党外领导干部举荐制探索

2015-03-02郭世松

党政论坛 2015年8期

○郭世松

非中共党员领导干部举荐制，是以中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》和新修订的《党政干部选拔任用工作条例》等党内法规及文件为依据，对各级组织、团体、群众和个人向中共党委组织（人事）、统战部门举荐非中共党员领导干部拟任和后备干部人选时的行为规范，并对举荐失误失察者进行责任追究，旨在扩大推荐工作的公开、民主程度，保证选拔任用工作广泛性、公正性、群众性的非中共党员领导干部人事管理制度。探索建立非中共党员领导干部举荐制，事关坚持和发挥我国社会主义政治制度的特点和优势，事关巩固党的执政基础和扩大党的群众基础，是深化干部人事制度改革的有力举措，也是造就宏大的高素质执政骨干队伍的现实需要。

一、当前非中共党员领导干部的选拔任用工作存在一些需要解决的问题

中国共产党历来重视加强党外干部队伍建设，加强对非中共党员领导干部的培养选拔，切实搞好党外代表人士安排使用，为新时期开创多党合作新局面奠定了坚实组织基础。以2012年2月中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》为标志，非中共党员领导干部的培养使用开始步入规范化、制度化轨道。但由于种种问题，当前非中共党员领导干部的选拔任用工作，还存在着一些需要解决的问题。主要表现在：

1.选拔任用非中共党员领导干部总体上数量偏少、结构不适

据西部某县统战部门统计，该县公务员队伍1812人中，党外人士145人，仅占公务员总数8%，大部分政府部门科级岗位上没有党外干部，安排党外干部担任行政正职的没有。该县当年各类人才的总数20276人，其中党外人才14057人，占69.3%以上，主要分布在教育、卫生、文化、科技等有关部门的第一线。按照中共中央组织部、统战部“选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务”的要求，在现实生活中，非中共党员领导干部选拔任用的力度和空间必须加大。

2.选拔任用非中共党员领导干部视野比较狭小

由于政策导向的作用，选拔任用非中共党员领导干部时，组织部门和统战部门往往被简单理解为推荐党外代表人物，甚至把视野缩小至民主党派人士，“非党派莫取”，导致大量党外人才被排斥在外；再加上思想认识上的偏差，没有把选好用好党外干部摆上干部工作的应有位置，在选拔非中共党员领导干部时，要么求全责备、挤压空间，要么降格以求，硬性充数，只能在少数人中进行选择，“矮子里挑将军”易于引发争议，被人认为有照顾之嫌，整体素质偏低。

3.选拔任用非中共党员领导干部缺乏有针对性的工作细则

除了《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》之外，2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》第一章第四条对“非中共党员领导干部”的选拔任用作出了“参照本条例执行”的规定。尽管选拔任用可以参照执行，但毕竟党内干部和党外干部要求上还有区别，选拔任用的程序也不尽相同。与中共党员领导干部培养选拔早已形成制度化、规范化常态相比，非中共党员领导干部的培养选拔显得“零散随意”，弹性较大，缺乏可操作性的具体指标和措施，硬性充数、临时动议、论资排辈、用非其人的现象比较普遍。

二、探索建立非中共党员领导干部举荐制重要性和可行性分析

举荐制是中国古代最尊崇的选官制度，在历史上产生过积极的作用和影响。举荐制发展到今天，自然有其科学、合理的一面。在选拔任用非中共党员领导干部方面，举荐制更是一把难得的钥匙，发挥着重要的作用。

1.建立举荐制，是深入贯彻《意见》和《条例》，推进干部选拔任用工作民主化、制度化、规范化的重要举措

中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》和新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》把“民主推荐”作为扩大干部选拔任用工作中的民主，坚持干部工作走群众路线的重要渠道。然而，现实生活中民主推荐往往“走调变味”。扩大民主推荐工作的公开、民主程度，迫切需要构建全方位、多层次的干部举荐格局。特别是选准用好非中共党员领导干部，仅有中共、民主党派组织的参与和中共党员领导干部的意见还不行，还要有广大党外群众的“声音”。建立非中共党员领导干部举荐制，正是根据新时期党外人才资源分布的新变化，从制度上、程序上规范民主推荐工作，逐步消除区域、部门、行业、身份、所有制等限制，以开阔我们的视野，拓宽干部培养选拔渠道，从更宽的层面上发现高素质的党外人才，为大批优秀非中共党员领导干部脱颖而出创造良好的环境。

