从事业单位到事业法人

2015-03-02何峥嵘广西政法管理干部学院法律系广西南宁530023

行政论坛 2015年5期

◎何峥嵘（广西政法管理干部学院法律系，广西南宁530023）

从事业单位到事业法人

◎何峥嵘（广西政法管理干部学院法律系，广西南宁530023）

目前，我国事业体制中存在的种种问题，根源在于中国的单位制度。事业单位是中国单位制度的重要组成部分，单位制度中的事业单位，其组织形式、资源配置及公共服务活动等，具有十分严重的行政化现象，使得事业单位作为公共服务机构提供公共服务效率低下，公平缺失。因此，事业单位改革的关键在于借鉴公法人理论，赋予事业单位独立的法律人格，从计划体制下的事业单位走向市场经济体制下的事业法人。

事业单位；事业法人；公法人

一、事业体制存在的问题及其原因分析

目前，中国事业体制存在的问题主要有：国家垄断公共服务供给、体制外供给比重偏小的局面没有根本改变，事业单位仍然是公共服务供给最重要的组织形式；对事业单位的管理体制不顺，政事不分、事企不分，事业单位提供公共服务存在官僚化、服务意识欠缺、资源浪费严重等现象。政府对事业单位的资源配置随意性较大，且缺乏绩效评估和追责机制，资源配置不合理。这种事业体制带来的直接后果就是：一是公共服务供给总量不足，供给方式单一，不能满足社会需求；二是公共服务质量差、效率低，且在教育、医疗等基本公共服务供给方面社会公平缺失，看病难、看病贵、上学难、上学贵、部分人老无所依等一系列民生问题因而产生，实际上，中国事业单位改革在很大程度上跟政府决意解决这些民生问题有关。

众所周知，目前在中国，事业单位仍然是公共服务供给最主要的组织形式，事业单位提供公共服务仍是公共服务供给的主要渠道。而公共服务供给存在的问题都与政府对事业单位的管理体制密切相关，根源在于中国的事业单位制度。政府对事业组织的管理遵循单位制管理的理念，在资源配置、人事管理等方面采用单位式管理方式，历次事业单位改革都未触及单位制的实质，即控制和依附。

（一）单位制的实质

有学者对中国的单位现象做了较为全面的实证描述和分析①有关单位制度的描述和分析参见杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年版。，认为“单位”在很大程度上因袭了作为专制主义基本社会单元的家族和氏族的结构和运行方式［1］3-4，在集权政治体制中，“单位”是社会结构的基本单元。新中国成立以后，实行高度集权的计划经济体制，“单位”成为社会主义公有制的基本组织形式。

“单位”是一种资源配置和福利分配的组织形式。在国家社会一体化的社会结构中，一切社会资源国家化，国家通过编制管理配置资源，根据编制安排财政预算，单位成为编制财政预算的一个单元，国家通过财政预算向单位分配财力和物资（资源配置），再由单位按照职务、资历等实施单位内部分配（福利分配），这一分配形式使得单位及其成员完全依赖于“公家”的集体分配，国家通过这种形式实现对单位及其成员的控制，形成了包括国家机关、事业单位、企业单位等在内的中国独特的“单位”制度，事业单位制度是中国单位制度的重要组成部分，处在“单位”中的人，则是“单位”的附属物，其生老病死都由单位负责。因此，单位制意味着依附和控制，国家通过资源配置控制隶属的单位，单位通过福利分配控制个人，如此，个人依附单位，单位依附国家。

单位还是一个“封闭的权力系统”，单位意味着某种身份、等级以及体制内的入场券，“单位制度是一种权力和福利的再分配制度，它是国家赋予一些精英人物和追随精英的人物以特殊国家权力的形式”［1］3-4。这种身份标志就是编制，目前我国体制内有两种编制：行政编制和事业编制，体制内成员工资及生老病死等一切福利都由其所在单位负责，且属于这两种编制的体制内人才可以相互交流，人才体制内流出十分简便，但体制外进入体制内，即取得编制渠道则不畅。单位制人为制造体制内和体制外差距，这种差距不但存在国有单位与非国有单位之间，而且同在机关单位或事业单位工作，有编制和没有编制的差距也体现在工资收入、医疗、养老等方面。

