人口管理非治安化的思考

周学东

(四川警察学院 警察管理系,四川 泸州 646000)

人口管理非治安化的思考

周学东

(四川警察学院 警察管理系,四川 泸州 646000)

人口管理是各项社会管理工作的基础，我国从古代开始，统治阶级就高度重视人口管理工作，形成了较为成熟的人口管理体制。新中国成立以后，公安机关作为人口管理的主力军发挥了十分重要的作用。我国的人口管理在很长一段时间内严格限制公民的自由迁徙，社会主义市场经济确立之后这种限制才有所松动。随着社会的发展，人口的流动不应再狭隘地被认为是影响社会治安的因素而由警察实施行政管理。实现人口管理非治安化代表了未来人口管理的发展方向，但现有条件下应该循序渐进，科学完成转变。

人口管理；非治安化；公安工作

人口是社会的基础，一个社会只有实现良好的人口管理，其它社会管理工作才能有序展开。政府在制定国民经济和社会发展规划，合理配置劳动力资源，安排人民生活时都有赖于人口管理工作提供科学、可靠的依据。同时，良好的人口管理对切实保障人民群众的合法权益，预防、发现、控制和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序，具有特别重要的意义。但是，随着我国进入由传统社会向现代社会转变的转型期，我国现有的人口管理措施表现出了很强的不适应性，矛盾凸显。加快人口管理方式转变，完成人口管理观念的更新已成当务之急。

一、人口管理及其非治安化内涵解读

(一)人口管理的内涵

人口管理是一个较为宽泛的概念。从广义的角度理解，人口管理是指城市政府对城市常住人口户籍和人口变动的行政管理工作，以及对城市人口的数量和质量、人口与计划生育以及流动人口的管理；从狭义的角度理解，主要是指社会管理机关对辖区内人口基本情况及活动状况进行登记、调查和控制活动。由于我国目前户籍、人口变动以及流动人口的管理主要由公安机关完成，因此，从上述定义不难看出，公安机关在人口管理的主体中占了很大的比重。本文着重从公安机关的角度分析人口管理，故人口管理采用狭义的理解。

人口管理主要有以下特征：第一，管理措施法制化。现代社会是法治社会，任何组织和个人的行为都必须在法制的框架内运行，人口管理作为国家重要的管理内容自然不能例外。管理机关应遵循依法管理的原则，严格按照法律行事，保障公民的合法权利。第二，管理对象动态化，人口管理既包括个体概念“人”，也包括集体概念“人口”，无论何种对象，既发生着生老病死的自然变化又发生着空间位置的迁移变化，同时也包括受经济、社会属性变化导致的人口构成的变化。第三，管理要求人性化。和谐社会要求以人为本，管理机关在实施人口管理时要充分尊重人性特点，合理满足人性需求，最大程度的发掘人性的潜能。

(二)人口管理的非治安化解读

我国现行的户籍制度是特定历史条件下国家利益选择的结果，是计划经济的产物。建国初期，我国在城市设立高福利以保证城市居民低工资就业，在农村通过将农民束缚在土地上来保证农业生产的相对稳定，通过此种设计，一方面保证了工业优先战略的实施，另一方面也保证了社会治安秩序的稳定。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》对迁移审批制度和凭证落户制度作了明确规定，对人口的流动做了极为严苛的约束性规定。随着市场经济的繁荣与发展，国家的户籍政策进行了相应的调整，原有的限制性功能有所松动，特别是90年代以来，小城镇户口实行开放式管理，户籍管理的限制性功能受到总体性削弱。尽管人口管理工作历经数次改革，但出于维护社会治安秩序的考虑，户籍和流动人口的管理仍是眼下公安机关的基础性工作。

我国目前对流动人口的管理主要依据限制自由迁徙的户籍制度。根据现有制度的规定，当社会成员离开户籍所在地的县、市或者市辖区进入另一个地方时，很难获得与该地居民相同的福利待遇，这在很大程度上导致了社会不公，侵犯公民人权，进而有可能引发严重社会问题，这一点在大城市表现得更为突出。然而，有一个事实无法回避：我国目前正处于社会转型期，流动人口数量庞大，现有的制度不仅导致社会成员无法融入新的社会生活，也给原户籍的管理带来诸多不便，因此，笔者认为非治安化的人口管理模式更能适应新的社会要求。

所谓人口管理非治安化是指不把户籍管理和人口流动狭隘地作为影响社会稳定的治安问题而实施警察行政管理。人口管理非治安化的核心要素在于：首先，确认公民的迁徙自由的权利；其次，完成户口类型一体化，农村户口和城市户口实行统一管理；再次，废除户口审批制度，实行登记制；最后，将户政管理从警察行政管理中剥离出来，归入民政管理。

