律师担任政府法律顾问的独特地位和作用

●文/周黎明

律师担任政府法律顾问的独特地位和作用

●文/周黎明

律师在政府法律顾问工作中，具有专业性强、独立第三方和组织灵活高效等特点，在代理案件出庭应诉，参与风险评估、法律论证及处理涉法信访案件等方面具有其他政府法律顾问不具备的特殊优势

在“四个全面”战略布局中，全面依法治国具有重要的基础和保障作用。“普遍建立法律顾问制度”是依法治国的重要内容，党的十八届三中、四中全会对此提出明确要求。律师作为政府法律顾问队伍的重要组成部分，在推进依法行政和法治政府建设中发挥着不可替代的作用。2014年底，我区在全国率先实现自治区、盟市、旗县三级政府聘请律师法律顾问全覆盖。总结我区相关工作实践，重视政府法律顾问律师的独特地位和作用，对提升政府依法行政水平和科学决策水平，推进法治政府建设具有重要意义。

律师担任政府法律顾问具有法律服务专业性强的优势

一是从业门槛较高。根据《律师法》第5条规定，律师执业要通过国家统一的司法考试，且在律师事务所实习满1年，品行良好。这要求律师应当受到法学高等教育，或具备相当的法学知识，具备较高的法律分析、应用技能。其他法律工作者一般难以达到这个要求。

二是法律服务实践经验丰富。律师作为法律服务队伍的主体，在诉讼辩护代理、非诉讼事务，参与调解、仲裁和法律咨询等方面具有丰富的法律实践经验，对法律法规的理解比较准确。律师参与法律顾问工作可分为随时咨询、决策前审查、事中跟踪和事后法律救济四个方面，相对来说，政府法制工作人员、专家学者参与咨询和决策前审查较多，而事中跟踪、事后法律救济的技能和经验则弱于律师。

以北京大成（内蒙古）律师事务所代理某市人民政府行政诉讼案为例。2003年10月，内蒙古某房地产开发有限公司（以下简称某公司）以某市人民政府（以下简称某市政府）违法强制拆除为由，向某市中级人民法院提起行政诉讼，赔偿请求高达1500余万元，创国内行政赔偿案件之最。北京大成（内蒙古）律师事务所作为某市政府的代理人进行了认真细致的调查取证和法律分析，发现某公司的房屋建设材料质量存在重大问题，相关发票收据不能匹配，同时该公司要求的融资贷款利息、土地征用费和安置补偿费等赔偿请求都缺乏相关证据支撑，鉴定结论依据不足，于是向法院申请重新鉴定，最终鉴定金额确定为122万余元。案件历经一审、二审、再审，耗时长达9年，每个环节代理律师都以扎实的证据和缜密的法律分析赢得胜诉，维护了政府方面的合法权益。如果不是具备丰富的诉讼和办案经验的律师团队，很难发现和找准本案的突破口，也难以为代理委托人争取有利的诉讼结果。

三是业务门类广泛、专业丰富。律师行业发展至今，队伍日益壮大，竞争趋于激烈。在这种形势下，越来越多的律师告别了“万金油”式的业务模式，转而向特定的业务门类和专业发展，出现了具备专长的“刑辩律师”“金融证券律师”“涉外经贸律师”，以及擅长劳动纠纷处理、医疗纠纷处理、交通事故处理等方面的律师。聘请这些律师作为法律顾问，在为政府解决专门性问题方面具有特殊优势。如本世纪初，某市政府拟与一家美国公司合作，投资近百亿元修建高架单轨，政府法律顾问在其中发挥了重要作用。在制定明确中美双方权利义务的方案时，既要确保项目能够顺利实施，又要保护国家利益，市政府法律顾问在与美国律师团队反复磋商后，最终拟定了令双方满意的文件。

四是具有专属的执业权利。律师具备《律师法》赋予的出庭应诉、调查阅卷、会见当事人等特定执业权利，法律顾问律师独特的地位发挥着其他政府法律顾问不可替代的作用。如果政府及其工作部门遇到诉讼或其他特殊涉法事务，法律顾问不具有相应的执业权利，难以依法妥善解决问题。