所有单位制下的组织不仅资源配置具有行政特性即依据行政级别配置，在组织形式上也具有行政机构的特点，即内部组织科层结构化；其社会活动也具有行政特性，一切社会活动包括提供公共服务的活动行政管理色彩浓厚［1］103。

在新旧社会交替的急剧变化时期，在社会资源总量不足的情况下，集中调配资源办大事、给予全民基本生存保障，以及对各种社会力量采取严格控制措施对巩固新生的政权是必要的，单位制度在特殊时期在确保国家计划的贯彻和国家任务的完成方面发挥了积极作用。

这种源于国家控制的理念，在计划经济时期产生的单位制度对所有国家制度的建构以及整个社会生活的影响十分深远。但随着市场经济体制的确立和发展，国企逐渐从单位制度中剥离，以及随着医疗、养老、就业、住房、户籍制度等各项改革的逐渐展开，从社会总体情况来看，单位制的功能在弱化，但目前机关、事业两大单位制的存在，成为社会不公的源头，也是目前事业单位改革的体制性、组织性障碍。

（二）中国单位制度体系中的事业单位

处在“单位”制度体系中的事业单位是行政机关的附属机构，呈现出社会功能政治化、组织行政化、公共服务活动行政管理化等特点，历经多年的改革，至今事业单位仍然具有较强的人身控制、后勤服务、福利分配等多重功能，这些功能在客观上阻碍了事业单位改革的进程，使得事业单位的人事管理、养老保险等改革举步维艰。

首先，单位制框架下，事业组织都具有一定的行政级别，政府将事业单位列入编制管理范畴，作为财政预算单位，根据行政级别进行资源配置。对政府的这种资源配置方式既缺乏绩效考核机制，亦无有效追责机制以及相关法律规范来防止和纠正政府的不合理偏好，如资源配置方面热衷于“锦上添花”，集中全力办所谓大事的思维，资源配置相当随意，既无效率，也无公平可言，如高校建设中的“211”、“985”工程等，以行政手段划分学校等级，并根据行政等级配置资源，人为制造各种差距，不仅强化高校对行政权力的依赖，还产生就业歧视、择校、教育不均衡等系列社会问题。

其次，单位制的本质决定了事业单位身份地位上的附属关系，事业单位没有独立的法律人格，政府决定事业单位的设立、撤并、注销以及编制而不是法律法规，政府对事业单位的各种活动进行直接组织和管理，采取的管理方式主要有命令、指挥和强制等，存在不遵守法律法规问题。

再次，单位制亦决定了事业单位内部组织结构科层化以及内部管理行政化、人事管理公务员化。单位制度下的人事管理，既在提供专业技术性公共服务的事业单位行政管理压制学术权威理所当然，也决定了职工与事业单位的人身依附关系即对体制的依赖。

最后，单位制决定了事业单位分属于不同的政府机构，使得事业监管制度成为政府内部监管。由于监管者无法做到利益超脱，监管不到位，以及对不同的事业单位监管有别的现象很普遍，致使事业单位偏离了公共服务机构的基本价值取向。而且，由于这种体制中的部门利益倾向以及部门利益固化，使得事业单位改革阻力重重。