二、新中国人口管理改革历程

我国的人口管理历史源远流长，随着社会的发展而日益复杂，逐渐出现专门的管理人员，是较早确立的行政制度。

做好人口管理工作是开展一切社会管理工作的基础，新中国成立后，国家对人口管理工作相当重视。在建国初期，我国的人口管理工作主要体现为户籍管理。“户籍”一词自古有之，是一个较为传统的概念，通常指户口登记机关所用的簿册。我国古代生活，在经济上自给自足，人们的生活较为封闭，统治者对人民的迁徙进行了十分严苛的规定，迁徙须经官方的同意。“人户以籍为定”，户籍管理把人束缚在对村、镇、城市的隶属关系上，限制了自由迁徙的权利。之所以说建国初期的人口管理有浓重的户籍管理特征，与当时特定的历史条件密不可分。新中国成立以后，为了振兴国民经济，我国制定了优先发展重工业，农业生产处于基础和服务地位的发展战略。由于重工业资本有机构成较高，对就业贡献率低，外加在重工业战略导向下要求城市完成由消费型向生产型的转变，所以在很大程度上制约了农村剩余劳动力的转移，加剧了人口与土地的矛盾，形成了城乡二元经济结构。随着《关于建立经常户口登记制度的指示》、《市镇粮食定量供应暂行办法》、《关于城乡划分标准的规定》、《中华人民共和国户口登记条例》等法律文件的出台，形成并固化了城乡二元户籍制度。以户籍管理为主导的人口管理表现出了很强的束缚性。

我国实行社会主义市场经济之后，我国的人口管理工作体现出了较强的户政管理特征。“户政”一词，在清朝末年开始使用，户政管理是指国家户政管理机关依照相关法律和政策，收集、确认和提供公民身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息的国家行政管理，在实践中既包括公安业务也包括非公安业务，相比户籍管理而言极具现代意义。户政管理在社会生活中发挥着基础性、广泛性的作用，它体现在政治、经济和文化各个方面，凡是涉及人的工作都以户政管理为依托。人口的生死、迁移、婚姻、就业、民族、宗教等多方面的人口自然信息和社会信息的登记通过户政管理来完成，进而满足国家和社会对人口信息的广泛需求。我国出现以户政管理为主要特征的人口管理是市场经济日益发达的产物。在市场经济的作用下，大量农民从土地上解放出来，国内、国际人口流动日益频繁，之前严苛的户籍制度难以适应时代的发展，我国的户籍制度因此出现了明显的松动，在此情形下，户政管理更能满足社会要求。

(三)有观点认为人口管理应彻底非治安化

随着我国社会逐渐进步，经济日益繁荣，作为人口管理重要手段的户政管理的弊端越发凸显出来，因此，要求户政改革的呼声愈发高涨，有观点认为人口管理应彻底非治安化，即将人口管理彻底从警察的行政管理当中剥离出去。此种观点认为人口的自由迁徙流动不应狭隘地当做是影响社会治安的因素，应把注意力放在公民自由迁徙给社会带来的积极效应上去。

持此种观点的人认为，公安机关对流动人口的管控在多数情况下是“毫无价值的”，而且在流动人口激增的情况下难免会出现很多登记不实的情况，收集反馈的数据也失去了应有的价值。因此主张成立专门的人口部或人口管理委员会，专门负责人口管理工作，在法制框架下，流动人口出现的违法犯罪问题交由当地司法部门处理。实现人口管理非治安化的中心任务是完成现行户籍制度改革，保障公民的迁徙自由。

三、人口管理非治安化利弊分析

近些年来，人口管理改革的呼声日渐高涨，但这毕竟是一项浩大复杂的工程，在具体操作时既要考虑现实可能性，也要考虑现时条件的可行性，做好利弊权衡。

(一)人口管理非治安化的正效应

第一，我国的的户籍制度最初是为城乡二元结构服务的，这其中既有出于当时宏观战略发展的考虑，也有出于维护社会治安的考虑。但是，目前我国城乡二元结构的基础已经发生动摇，原有制约社会成员自由迁徙的户籍制度表现出了不适应性，亟需配套的替代制度以适应经济、社会的发展。人口管理非治安化策略恰好可以满足这种需求。

第二，我国社会主义市场经济早已确立，经过多年的运行收到了良好的效果。在实施人口管理时，也可以将其交由市场去调节，实践表明市场的调节作用相比行政手段的调节更富有灵活性。社会成员在自由迁移时自然会考虑到自身的收支情况，就业压力和生活成本等方方面面的问题，在社会成员做出选择之后，国家利用行政手段予以引导和规范更能促进人力资源的有效配置，调动社会成员的积极性，促成社会良性发展。