律师担任政府法律顾问具有第三方依法客观公正服务的优势

政府法律顾问律师作为第三方参与处理政府涉法矛盾纠纷，有助于稳定群众情绪，促成矛盾纠纷解决。同时，律师不属于政府工作人员，依法负有维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的职责，并独立承担民事责任。职业属性决定了律师担任政府法律顾问，能够站在第三方的立场上依法客观公正处理事务，调解政府与群众的关系，有利于维护群众合法权益、维护法律实施、维护政府形象。如2010年，某市200多名购房者因烂尾楼项目问题到区委、区政府集体上访。某律师事务所作为政府法律顾问单位，协助区信访办与群众积极沟通，耐心解释项目涉及的法律问题，代表政府积极回应购房者的上访诉求，提出法律意见。政府采纳了法律顾问的意见，既保护了购房者的合法权益，解决了重大群体性纠纷，又维护了社会稳定。

律师担任政府法律顾问具有组织灵活高效的优势

有利于增强政府法治工作专业力量。

在建设法治政府过程中，各级政府部门有限的行政人员在执行大量行政工作的同时要处理涉法工作，力量不足的矛盾越来越突出，在一定程度上影响行政行为的质量。律师担任政府法律顾问，可以在法规政策制定、危机管理、土地管理、工程建设、综合执法、劳动争议、招商引资等各个领域提供相应的法律服务产品，弥补政府力量不足。2014年，我区各级政府顾问律师为政府重大项目决策进行法律论证208次，参与项目谈判及合同审查1851次，参与风险评估129次。对政府起草的规范性文件提出建议256次，参与处理行政复议或代理行政诉讼268件，参与处理涉法信访710件，提供法律咨询5593次，律师担任政府法律顾问提供的服务几乎覆盖政府涉法工作的方方面面，以大量卓有成效的工作为推进政府依法行政、保障各级政府及其工作部门依法履行职责发挥了积极作用。

有利于根据不同情况选择相应的工作模式。政府法律顾问律师的工作模式多种多样，从聘用形式上，可分为长期聘用和针对特定工作、项目的短期聘用；从服务形式上，可分为团队服务和个人服务；从服务对象上，可分为为政府服务、为职能部门服务、兼为政府和职能部门服务。各级政府或政府工作部门从实际出发选择聘请法律顾问的形式，如个人服务（单个律师提供服务）的形式适用于基层政府或业务量较小的政府部门；团队服务则是由一个律师事务所的多名律师或多家律师事务所提供服务，其优势在于律师的业务领域更全面，可迅速根据政府的需求配备多名律师，但成本较高，适用于级别较高或业务量较大的政府部门。

有利于提高律师法律顾问的服务质量。有的律师事务所根据法律顾问工作的需要调整顾问律师团队，适时调整所内律师的专业发展方向，有的律师事务所专门制定了针对法律顾问工作的《首席法律顾问制度》《主承办律师制度》《业务集体研究制度》等，不断提高法律顾问服务质量。

律师作为法治建设的参与者、践行者、服务者和推动者，发挥着重要的、独特的、不可替代的作用。我们应当支持律师发挥自身的特点和优势，与政府法制机构人员、专家学者、基层法律工作者等法律顾问形成互补效应，共同促进法律顾问工作的发展。

（作者系内蒙古自治区司法厅党委书记、厅长）（责任编辑/麦力斯）

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法律顾问制度是指在行政执法单位自主聘请法律知识较强的专业人员作为单位的法律顾问，为单位依法行政提供法律参谋，是加强单位法治机构和队伍建设，规范和监督行政活动的一项重要制度。法律顾问的职责是为聘请方的法律问题提供意见或出具法律意见书；草拟、审查法律事务文书；代理参加诉讼、调解或仲裁活动；代为处理其他非诉讼法律事务，维护聘请方的合法权益。