完善易制毒化学品违法犯罪法律规制的思考

李 娟

(广东省社会科学院 法学研究所，广东 广州 510610)

完善易制毒化学品违法犯罪法律规制的思考

李 娟

(广东省社会科学院 法学研究所，广东 广州 510610)

易制毒化学品与易制毒化学品违法犯罪之间有着密切的联系。在易制毒化学品违法犯罪行为界定的基础上，从易制毒化学品管制和易制毒化学品犯罪法律规制的两个维度，对我国现行相关法律法规进行梳理，客观评价这些法律在实施过程中存在的困境和不足，并对进一步完善我国易制毒化学品违法犯罪相关法律提出建议。

易制毒化学品；违法犯罪；法律规制；完善建议

易制毒化学品与易制毒化学品违法犯罪有着密切的联系。易制毒化学品在正常渠道，广泛应用于工农业生产、群众日常生活和科研教学工作中，但如果易制毒化学品流入非法渠道，就成为毒品犯罪分子的制毒物品。为此，我国易制毒化学品相关法律需根据国际禁毒形势的变化不断加以细化和完善，一方面，通过完善易制毒化学品行政管理立法，对易制毒化学品违法行为加以规制；另一方面，通过完善易制毒化学品犯罪刑事立法，对易制毒化学品犯罪行为进行严厉打击，更好地发挥法律在预防和惩治易制毒化学品违法犯罪方面的功能。

一、易制毒化学品违法犯罪的界定

易制毒化学品作为化工产品和制造毒品的原料或配剂，同时具有多种性质，如果作为一般常用原料或化工品，用于工农业生产、医药、科研、教学等领域，对人们生产、生活是大有益处的，这是它有益于社会经济的合法性；如果该类化学品流入非法渠道用于制造毒品，就成为了毒品的前体原料或者配剂，具有可制毒性，这也是易制毒化学品不同于普通化学品的根本之处。因此，易制毒化学品具有合法用途和非法用途的双重性质。由于易制毒化学品的双重特性，决定了它们不能与普通商品一样完全自由生产和交易，而应当被严格管制，即应在国家统一法律规制下有条件地生产、经营，并合理有效使用。另外，如果法律尚未列入管制的易制毒化学品品种，也只能称其为替代化学品，而非法律意义上的易制毒化学品。因此，这也是犯罪分子千方百计采取非列管化学品来规避法律、逃避惩处的重要途径。

在正常渠道，易制毒化学品的生产、经营、销售、运输、使用等过程中，如果违反了国务院《易制毒化学品管理条例》(以下简称《条例》)、《易制毒化学品购销和运输办法》等相关管理规定，所涉情节构成的是易制毒化学品违法行为，将依据行政法规进行相应的行政处罚；如果涉案易制毒化学品流入非法渠道，实施的是走私、贩卖易制毒化学品，并达到一定数量的行为，触犯的是《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)及其司法解释，所构成犯罪行为要依法追究刑事责任。《刑法》明确规定了非法买卖制毒物品、非法走私制毒物品二种涉及易制毒化学品的犯罪行为，同时还规定了制造毒品犯罪。这三种犯罪行为也是互相衔接、相互关联，具有明显的界定范围。违反国家法律，在境内通过非法渠道获取相当数量的易制毒化学品，界定为非法买卖制毒物品犯罪行为；如果涉案易制毒化学品被发现有明确的进出口证据，可界定为走私制毒物品犯罪行为；如果涉案易制毒化学品有证据证明是购给制毒工厂加工，则易制毒化学品犯罪行为将升级为制造毒品犯罪。制造毒品罪和走私、买卖制毒物品罪之间的刑罚标准相差巨大，犯罪嫌疑人为了逃避制造毒品罪的重科刑罚，一定会竭力否认与制毒工厂有关，公安机关也很难在中间环节取得用于制造毒品的有力证据。因此，对易制毒化学品犯罪行为的打击重点主要是非法买卖易制毒化学品罪和走私易制毒化学品罪。