第三，科技的发展在便利日常生活的同时也为违法犯罪提供了技术支持，很多高科技犯罪可以实现远程作案，因此依靠限制人口流动来维护治安已变得不太现实，事实上收到的效果也很不理想。利用户口信息和人口信息调查犯罪自然是公安机关调查案件必不可少的手段，但通过户口排查抓获犯罪嫌疑人的传统方法在当今已很少使用。

第四，实行人口管理非治安化，放开对社会成员自由迁徙的限制有利于减少腐败。随着户籍改革的逐步深入，我国部分省份已经允许农村户口转化为城镇户口，由此实现农业户口向非农户口的转变。但这种放开不是无条件的，很多人因实现个人需要，不得不与行政机关“交易”，这种看似放开，实为买卖的转变方式为公权力寻租创造了极为便利的条件。

(二)人口管理非治安化的负效应

第一，人口管理非治安化之后，可能引发人口的盲目流动。倘若不把人口流动作为影响社会治安的因素加以考虑而彻底放开的话，极易引发社会人口的盲目流动。一个城市丰富的就业岗位，优质的教育水平，巨大的发展潜力等多种因素都可能成为吸引人们前往的诱因，我国目前的发展水平很不均衡，如果这种人口流动完全交由市场这只看不见的手去调节而政府不加任何干预的话，极易造成社会混乱。另外有些人好逸恶劳，贪恋眼前充裕的物质生活，但现实生活又难以维系时，往往走上违法犯罪的道路。

第二，人口管理非治安化后，对城市的承载能力形成了很大的挑战。我国人口众多，目前流动人口的规模保持在两亿以上，大城市的流动人口仍在持续增长当中。如果人口管理实现非治安化，对人口流动不加以限制的话，大城市的人口数量会迎来新一轮的增长高峰，这对城市基础设施，公共资源无疑是一个巨大的挑战。外来人口大量涌入直接导致道路交通拥挤，政府每年投入巨额的资金也无法解决这个矛盾，严重影响当地经济社会的发展。另外，外来人口往往寻找廉价租房聚居，甚至采取临时搭建的方式解决住宿问题，这在影响城市景观的同时也埋下了健康卫生隐患。

第三，人口管理非治安化后，可能导致公安基础工作的坍塌。现阶段，公安机关是我国人口管理工作最重要的主体。公安机关在行政执法，打击违法犯罪时，首先要对人口信息进行确认，接下来许多问题都会迎刃而解。公安机关担负着维护公共安全的职能，公安机关通过严格的登记，达到对公民人身的辨认，对门牌楼方面地理空间的识别，形成有序的社会环境；另一方面，公安机关通对辖区流动人口的管理工作来预防犯罪。上述资料目前都掌握在公安机关的手中，如果实行人口管理非治安化，将人口管理这项职能从公安机关剥离出来，又没有对应的机制与之衔接，势必给公安机关的工作带来极大不便，短时期内引起公安基础工作的坍塌。在这里需要明确的是，人口管理仍然可以作为公安机关的办案手段加以运用，这与人口管理非治安化的改革并不矛盾。

随着民主政治和市场经济的逐步完善，确认并保障公民的迁徙自由是大势所趋。2015年通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中，对进一步推进户籍制度改革也做了便民利民的政策性措施和制度性安排。从长远来看，不把人口流动狭隘地理解为影响社会治安的因素，将人口管理的职能从公安机关剥离出去，实现人口管理非治安化，此种改革更有利于社会发展进步。但是，我们应当清醒地认识到，我国现阶段仍处于人民内部矛盾凸显期，刑事犯罪高发期，对敌斗争复杂期，公安机关在行使人民民主专政的职能时仍面临较为严峻的形势。同时，人口管理非治安化是一项纷繁复杂的改革，不可能一蹴而就，否则在目前社会治安防控体系还不完善的条件下，不仅可能导致公安基础工作的坍塌，更有可能引发严重的社会混乱。人口管理非治安化应当循序渐进地进行，解决好与户籍挂钩的资源分配问题，并确保有配套制度与之衔接，如果能做到上述种种，相信人口管理非治安化能够实现。

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责任编辑：林 衍

Reflections on Population Management without Police Involvement

Zhou Xue-dong

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Population management is the base of social management. From ancient China, the ruling class highly paid attention to population management and formed a rather mature population management mechanism. Since the foundation of PRC, public security organs as the major forces play a very important role in population management. For a long period China's population management strictly restricted the free flow of population. After the establishment of socialist market economy, population management becomes looser in terms of population flow. With the development of society, the flow of population shall not be regarded as a factor influencing public security order and a task mainly carried out by police. The realization of population management without police involvement in due order is the developing trend of population management.

population management; without police involvement; reform process

2015-04-28

周学东(1968-),男,四川眉山人,四川警察学院警察管理系副主任,副教授,从事治安学研究。

D631.42

A

1009-3745(2015)03-0120-04