2.建立举荐制，是推行公开选拔、竞争上岗等制度之后的有益补充

毋庸置疑，公开选拔、竞争上岗等干部人事制度改革，为干部选拔任用提供了新思路、拓展了新渠道，值得称道。但是，公开选拔程序繁琐，环节过多，时间周期较长，成本过高；竞争上岗的范围又十分有限，一般在本单位中层干部内部产生，一定程度上存在“近亲繁殖”现象。举荐制和公开选拔、竞争上岗一样，都是干部人事制度改革的要求，都体现公开、公平、公正的原则，有利于推进干部选拔任用工作民主化、制度化、规范化。相对而言，以“举荐者公道、被举荐者优秀、举荐者和被举荐者都有可能追责”为主要特点的举荐制，视野更宽广，操作更简便，民主化程度更高，且定向定人，举荐和被举荐者知己知彼，更有利于人岗相适、用人所长，更便于群众监督和追责。这一点，对非中共党员领导干部选拔任用来说，显得尤为重要。可以说，建立举荐制是推行公开选拔、竞争上岗等制度之后的有益补充。

3.建立举荐制，有政策、法律、历史的依据，完全可以推而广之，行而有效

从政策依据上看，中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》明确要求有组织、有计划地广泛物色发现党外代表人士；《党政领导干部选拔任用工作条例》明确要求建立健全党政领导干部推荐机制，规范推荐程序，实现党内推荐与党外推荐、组织推荐与个人推荐、定期推荐与日常推荐有机结合。习近平总书记在全国组织工作会议上提出了“要完善工作机制，推进干部工作公开，坚决制止简单以票取人的做法，确保民主推荐、民主测评风清气正”等重要论述。这些都为建立非中共党员领导干部举荐制创造了良好政策环境。

从法律依据上看，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。”

从历史依据上看，举贤荐能的先例比比皆是，如上古时期乡民举荐治水的大禹；秦末汉初萧何举荐统兵的韩信；三国时期徐庶举荐智慧的诸葛亮等等。实践证明，他们都是一时难得的“干才”，因为举荐而脱颖而出。从某种意义上讲，历史上举荐制比科举制更受统治阶级青睐。在宋朝，大宋皇帝亲自下达举荐的诏令：“虽选士之规，无时不举，而知人之道，自古攸难。得以才升，必从类取”（建隆三年二月庚寅诏）。宰相赵普为举荐人才甚至不惜屡犯龙颜，终以自己的赤胆忠心感动宋太祖。宋代还形成了举官责任追究的制度，以保证官员的举荐质量。明代更是广泛用于对官员的举荐控制，“诏中外官举贤才，严举主连坐法”。在清代，康熙皇帝还亲自举荐过一位大清官、时任江苏按察使的张伯行出任福建巡抚，并赐予“布泽安流”匾额，传为佳话。今天，我们要实现中华民族伟大复兴的中国梦，就必须建设一支包括非中共党员领导干部在内的宏大的高素质干部队伍。举荐制正好适得其时，大有可为。

三、探索建立非中共党员领导干部举荐制的基本架构

按照“于法周延、于事简便”的原则，形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制，必须在解决好举荐工作导向性、规范性、科学性及实用性上下功夫，认真把握好举荐非中共党员领导干部的基本方法和程序。

1.举荐主体、范围和形式

从现行政策和实践来看，非中共党员领导干部选拔任用工作需要中共党委组织（人事）、统战部门和党外干部所在单位（组织、团体）共同努力、相互配合。统战部门侧重于做好非中共党员领导干部的物色发现和加强培养等工作，组织部门主要承担非中共党员领导干部的安排和使用工作，党外干部所在单位注重日常的推荐、培养和使用。但仅有这些还是不够的，需要广大群众的参与，特别是党外群众（包括自己）的参与。由于举荐范围的广泛性、举荐形式的灵活性、举荐方向的针对性，为党委组织、统战部门选拔任用非中共党员领导干部扩大了视野和范围。

“外举不避仇，内举不避亲”。从理论上讲，任何组织和个人都有按正常程序举贤荐能的义务和责任。举荐范围原则上适用于所有党外干部。但在实际操作过程中，应该从工作实际出发，本着优化领导班子结构、发挥党外干部作用的原则，由组织部门商统战部门统筹考虑。

举荐的形式主要有组织举荐、群众举荐、个人举荐三种途径。从理论上讲，举荐人可以通过书面、口头、电话、网络等多种形式，不限时间，不限地域，不限对象，向党委组织部门和统战部门具体、负责地推荐非中共党员领导干部拟任人选和后备干部人选。但在实际操作中，举荐宜以文字的形式，据实填报《举荐非中共党员领导干部登记表》，以便日后备查和追责。

2.举荐程序

（1）公开举荐方案。为使举荐工作更具针对性，党委组织、统战部门需制定工作方案，面向社会公布举荐单位、任职条件、举荐范围。被举荐对象必须遵循干部队伍的“四化”方针，符合新时期“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准，一般要求符合《干部任用条例》规定的选拔任用条件，从工作需要和党外干部的实际情况出发，有的党外干部的任职资格可适当放宽；有的担任领导职务的党外干部，本人身体好，经过批准，任职年龄也可适当放宽。举荐时间一般在公布举荐方案后，七日至十日以内为宜。