二、我国易制毒化学品相关立法情况

我国自1989年签署联合国大会1988年通过的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》(简称《八八公约》)以来，不断加强对易制毒化学品相关立法，形成了以《刑法》《禁毒法》《条例》为架构，以国家司法解释、行政法规、部门规章等相配套的立法体系，不断加强易制毒化学品违法犯罪的法律规制，取得明显成效。

(一)易制毒化学品管理的相关立法

2005年，国务院颁布《条例》，根据易制毒化学品的管理环节分为8章45条，主要规定有：一是实行分部门管理制度。药品监管部门负责药品类易制毒化学品生产经营和购买环节的管理；安全监管部门负责非药品类易制毒化学品生产经营环节的管理；公安机关负责药品类易制毒化学品的运输及非药品类易制毒化学品购买和运输环节的管理；商务部门和海关总署负责易制毒化学品进出口环节的管理。二是实行分类管理。按照易制毒化学品在制毒中的作用，将其分为三类化学品以便进行分级管理。第一类是可以用于制毒的主要原料，①根据《条例》规定，第一类包括：l-苯基-2-丙酮、3，4-亚甲基二氧苯基-2-丙酮、胡椒醛、黄樟素、黄樟油、异黄樟素、N-乙酰邻氨基苯酸、邻氨基苯甲酸、麦角酸、麦角胺、麦角新碱、麻黄素、伪麻黄素、消旋麻黄素、去甲麻黄素、甲基麻黄素、麻黄浸膏、麻黄浸膏粉等麻黄素类物质。第二类、第三类是可以用于制毒的化学配剂。②根据《条例》规定，第二类包括：苯乙酸、醋酸酐、三氯甲烷、乙醚、哌啶；第三类包括：甲苯、丙酮、甲基乙基酮、高锰酸钾、硫酸、盐酸。三是实行许可证制度。对生产、经营、购买、运输、进口、出口易制毒化学品的单位实行许可证制度，依据公安、药监、安检、工商、海关等部门的职责明确对各环节的监督检查规定。四是实行分级管理制度。为了社会正常生产经营活动，《条例》对易制毒化学品的生产、经营和购买实行分级管理。对第一类非药品类易制毒化学品的生产、经营，由省级政府安全生产监督管理部门审批；购买第一类中的非药品类易制毒化学品，向省级公安机关申请许可。对第二类和第三类易制毒化学品的经营，分别向所在地的设区的市级和县级人民政府安全生产监督管理部门备案；购买第二类、第三类易制毒化学品向县级公安机关备案。[1]对易制毒化学品违法行为的法律责任主要规定在《条例》第三十八——四十三条中，包括生产、经营、购买、运输易制毒化学品的法律责任和易制毒化学品行政主管部门法律责任，并规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。③《条例》第39条规定，违反本条例规定，走私易制毒化学品的，由海关没收走私的易制毒化学品；有违法所得的，没收违法所得，并依照海关法律、行政法规给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定与《刑法》第350条规定的走私制毒物品罪衔接起来。同样，《条例》第40条规定，对在易制毒化学品的管理过程中，不严格按照规定办理的，要追究相关人员的法律责任。《刑法》规定了走私、非法买卖制毒物品罪，对于不构成犯罪的，通过治安处罚的方式来达到行政取缔的目的。

(二)易制毒化学品犯罪的相关立法

我国专门规制易制毒化学品犯罪的立法主要体现在《刑法》第三百五十条中，①《刑法》第350条规定：“违反国家规定，非法运输、携带醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他用于制造毒品的原料或者配剂进出境的，或者违反国家规定，在境内非法买卖上述物品的，处3年以下有期徒刑、拘役或管制，并处罚金；数量大的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金”。该条款对走私制毒物品罪和非法买卖制毒物品罪及相应刑罚做了明确规定。2009年的司法解释《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》，对制毒物品犯罪的认定、犯罪嫌疑人和被告人主观明知的认定以及定罪量刑的数量标准等问题进行明确规定。针对麻黄碱类复方制剂犯罪问题严重，2012年，出台司法解释《关于办理走私、非法买卖麻黄碱类复方制剂等刑事案件适用法律若干问题的意见》《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(三)》，完善和细化了易制毒化学品犯罪案件定罪量刑标准，为立案起诉和审判案件提供法律依据。2013年，最高法、最高检、农业部、国家食药监管总局和国家禁毒办联合出台《关于进一步加强麻黄草管理严厉打击非法买卖麻黄草违法犯罪活动的通知》，对麻黄草被大量用于非法制造麻黄碱问题加以规制。