综上，目前，事业单位仍然作为政府的附属机构存在。一方面，因缺乏自主权而不能灵活适应社会发展的需求；另一方面，作为政府的附属机构，必然是对行政机构负责，而不是对公众负责，也因此事业单位提高服务质量、满足公众需求的动力和压力均不足。目前，事业单位的营运资金来自政府的拨款和自身的营运收入，政府拨款作为向事业单位配置社会公共资源的主要手段，因为相关法律制度的欠缺，资源配置的随意性很大，如教育经费的拨付制度，目前政府及其主管部门与评估机构垄断高校资源的配置［2］，而事业单位对政府资源配置方面的审批被排除在《行政许可法》的适用范围之外①《行政许可法》第3条规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”，对政府随意配置资源，随意处置资产，既无相关行政法的约束，对事业单位而言，也无法律上的救济途径。同样，政府对事业单位的人事管理等同行政系统的公务员管理，对有关人员的人事任命以及处分实际上也被排除在行政诉讼受案范围之外。

单位制存在的规模意味着国家掌控并分配社会资源的程度。随着市场经济体制的确立，国家掌控的社会资源减少。经济体制改革，政企分开，企业从单位制度中分离出来，成为独立的企业法人，而事业单位改革一直未能跨出这关键的一步。1986年制定的《民法通则》将事业单位作为一种法人形式来规定，试图解决事业单位从事民事活动的主体身份问题，1998年《事业单位法人登记管理条例》颁布实施，对事业单位法人实行登记制度，使事业单位有了法人之名，但从目前的实际情况来看，在单位制度下，事业单位内化为政府的附属机构，人事、财务、业务发展等均没有独立自主权，事业单位徒有法人之名而并无法人之实。

因此，事业单位改革从根本上来说，要将单位语境中的事业单位变成法治语境即国家治理体系中的事业法人，事业单位与事业法人的这种区分类似政治语境中的人民与法律上的公民，以及政治宗旨上的“为人民服务”与行政法上的“服务型政府”。

二、“事业单位”概念评析

“事业单位”是新中国特定语境下的一个词汇，具有中国计划体制下的“单位”内涵和“事业”目的，其中“单位”表明了这类组织的国家属性，“事业”则表明了这类组织的公共服务属性。

在现代汉语里，“单位”一词包含重要的制度信息：一是单位是各级政府创设的公立机构（依法设立）；二是每个单位都有一个与之对应的主管部门（无主管部门，但有财政、税务、审计、业务主管等公共服务监管部门）；三是在单位任职的管理者和专业人员都纳入“干部编制”；四是单位自身又是公共资源分配和再分配的一个枢纽，公共资源的分配和一些公共服务都是“只对单位，不对个人”［1］3-4,103。

根据百度百科对“事业”一词的解释之一是“指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的对社会发展有影响的经常活动”。实际上，“事业”一词也反映了新中国创始人建设社会主义“事业”的政治理想，这一政治理想在我国1982年宪法中表述为“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平……国家发展自然科学和社会科学事业……国家发展医疗卫生事业……国家发展体育事业……”，为此，国家设立事业单位，作为实现这一理想的组织形式。

“单位”属于计划体制下行政管理语境中的特别词汇，也是日常习惯使用的词语，在我国，单位通常包括国家机关、企事业单位等，国企改革后，企业成了相应的法律规范中的组织概念即企业法人，改革的成果在法治体系中得以确认。而“事业单位”一直沿用，一方面，事业单位改革进展缓慢，“单位”化管理的实质并未得到改变；另一方面，在国外相关制度中并未有这一组织形式，没有可以参照的现成模式，沿袭约定俗成不失为一种保持中国特色的较为稳妥的选择。

对此，有人主张这个概念应当逐步消灭或逐步淡出，而应当更多地使用公共服务部门的概念［3］。笔者认为，从广义上来说，公共服务部门包括政府部门、事业组织和其他公共服务组织如公用企业，在人员管理、资源配置、内部管理以及利益分配等方面，这些组织各有特点，不宜混为一谈。因此，以公共服务部门替代事业单位不能完全准确反映这类组织的独特之处。同时，在法治语境中，作为法律规范中的概念，即作为法律关系的主体通常是组织，不合适使用“单位”的概念，我国1982年宪法文本使用的也是“事业组织”的概念，即：事业组织是国家设立的提供公共服务的一种社会组织。因此，本文主张取消“事业单位”的概念，而代之以“事业组织”较为妥当。

