运用好政府和社会资本合作模式的思考与实践 众说纷纭的PPP模式究竟如何落地？

文 / 中国交建总裁助理、投资事业部总经理 赵喜安

运用好政府和社会资本合作模式的思考与实践 众说纷纭的PPP模式究竟如何落地？

文 / 中国交建总裁助理、投资事业部总经理 赵喜安

2015年1月，湖北首个PPP项目——香溪长江公路大桥顺利通过省财政厅、省交通厅组织的“物有所值”专家组投资评价。2月，中交一公局以较少的资本金成立项目公司，成为施工工程企业与地方政府合作采用“PPP+施工总承包”模式投资建设的成功范例。

总理疾呼，地方热捧

李克强总理在2015年政府工作报告中指出，“多管齐下改革投融资体制。大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手，深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式”。政府和社会资本合作模式如一夜春风，成为国家投融资体制改革的炽热点。2014年下半年以来，中央到地方均推出了一批PPP项目，PPP进入了发展的新阶段。政府、企业、金融机构等对PPP模式实践与运用都表现了极大的意愿，社会参与各方都想发挥优势，积极参与。建设工程企业，这既是机遇也是挑战。企业都在谋求战略转型之路，如何把握国家投融资改革的机遇期，值得我们深入探索与实践。

深刻认知，迎接改革

PPP模式认知莫衷一是，现状表现为概念大于实战，抽象大于具体,形式大于内容，没有固定模式和套路可以复制。其实PPP在中国并非新鲜事物，改革开放至今，PPP在我国已经历了多个阶段，但此次推广也并非“往事重提”，应是“旧瓶装新酒”。PPP基本原则就是政府主导、企业参与、市场运作、利益共享、风险共担。基于此理解，以往实施的BT、BOT等项目，理应属于PPP发展特定阶段的不同商业模式。

中国经济发展新常态下，基于经济增长中低速、地方政府债务高筑，政府提供公共基础设施建设资金缺口较大等形势，既要保证经济合理增速，又不能通过传统的负债方式解决资金，所以只好寻求引入社会资本投资合作，推行PPP。为此，中央政府颁布实施新《预算法》，出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》及促进政府和社会资本合作模式的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》系列文件，为新一轮政府投融资体制改革和PPP模式的推行奠定了基础，开辟了新的途径。

中国交通建设股份有限公司（以下简称“中国交建”）在基础设施投融资领域一直走在前列，在PPP模式实操方面具有大量的项目案例和经验，投融资领域的实践和创新具有明显的优势。

履行流程，合规运作

运用政府和社会资本合作模式，首先政府要履行发起PPP项目的程序，合法合规推进。政府发起PPP项目一般分为五步：第一，项目由政府或社会资本发起，常以政府发起为主。政府发起的项目，主管单位会同发改、财政、交通、住建、环保、能源等主管部门，将目标项目纳入PPP项目库。社会资本发起的项目由投资人以项目建议书的方式向政府主管单位推荐合作项目，并争取纳入PPP项目库；第二，项目实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位，负责项目准备、采购、执行和移交等工作；第三，项目实施机构应组织编制项目实施方案，包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管结构、采购方式选择；第四，开展物有所值评价工作，政府部分付费或政府补贴的项目还要开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出控制在当年财政收入一定比例内；第五，项目实施机构编制招标文件，组织招标工作。

中国交建采用PPP模式投资建设的高速公路

其次社会资本要履行企业内部参与PPP项目程序，就中国交建而言，一般包括七步：第一，充分掌握政府在具体PPP项目中的需求及政策、供给、风险分担的边界条件；第二，公司相关事业部、区域总部或投资单位提出参与的PPP项目，就合作模式达成优推方案；第三，与政府签订框架协议或备忘录，确定双方投资意向、合作范围、主要合作模式、核心商务条款等；第四，履行公司投资项目审批决策程序；第五，完成内部审批程序后，参加PPP项目投标；第六，中标后与政府签订投资协议；第七，成立项目公司，政府或政府指定机构与项目公司签订特许经营协议或PPP项目合同。

设计结构，明确模式

PPP投资模式设计是项目操作的核心，关键就是进行结构设计。就当前项目投资实践，PPP项目的结构设计一般包括六个方面：一是交易结构，股东各方的逻辑关系，政府给予授权、补贴、采购的操作方式，企业参与投资、运营、回款的标准、时间以及回报要求；二是股权结构，政府方是否参与，参与形式、股东股权比例及权益；三是融资结构，融资是债权性质还是股权性质，渠道包括银行贷款、基金、信托等，融资方式的设计要能够充分发挥资金杠杆作用；四是收入与收益结构，就收入而言，要明确投资回款方式和内容，一般有政府财政采购、财政补贴、使用者付费等三大类，地方财政从以往的“补建设”逐步转向为“补运营”；项目收益的类型和形式多种多样，它表现项目服务及收益特征，也体现投资人的要价能力和谈判水平；五是风险分配结构，它的基本原则应该是通过评估风险防控能力、受益大小、控制风险的代价情况，合理分配参与各方的风险；六是项目公司治理结构，参与各方权责界定，及在股东会、董事会、经营层的人员分配。上述PPP投资项目的结构设计，都需要在投资项目的协议、合同、章程里约定，越明确越好。

抓住要点，控制风险

政府推出的PPP项目，由于项目内容和客观条件不同，模式多样，但投资人的关注要点基本相似，结合当前对PPP的实践情况，一般应关注以下方面：

一是要理清政府预算资金情况，既要理清政府预算资金的分类及相关规定，更要弄清政府财政的支付能力。新《预算法》推动了政府预算体制的改革，政府由传统的收付实现制转向为与企业并轨的权责发生制。政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算和社会保险基金预算四类构成， PPP模式设计要深刻理解预算体制改革的目标和目的，顺势而为；