三、易制毒化学品违法犯罪法律规制存在的困境

2005-2013年易制毒化学品违法犯罪案件及缴获数量

数据来源：2006-2014年《中国禁毒报告》

2006年——2014年《中国禁毒报告》的统计数据显示，自2005年颁布实施《条例》以来，我国一直以高压态势严厉打击易制毒化学品违法犯罪活动，但由于毒品巨额经济利益的驱动，我国易制毒化学品违法犯罪现象仍然呈蔓延的趋势。十年来，破获易制毒刑事案件近6千起，而近两年，每年破获的案件数量多达上千起，每年缴获的易制毒化学品数量也多达5千吨以上。同时，对涉及易制毒化学品企业查处了大量行政违法案件，仅2013年共查处各类易制毒化学品行政违法案件2890余起，处罚企业1380余家，②《2014年中国禁毒报告》，中国禁毒网：http://www.nncc626.com/2014-09/12/c_126979288.htm 2014-09-12。可见，全国每年在查处易制毒化学品违法案件和破获易制毒化学品犯罪案件以及缴获的易制毒化学品数量都在不断增加，说明我国打击易制毒化学品违法犯罪面临严峻形势。从违法犯罪案件的性质和特点来看，易制毒化学品大量流入非法渠道；非列管的化学品大量用作制毒前体的替代品；走私、贩卖、制造易制毒化学品案件呈多发、高发态势，从而也暴露出我国易制毒化学品法律法规还存在一些不足之处。

(一) 易制毒化学品管理的立法困境

1. 易制毒化学品品种范围的认定过窄

由于现代科技的发展，易制毒化学品的范围也在不断变化之中，呈现出不稳定性。就世界范围来看，目前越来越多的易制毒化学品将会进入法律规制的范围。如1988年联合国大会通过的《八八公约》，以附表的形式列举了醋酸酐、乙醚、高锰酸钾等22种易制毒化学品被列为特别管制。1998年，联合国公布了醋酸、磷酸、碳酸钾等74种易制毒化学品列入特别监视管制。2001年，联合国又将“去甲麻黄碱”增列入为特别管制的易制毒化学品。在列入特别管制和特别监视的97个品种中有33个品种被列入进出口国际核查管理目录。我国于1989年加入该公约，也适用联合国确定的制毒物品的范围。2005年实施的《条例》，吸纳《八八公约》中的22种易制毒化学品外，还将三氯甲烷也列为易制毒化学品进行管制，将易制毒化学品分为三类进行严格管制，2008年，经国务院批准将“经亚胺”列入第一类易制毒化学品，2012年又将“邻氯苯基环戊酮”列入第一类易制毒化学品。目前我国列管的易制毒化学品共计25个品种。此外，2005年我国还公布了《麻醉药品和精神药品品种目录》，规定管制118种麻醉药品和119种精神药品，其中许多也是易制毒化学品。目前，全球范围内的传统毒品和新型毒品犯罪活动日益猖獗，毒品滥用种类日趋多元化，尽管一些精麻药品被国家食品药品监督管理局由按第二类精神药品管理调整为按第一类精神药品管理，但用于制造这些新型合成毒品的主要易制毒化学品几乎都未列入管制。[2]如果对这些非列管易制毒化学品没有及时加强规制，就无法遏制和减少化学合成毒品的来源。

