适老性住房改造项目”。由社会工作服务社对低保中的残疾、失能、高龄独居等困难特殊老年人进行需求调查，然后通过组织倡导形式，发布需求信息，为这些老年人住房进行安全性改造、无障碍改造、整洁性改造等服务，截止2014年3月，为85户老人提供了住房改造服务。⑦

总体而言，社会工作服务社以项目化运作的模式提供居家养老服务的突出性优势表现在三个方面。一是，将社会工作介入城市居家养老服务纳入项目化运作，从服务本身来说会使服务目标更加明确、服务过程更加清晰、服务结果更加直观，有利于居家养老服务理念推进。二是，项目化运作不仅有助于政府准确定位老年群体需求，还在一定程度上避免了社会工作服务机构行政化倾向，有利于社工服务机构实现社会服务资源与城市居家养老服务匹配。三是，城市居家养老服务项目化运作也有助于社会工作服务机构以更为规范、科学的项目管理与服务吸纳更多爱心企业加入履行企业社会责任的行列，从而促进城市居家养老服务资金来源的多元化。然而，在看到项目化运作养老服务成效的同时，还应该审视其不足。以合肥爱邻社会工作服务机构为例，在执行服务项目过程中，由于服务机构自身服务能力有限，致使项目耗资成本较大；由于资源筹措途径欠缺，导致项目资金缺口难以填补，项目难以持续；而政府、企业公益项目较少，导致自身项目种类无法继续拓展、扩大等问题也是后期应当重视的。

四、社会工作介入居家养老项目化服务的优势解析

从以上对社会工作介入居家养老的新框架、项目化运作解读过程中可以发现，社会工作介入居家养老服务具有鲜明的特点和优势。

(一)提供个案管理式综合养老服务

在城市居家养老服务中，社会工作者通过大量的需求调查，能够充分地掌握社区老人的身体和经济状况、家庭关系、心理和情绪等各方面的信息，有效地避免了“大一统”和“一刀切”。根据老人的需求信息，为每位服务对象建立服务档案，有针对性地设计服务项目或提供个案服务。社会工作者既可以承担老年人日常生活照料，为老人提供健康康复方面的信息和服务资源，也可以通过个案访视与老年人互动交流，开展心理辅导与精神慰藉服务。同时，对于家庭经济困难的老人，社工还可以积极联络社会资源，寻求社会支持。另外，社工还积极倡导、扶持各类社区社会组织，引导社区社会组织开展社区服务。

(二)设计多元化项目为老人匹配品牌化服务

从合肥市本土实践中可以看出社会工作介入居家养老服务不仅包括个案或小组服务，还包括各类服务项目。通过拓展多元化服务项目，可以有效回应社区老人的个性化需求。对社会工作服务社来讲，在项目执行的过程中，社会工作者需要不断调整项目内容，完善项目管理环节，因此，项目化服务的过程，本身也是优化项目设置的过程。逐步筛选出需求量大、认可度高、服务质素优的服务项目，引导其进一步品牌化和规模化，最终实现可持续和可推广。

(三)有力整合和使用社区内外养老服务资源

社会工作者能整合社区内外多元化服务资源，最大限度地提升资源利用率，保证服务效果。传统的由政府提供的正式资源仅仅是其中一部分，而更多的应该是来自非正式系统的资源，包括爱心企业、社区志愿者、各类公益组织等，这些都应成为居家养老的重要资源。如，民生社会工作服务社的“友好访问员”项目，有效地整合了社区志愿者资源，为社区老人提供了可持续、及时性的居家养老服务。另外，社区内很多服务资源并不为老年人所熟悉，社会工作者可以通过社区教育，让社区老人熟悉并运用社区内多元化资源提升其生活品质。同时，社会工作者还可以结合自身在一线养老服务过程中遇到的问题，提出政策呼吁，间接促成养老政策的完善。

五、社会工作介入居家养老服务的展望

社会工作“助人自助”价值观及特殊的专业方法优势可为老年人提供优质的全方位服务，促进居家养老服务的专业化、系统化。同时，社会工作能够整合家庭、社区及社会的养老服务资源，夯实居家养老服务基础，搭建社区居家养老服务平台，提升居家养老服务水平。与此同时，社会工作介入居家养老服务还存在一些瓶颈性因素，如资金短缺、政策支持缺乏系统性、养老服务类社会组织发展迟缓、社会工作服务机构专业性有待提升、职业社工资源筹措能力较弱等。如2013年爱邻社会工作服务社月成本亏空约2.7万元⑧，机构运营亏空主要靠机构注册资金在补贴，缺乏稳定的捐赠收入或政府购买服务资金，机构资金缺口较大，职业社工工资待遇无法保障，导致专业人员流失严重，服务推广与项目改进遭遇瓶颈。为了社会工作在居家养老服务体系更好地发挥其应然功能，可以从五个方面进行优化。