二是依赖政府财政还款的PPP项目，要布局在经济较为发达的地区或现在暂时缺钱但以后有能力还款的地区，要按照有关规定，通常政府需进行项目的物有所值测试和财政承受能力评价，尽管这种测试和评价目前有不少问题，但有它总比没有好；

三是PPP模式与去担保化没有必然关系，项目的担保物标准应以项目融资时资金方、出资人的要求为准，为此应充分了解融资机构对担保的要求，银行融资条件不仅要得到分行层面认可，还要关注总行的政策指引；如以土地作为担保，需已办理权属证书并交足土地出让金的土地，纳入土地储备中心的土地担保不具有法律效力，它仅能起到一定的保障作用；

四是PPP项目要重视前期的谈判，前期未谈好就不要急于实施，更不宜急于进场施工，否则极易陷入被动局面；由于项目推进过程中变化很多，在项目谈判、签约、实施的过程中，要注意保存各类商务资料，包括电子邮件、传真等，双方往来的资料是发生分歧时保护应有利益的基本依据；

五是PPP项目周期一般较长，常常有10 - 20年的运营期，长跨度的时间期内存在很多不确定性、风险点较多，这就要求注重全寿命周期策划项目，不但要考虑建设期的施工成本、索赔变更风险，更要关注全寿命周期内的投资、回款、运营风险，要在投资合同内明确权责、建立系统的风险防控措施；

六是要建立项目中断与退出机制，保护投资人免受重大损失。这里既要考虑投资人主动退出情况又要考虑业主原因导致的投资人被动退出的情形。

法律保障，诚信履约

PPP模式的运用方兴未艾，国家发改委、财政部以及各地方政府都在不断完善顶层设计与制度体系， PPP要做到法律有保障、相关方诚信履约，任重道远，还需政府和社会投资人共同努力，如下的问题和不足值得探究：

一是PPP项目作为一种融资方式，存在成本较高、收益较低的不足。第一，交易成本偏高，交易结构比较复杂；第二，资本收益较低，项目周期一般10年至20年，所给予的年收益一般都低于企业投资预期的资本收益水平；第三， PPP项目的担保，政府和企业都有控制负债的诉求，一般都不愿为PPP项目的融资提供担保，为此，只有依赖项目及项目公司自身的收益和现金流进行融资，使得融资难度较大、成本较高；第四，融资风险向社会资本转移，社会资本在负债规模和风险控制的要求下，需要使用较高融资成本的基金等金融产品；

二是PPP需要在法律层面进一步完善。第一，项目审批或核准是由政府方负责，而项目出资常常是社会资本，现行法律对于社会资本形成的资产权益缺乏有效保护；第二， PPP提出政府和社会资本风险共担，但往往是作为弱势群体的社会资本承担更多风险；第三，收费调价在法律上没有充分的保障，比如涉及公共事业的收费标准，调整常常需要听证，在投资协议中如要明确相关调价和调整收费标准的条款，一般来说实操性较差；

三是主要依赖土地收益的投资难有保障、难以持续。国家对土地的流转、出让金管理有严格的规定，很多PPP项目与土地捆绑，这样的模式对于法律、政策和政府依赖性很强，因此，用土地出让收益来平衡工程投资建设的项目需要特别慎重。

主动策划，创新理念

创新是推动投融资体制改革与PPP业务持续健康发展的必然要求。要通过主动策划、主动作为，推进投资理念、融资方式的优化创新。

一是PPP是一个主动策划、平等协商的过程，要注重主动作为、主动策划项目、主动创造模式，而不宜仅被动地投标拿项目，业主单方招标的PPP项目，一般存在自己的权利大义务少、权责失衡的情况，特别是投资人长期利益的保证机制缺乏；与其坐而论道，不如下海试水，要在谈判中找平衡、求共识、获项目。为此投资人应根据项目条件及自身状况，设置边界条件，合理设计模式，好比炒菜大厨，应依据食客的偏好与习惯，进行个性化的配菜并炒出符合食客习惯的可口菜肴；

二是实施PPP项目要强化“产业+金融”的意识。PPP某种意义上也是狭义的融资模式创新，要通过与金融结合，放大企业资金的“杠杠效应”。要主动引入金融工具、让金融机构从项目源头介入，一同走在前面，把金融工具化为投资业务的经营优势。项目公司未来收益权、现金流是金融创新的基础，比如引入债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等。金融创新的核心理念是“借助外部资金放大自有资金的‘杠杆效应’，创造最大化价值”，这也是公司投资业务孜孜追求的理念，就是“通过企业较少的资源投入，创造较大部分的企业价值，商业模式的创新是企业最重要的核心竞争力，这也是世界一流企业最典型的特征” 。

PPP某种意义上也是狭义的融资模式创新，要通过与金融结合，放大企业资金的杠杆效应。

2015年7月，2015《PPP模式及城市化产业发展白皮书》在杭州推出

路漫漫其修远兮。对政府而言，应尽快完善顶层设计，做好法律法规的保障工作，营造一个诚信履约、公平公正的市场环境；中国交建既是中央企业也是社会投资人，具有推动国家投融资体制改革发展和企业转型升级发展的多重使命，在PPP项目的实践中，应进一步找准建筑类央企在国家经济发展中的定位，抓住契机，主动迎合，积极参与。（编辑/汪玚）