2. 易制毒化学品违法行为处罚的问题

将行政处罚规定与刑事处罚规定相结合是我国惩治易制毒化学品犯罪的基本要求，但我国对易制毒化学品违法的行政处罚与易制毒化学品犯罪的刑事处罚的衔接不够密切。如《条例》中关于非法买卖制毒物品的治安违法行为与《刑法》中关于非法买卖制毒物品罪的设定位置不平衡，相对处于一个比较次要的地位。具体来说，《条例》在第四十条第一款第六项中，规定了非法买卖制毒物品的行为，但仅仅规定在一个非常次要的小项中，这是一个很不起眼，不容易引起注意的位置，[3]对非法买卖制毒物品罪的重视程度明显不够，对易制毒化学品的法律规制中衔接不够密切。行政处罚与刑事处罚相衔接的有关规定法律位阶较低，缺乏权威性。

(二)易制毒化学品犯罪法律规制的困境

1. 易制毒化学品犯罪主观方面认定的问题

对于走私易制毒化学品犯罪，行为人主观方面必须为“故意”和“明知”。一般来讲，普通物品的走私是以偷逃税款数额来衡量是否构成走私犯罪，而易制毒化学品的走私则以数量为定罪标准，另外，行为人对所走私的易制毒化学品的性质的认知，也是犯罪主观方面的内容。但如果行为人不知非法运输、携带的是国家限制进出口的易制毒化学品，就不能认定为具有走私制毒物品罪的主观故意。然而，在现实中，犯罪分子往往不再亲自实施犯罪行为，而是利用电子商务、在线支付和物流寄递的便利条件，把人员活动、交易活动、物品转移三者分离，造成“两头不在案”的事实，很难找出真正的犯罪分子，更无从查证行为人的主观故意和明知，致使走私制毒物品罪主观方面认定存在法律困境。[4]

对于非法买卖易制毒化学品犯罪，在证明这类犯罪行为人主观明知非法买卖的对象是制毒物品上具有一定复杂性。一般情况下，行为人是否明知买卖的对象是制毒物品，可以根据行为人的口供，结合案件其他证据分析认定。但在相当多的情况下，行为人不承认其非法买卖制毒物品的犯罪行为，往往以正常买卖为辩解理由。而正当、合法买卖该类物品，是不受刑法追究的。因此，行为人是否“明知”是制毒物品而非法买卖，成为认定行为人买卖行为罪与非罪的界限。因此，非法买卖易制毒化学品犯罪的“明知”一直是司法认定复杂且难判定的问题。

2. 易制毒化学品犯罪客观方面认定的问题

易制毒化学品客观方面的不确定性使执法过程中面临一些难题。一是易制毒化学品范围的确定难。虽然，《刑法》明确规定了制毒物品就是经常用于制造毒品的原料或者配剂，《条例》明确规定了管制的25种易制毒化学品，《向特定国家(地区)出口易制毒化学品暂行管理规定》中规定了58种易制毒化学品列入管制。然而，国家对易制毒化学品的严格管控，也使犯罪份子获取易制毒化学品的难度加大，为规避法律制裁，犯罪分子把目光投向未被列管的易制毒化学品，利用先进的制毒技术，使得制造合成毒品的化学品种类已远远超出了受管制的易制毒化学品品种。二是易制毒化学品罪的走私、非法买卖客观方面认定难。根据《刑法》第三百五十条规定，走私制毒物品罪的客观方面表现为非法运输、携带制毒物品进出境。但在实践中，法院往往以公安边防在犯罪分子非法运输、携带制毒物品进出境的过程中查获的，才能认定为走私制毒物品罪，这使得许多易制毒化学品走私、非法买卖犯罪案件无法进入司法审理程序。

3. 易制毒化学品犯罪定罪量刑的问题

我国《刑法》第三百五十条并没有对实施走私或非法买卖制毒物品罪行为的追诉数量进行规定，尽管在司法解释《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题有解释》中，采用列举的方式明确规定了26种制毒物品犯罪定罪量刑的数量标准，但对于后续出现的其他合成毒品案件如何定罪量刑没有明确规定。[5]且对法定罪定罪的起始量值都普遍较大，如对涉案乙醚的“数量较大”起始规定已达到400千克，“数量大”已达到3000千克以上。相关司法解释对其他易制毒化学品定罪量刑的数量标准，用“相当数量”做了兜底规定。然而司法实践中，由于司法解释对许多制毒物品没有给出一个可操作的执行标准，也没有给出换算标准，使得易制毒化学品案件难以进入定罪量刑法律程序。