（2）署名填表举荐。举荐非中共党员领导干部必须坚持以德举人、举人唯贤的原则，举荐人必须做到“三要三讲”，即要以事业为重，讲政治；要以事实为据，讲原则；要以大局为怀，讲纪律。根据党委组织、统战部门的举荐方案，填明举荐理由和责任承诺，准确、清楚、实事求是地反映举荐对象的德才表现、工作实绩和主要特长。反映党外干部的主要缺点和不足，不能过于笼统，力求全面具体，并说明自己身份、姓名及与举荐对象的关系，以示负责。

（3）组织研究决定。这是举荐制的关键环节。在这个环节，要始终坚持“党管干部”的原则，保持中共党组织对党外干部使用的决策权。在公开举荐方案后，要成立专门的领导专班和工作专班，工作专班对举荐对象的条件进行认真的审查。审查时，要十分细致地甄别党外干部举荐情况的真伪，查对党外干部档案，有针对性地采取实地调查、电函调查等方式进行核实后，形成单行材料。对不符合规定的任职资格条件或特殊情况未经批准的，举荐材料不规范、手续不齐全的，一律不予受理。由中共党委组织、统战部门根据职位要求和举荐对象的综合情况，按照“少数服从多数”的原则，至少按同一职位1∶3的比例，集体讨论确定考察人选后，以适当的方式向举荐者回复结果，并面向社会预告考察对象，进入考察程序。在人数较多单位或举荐对象过于分散时，一般可进行两次举荐。第一次，举荐者根据拟选党外干部的职级、岗位、标准和条件，按照自己的意愿举荐自己信任的人选；第二次，中共党组织及其组织、统战部门在参考举荐意见的基础上，将已提出的举荐人选进行筛选，按1∶5的比例提出候选人名单，再组织进行举荐。

3.举荐责任

举荐制把历史上和社会生活中的“连坐法”、“担保制”、“弹劾制”等一些基本规律引入到干部选拔任用中来，培植了民主与法治的时代元素。举荐制强调据实署名，权责统一，对举荐责任必须做出相应的规范。在实际操作过程中，举荐对象属举荐人权力和职务影响范围内的子女、配偶和其他亲属时，原则上应当回避，更不允许纵容、支持和干扰举荐工作。确属德才兼备，符合举荐条件的，应同举荐其他干部一样，由群众或组织举荐，按规定程序办理。

要按照“谁举荐，谁负责”的原则，建立举荐失误失察责任追究制。对不积极举荐或举荐对象事前有重大违纪违法问题，而举荐者有意隐瞒、弄虚作假、欺骗组织的或举荐失误失察的，要按照相关的党纪政纪规定，给予批评教育，甚至追究其责任。对举荐工作积极负责，为党组织选人用人作出突出贡献的，应当予以表彰奖励。

四、探索建立非中共党员领导干部举荐制应特别注意的问题

建立非中共党员领导干部举荐制，既要从党的事业大局出发，坚持原则，把握尺度，又要正确处理党外干部先进性和代表性的关系，遵循党外干部成长规律；既严格标准和条件，不降格以求；又避免求全责备，注重发展其潜力，科学合理地做好非中共党员领导干部的举荐工作。

1.加强思想引导，消除“三大误区”

一是消除“党外无人才”的误区。因为思想观念的束缚，一些中共党员领导干部对党外干部存有偏见，认为“优秀人才已经选入党内，何须还要到党外找”，即使安排也大多放在政治安排上，实职安排寥寥无几。强化“党外有人才”的意识，要求中共各级党组织及组织、统战部门思想上重视、举荐上支持、措施上得力、使用上大胆。

二是消除“选拔党外干部当摆设”的误区。毛泽东早在新民主主义革命时期就指出，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权力”。党外干部同样是党的干部，必须将党外干部培养选拔工作列入重要议事日程。党委组织、统战部门要分工合作、密切配合，把举荐非中共党员领导干部工作作为干部队伍建设的一项政治性工程来抓，重点推动举荐党外干部特别是民主党派、工商联成员和无党派人士，进各级人大、政府、政协领导班子和法院、检察院领导班子，加大政府部门正职的举荐力度。

三是消除“举荐就是跑官要官、就是任人唯亲”的误区。举荐非中共党员领导干部是通过组织、群众、个人等形式，通过正当程序，向中共党组织举荐党外干部，是一种正常的组织行为。而跑官要官则是一些人通过拉“关系”，走“后门”，处心积虑地谋取官职和权力的行为，是干部任用工作中的不正之风，是应该坚决反对的。不可否认，举荐非中共党员领导干部相对来讲感情因素影响较大，但只要出于公心，坚持“五湖四海”，就会有效防止小团体主义，不会产生“近亲繁殖”、拉帮结派的负面影响。