适应行政管理到行政法治的转变，事业单位改革首先要将“事业单位”从计划经济体制下的行政管理语境中的“单位”转化成为一个行政法上的组织概念，即作为现代国家治理体系中的一种组织形式，这种转变不仅仅是称呼上的变化，而是意味着事业组织享有法律权利，履行法定义务，即具有行政法上独立的主体资格，相应的，国家事业体制的建立和完善都是以此为基点，以承认事业组织独立的行政法地位为基础。在此基础上，与“单位”制度相适应的一系列事业组织制度包括人事制度、养老保险制度、内部治理制度等需做相应的改革。

三、事业单位的定性：公法组织

任何组织的设立都有其需要完成的任务和达成的目的，即组织的社会功能。从国家最初设立事业组织的目的来看，是要落实宪法中关于发展社会主义各项事业的原则性规定，即依据公法设立，设立的目的是增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务。

1998年国务院颁发的《事业单位登记管理暂行条例》规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”即事业单位是从事公共服务活动的组织。国家机关举办或利用国有资产举办则表明这些公共服务的提供是国家的职责，实际上，这些职责通常由政府来履行，政府则通过事业单位这种组织形式来履行职责。

1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》明确规定了：“公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的，不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”这表明了事业组织不以营利为目的的公益性质，区别于营利的市场主体。实际上，在经济体制改革前后，事业组织“都是指政府创设的，提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同，但并没有实质差别”［2］。

从上述法律文件的规定以及我国实际情况来看，事业单位的创设权分属中央政府和地方政府，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或者化身，代表中央政府或地方政府履行公益给付职能。

大陆法系法律有公法与私法之划分，“这一区分绝非概念游戏，相反，它在确定诉讼管辖、规范法律主体的自由度、限制公权力任意扩张和逃避公法约束等方面都具有重要的实际价值”［4］。不仅“我国法学界目前也已经普遍认同了公法与私法的区分”［5］，实际上，相应的法律理念及法律制度设计上也都认同和考虑了公私法之区分。既然存在公私法之区分，而公法和私法上就必然存在有相应权利能力和行为能力的组织体，即公法组织和私法组织，“公法组织与私法组织之区别主要系按组织据以设立之准据法，以及其依组织目标所从事之活动性质为判别标准”［6］。

综上，事业单位是政府依据公法设立的履行公共服务职能的公法组织。本文赞同“事业单位是相对独立承担公共服务职能的公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”［7］，以及“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”［8］。事业单位作为实现公共行政任务的组织由公权力机关依据公法设立，在提供公共服务活动中与服务对象的法律关系宜由公法调整，应纳入行政法的调整范围，有关争议应当通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径解决，以此强化事业单位在公共服务中的公法主体责任。

但目前，实际上事业单位已经偏离了最初设立的目的，组织功能异化，成为一个包括公权力机构、公益组织、企业化组织等多种不同性质的复合组织形式，识别事业单位的标准仅在于编制管理和预算管理上的“单位”，且政事不分、事企不分的事业管理体制产生了这样一部分组织，“最大限度地运用和享受行政部门和企业两者拥有的权力和利益，最大限度地游离于行政部门所受的约束和企业所承受的市场压力之外”［9］。因此，重新界定事业组织、让事业组织回归其公益属性和公共服务属性是事业单位改革首先要解决的问题。

四、构建我国事业法人制度

如果说经济体制改革是企业单位制走向企业法人制的过程，那么，行政体制改革和事业单位改革的实质是事业单位打破单位制建构事业法人制度的过程。在这个过程中，事业单位逐步摆脱作为政府附属机构的地位，成为独立的法人。赋予事业单位独立的法人资格，一方面，事业单位可以排除行政权力对公共服务活动的不当干预；另一方面，也可以防止事业单位在公共服务方面推脱责任。