四、完善易制毒化学品违法犯罪法律规制的建议

随着易制毒化学品犯罪活动形态也日益复杂，易制毒化学品的流失路线、流失方向、流失方式不断出现新的变化，从源头上加强易制毒化学品的监管，防范易制毒化学品违法犯罪，必须不断完善易制毒化学品的相关立法工作。

(一)完善易制毒化学品管理的相关立法

1．进一步完善《条例》相关内容

没有易制毒化学品就没有毒品。管制好各类易制毒化学品，使其不致流入毒品犯罪分子手中，实际上也就等于控制和切断了毒品的生产。[2]

一是调整易制毒化学品目录中的列管范围。目前，犯罪分子的目标转向尚未纳入管制的同类化学品和替代化学品，改进制毒合成工艺技术和选择路径。目前，走私品种已从麻黄碱、羟亚胺等20余种管制物品，扩大到含麻黄碱类复方制剂、苯乙酸乙酯等40余种非管制物品。[6]因此，应及时调整易制毒化学品列管品种类别目录以及非药品类易制毒化学品的管制。

二是对易制毒化学品违法行为提高处罚力度。《刑法》规定，对于不构成犯罪的，通过行政处罚、治安处罚方式履行法律责任。目前我国行政处罚的相关依据是《条例》，对易制毒化学品违法行为的行政处罚方式主要包括：警告、罚款(最低1千元，最高5万元)、限期改正、限期停业整顿、吊销许可证等，这些行政处罚的种类和力度相比违法行为所产生的后果，不足以对违法行为单位或个人构成震慑作用。为了加大违法行为的法律成本，必须加大对易制毒化学品违法行为的行政处罚力度，提高罚金的上限，提高责令整改、吊销许可证的适用比例，增强《条例》发挥效力的空间。[7]

2. 完善特殊领域易制毒化学品管制的立法

一是完善易制毒化学品信息系统管理的立法。为了加快在全国范围内推广应用易制毒化学品管理联网信息系统，应进一步通过完善相关法律法规，加强对失控与异常流通情况的预警系统开发，动态监控易制毒化学品的流向和流量，建立有效的风险预警机制，包括重点人口预警、重点企业单位预警、易制毒化学品流失重点种类预警、重点流失区域预警、重点流向区域预警以及重点走私国家预警等。[8]140对涉及易制毒化学品的企业单位实行信誉分级管理。[9]150建立“综合大情报平台”，对易制毒化学品企事业单位信息以及物流、寄递、外贸、货代等物流寄递行业信息的资源整合，将易制毒化学品存储仓库实行属地管理，便于执法机关及时核查，实现各领域系统的衔接，进一步完善易制毒化学品信息管理的相关立法。

二是完善物流邮政堵截毒品的相关立法。2010年，国家十一部委联合下发《关于进一步加强物流及寄递渠道堵截毒品工作的通知》明确提出，各地要实行物流及寄递业实名制。这一举措，规范了市场管理，减少非法货物运输，引导物流业自觉遵守危险物品管理法律法规，协助公安机关查处、打击利用公路货运、速递渠道从事涉危违法犯罪活动。[10]

(二)完善易制毒化学品犯罪的相关立法

1. 增设制造、运输易制毒化学品罪等相关罪名

我国禁毒法第二十一条，对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输进行了原则性的规定，但《刑法》对非法生产、运输易制毒化学品尚无相关规定。因此，在《刑法》分则中增设制造、运输易制毒化学品罪等相关罪名，可以使法律之间相互衔接，对非法生产、运输易制毒化学品的行为也追究刑事责任。另外，《刑法》中增设制造、运输易制毒化学品相关罪名，与《刑法》第三百四十七条规定的走私、贩卖、运输、制造毒品罪可以更好地相对应衔接。