(一)持续开展社区居民教育，提升社区为老服务参与意识与参与能力

社会工作者通过开展多元化社区教育活动，促进社区居民、社区社会组织及辖区单位等多方为老服务主体之间的互动，提升政府及相关部门、公众、服务对象对社会工作介入居家养老服务的全面了解。运用多种媒介手段加强社区层面的社会工作理念与方法的宣传，增强公众对社会工作介入居家养老服务的认知度。

(二)坚持需求为本，增强服务与老人需求的匹配度

老年人的个性、生活习惯、生活环境等都不同，因此对老年人进行需求摸底、需求分类是提供服务的前提之一。此外，社会工作服务机构还应当不断探索服务项目，使服务项目更契合老年人多元化需求。如针对失独老人，不能一味关注他们经济层面需求，给予“爱心券”补贴等服务，而应该更多地对老年人进行常规性家庭探访，满足其精神方面的个性化需求，并积极与相关政府部门互动，开展政策倡导，从更深层次上回应该群体的需求。

(三)加强社会工作服务机构能力建设，打造居家养老专业化服务主体

社会工作服务机构要加强能力建设，实现其定位与目标的精准化；进一步明确社会工作开展居家养老服务的操作性目标，探索本土化的社会工作居家养老服务方法与技巧；进一步优化服务项目与服务流程，增强机构服务特色，探索品牌化居家养老服务模式；加强社会工作机构之间以及其他养老服务类社会组织的相互学习与交流合作，共享公益性服务资源，增强社会工作机构服务效能；加强社会工作者培训，加快社工复合型人才成长。同时，要加强社会工作服务机构的机构治理，完善各项管理和服务制度。增强社会工作服务机构的资金筹措能力，拓展居家养老服务项目的申请渠道，依托科学、规范的服务项目来吸纳企业的公益服务项目支持，探索公益营销体系，拓展社会服务资源。

(四)将社会工作“助人自助”的理念融入居家养老体系

通过社区宣传与倡导，让社区老人形成健康、积极的社会心态。社区照顾模式的一个重要理念在于促进需要照顾者的“正常化”。“正常化”是双向过程，即追求正常化生活和提供正常化生活的环境。[17]从社区老人自身来说，“正常化”意味着社区老人积极地应对老年生活。如国内有很多社区开展了“时间银行”互助养老模式，社区老人之间互相照顾，既满足了自身的需求，又拓展了社区社会资本，营造了互相关怀的社区氛围。[18]

(五)持续完善与细化政府购买居家养老服务的相关政策

政府养老服务的相关政策将直接影响居家养老的发展。在政府购买居家养老服务的过程中，应确立健全政府购买居家养老服务的法定流程与操作性指标，明确政府购买居家养老服务的范围、服务项目、服务流程。同时，建立科学的评估指标和评估体系，加强政府对社会工作服务机构的考核与评估，以确保居家养老服务的质量。在合肥，虽然政府为加快社会组织发展、居家养老服务建设方面出台了“1+4”文件以及相关补贴措施，然而其政策中对于居家养老评定标准、流程仍有待进一步完善。

注释

①②③④⑤⑥⑦⑧数据为作者调查所得。

[1]孙璐.居家养老的困境及化解的着力点——以扬州市的两个社区为例[J].城市问题，2012(8)：91—96.

[2]董春晓.福利多元视角下的中国居家养老服务[J].中共中央党校学报，2011(4)：81—83.

[3]张孝廷,张旭升.居家养老服务的结构困境及破解之道[J].浙江社会科学，2012(8)：81—86.

[4]穆光宗.老龄人口的精神赡养问题[J].中国人民大学学报，2004(4)：124—129.

[5]徐俊,风笑天.我国第一代独生子女家庭的养老问题研究[J].人口与经济，2011(5)：55—62.

[6]丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则及完善对策[J].中国人民大学学报，2013(2)：20—26.

[7]陈友华.居家养老及其相关的几个问题[J].人口学刊，2012(4)：51—59.

[8]罗楠,张永春.居家养老的优势和政府财政支持优化方案研究——以西安市为分析样本[J]. 福建论坛：人文社会科学版，2012(5)：178—182.

[9]丁志宏，王莉莉.我国社区居家养老均等化研究[J].人口学刊，2011(5):74—82.

[10]胡宏伟,时媛媛,张薇娜.需求与制度安排：城市化战略下的居家养老服务保障定位与发展[J].人口与发展，2011(6)：54—64.