2. 细化易制毒化学品违法犯罪构成的数量标准

国际上对不同的毒品都已有换算标准，只不过换算的对象不同，如国际上常见的是将各种毒品换算成海洛因，而美国《毒品换算表》中则是将各类毒品换算成大麻，虽然换算的参照对象不同，但实质上是一样的，都是根据毒品的毒性程度、人类对其依赖程度等标准进行换算的。[11]323因此，建议借鉴国外经验，根据制毒物品在制毒过程中所起作用大小的不同，细化易制毒化学品违法犯罪构成的数量标准，以突出打击犯罪的重点。对制毒的关键原料定罪量刑的数量标准可低一些，对制毒的辅助配剂数量标准可定得高一些，确定以最常用的易制毒化学品数量为基本数量标准的换算表，以行政法规的方式弥补法律适用的不足。

3. 调整易制毒化学品犯罪构成的量刑标准

我国《刑法》对制毒物品犯罪最高刑是有期徒刑5年，与《刑法》中规定最高刑为死刑的走私、制造、贩卖、运输毒品罪的刑罚相去甚远，有必要调整易制毒化学品犯罪构成的量刑标准，对走私、贩运易制毒化学品犯罪行为的刑罚也应有明确具体的量刑标准。建议对涉及第一类易制毒化学品犯罪，可以参照刑法对非法种植毒品原植物罪的依据，以毒品原植物数量这种折算方法进行处理，即多少数量的第一类易制毒化学品可以制造出多少毒品来相应定罪，在具体量刑时可以适当考虑轻一点；[2]比照上述方法的基础上，对涉及第二类、第三类易制毒化学品犯罪，可将数量标准提高到能制造毒品数量的50倍左右定最低刑。在最高刑的设置上，考虑到易制毒化学品犯罪的社会危害性远不及毒品犯罪，可以十年期为上限规定最高刑。

[1]葛燕峰，马红兰，许世香.〈易制毒化学品管理条例〉解读[J].中国海关，2006，(2)：42.

[2]秦总根.完善我国易制毒化学品管制立法的思考[J].贵州警官职业学院学报，2009,(2):102-103.

[3]张洪成,肇恒伟.浅议易制毒化学品的法律规制[J].吉林公安高等专科学校学报，2006,(2):29.

[4]李莎.云南边境打击走私制毒物品面临困境及对策思考[J].四川警察学院学报，2014,(2):114.

[5]林志标,林毅.新型毒品犯罪司法解释之不足与完善[J].福建法学，2008.(1):71-73.

[6]李娜.我国5年捕78国外籍毒贩7754名[J].法制日报，2013-06-26(05).

[7]张黎,刘嵩岩.论我国易制毒化学品防控体系构建[J].江西警察学院学报，2014,(1):51-52.

[8]刘篙岩.我国易制毒化学品管控体系建设研究[J].公共安全中的化学问题研究进展(第三卷)[D].2013.

[9]秦总根.易制毒化学品管理实务[M].北京：中国人民公安大学出版社,2012.

[10]沈琳娜.边防打击走私制毒物品犯罪现状及对策[J].哈尔滨学院学报,2013,(8):48-49.

[11]任克勤,宋晓明,许细燕,等.新型毒品犯罪问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2009.

责任编辑：马 睿

Reflections on the Legal Regulation of Crimes related to Precursor Chemicals

Li Juan

(Research Institute of Law, Guangdong Academy of Social Sciences, Guangzhou 510610, China)

There is a close connection between precursor chemicals and crimes related to precursor chemicals. Based on the defining of the criminal behaviors related to precursor chemicals, this paper discusses the relevant laws from the two aspects of supervision of precursor chemicals and their legal regulation, objectively makes comments on the predicaments and defects of these laws in practice and offers some proposals as to the improvement of laws related to precursor chemicals in China.

precursor chemicals; crimes; legal regulation; improvement proposals

2015-04-11

李娟(1969-)，女，广东汕头人，中山大学法律硕士，广东省社会科学院法学研究所副研究员、青年学术研究中心副主任，从事刑法学、犯罪学、禁毒学研究。

DF626

A

1009-3745(2015)03-0079-06