（一）借鉴法人制度，理顺政事关系

从行政法视角来分析，事业单位的法律地位可以从两个方面来确定：第一，与公众而言，事业单位作为直接提供公共服务的行政主体，是独立的公法人，既享有一定的自主权，也应当履行行政法上的义务、承担相应的行政法上的责任；第二，与政府而言，事业单位既是政府在公共服务领域的合作伙伴，具有独立于政府及其职能部门而非其附属机构的行政主体地位，同时，作为政府监管对象的行政相对人，应有对抗公权力的私法主体地位，但在其公益宗旨、提供公共服务的质量标准、服务价格等方面接受政府的监管。

如前所述，在承认公私法划分以及公私组织之区分的基础上，公法人和私法人之区分也就理所当然。事业法人制度的内容包括两个方面：一是事业单位作为行政主体的公法人，即行政法上的法人；二是作为行政相对人的私法人，即民法上的非营利法人。

我国最早对事业单位法人做出规定的是1986年制定的《民法通则》关于法人的分类部分，但不少学者在探讨民法中的法人分类问题时，指出“民法通则中的法人制度仍然保留了单位制度的主要内容，体现为：首先，法人的分类与国务院编制管理核定的机构分类相一致，法人类型只是单位分类的复述”［2］。1998年《事业单位法人登记管理暂行条例》规定了事业法人登记制度，但从相关内容更来看，事业单位法人只是称呼上的转变，并没有改变以往单位体制下政府主管部门与事业单位对应的基本管理体制。而且“一个行政组织即使可以在民法意义上称为机关法人，但其公法上的主体性问题仍悬而未决”［10］。因此，事业法人制度首先要解决事业单位作为公法主体的法律身份问题。

（二）作为公法人的事业单位

在公共服务活动中，就事业单位与服务对象之间的关系而言，事业单位是行政主体，需要履行一定的行政职责，承担行政责任。事业单位的行政主体地位在我国相关行政实体法以及行政诉讼法中得以确认，但公法人缺位既是我国法人制度的局限，也是目前我国行政主体理论缺陷所在，探讨事业单位的公法主体资格，借鉴公法人理论是必要的。“既然事业单位在法律文件中的界定与其实际情况之间的龃龉十分突出，既然事业单位概念已不具有能准确涵摄实际情况的理论价值，那么我们就要采用更有解释力的概念和理论，引入公法人理论，运用完整的法人理论来分析目前事业单位术语所指涉的各类组织体，会有更好的效果。”［4］

翻阅各种关于公法人的论述，不外乎：公法人是指依据公法设立，以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利等公共利益为目的，从事公共服务活动的法人，公法人的设立和活动以社会公共利益为目的，受公法调整，与其对应的概念当是私法人。

公法人与私法人的区别标准在于设立机关、设立目的、设立依据以及活动内容，“公法法人仅能由政府当局主动行为创设;给公法法人指定的工作目标都不是私人性，而是永远为了满足交付其完成的某些共同利益，由此造成的结果是，公法法人从不单纯追求赢利，具有超出私法规定的活动方式之外的能力”［11］。公法人是指以公共利益为目的，以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立，以此标准，我国的事业单位应当是公法人。

为实现国家行政精简化及公共服务效率化，通过创设国家行政组织以外的公法人组织进行国家行政制度改革，实现行政公务分权，是现代各国较为常见的改革策略，“公务法人是以公务为基础的分权形式，对中央集权是一种限制”［12］100。如法国的公务法人，“是近代行政管理的一种法律技术”［12］394，德国的公营造物，日本及我国台湾地区的独立行政法人［13］，都是公务分权的结果，在中国，事业单位也是行政公务分权的产物。

作为公法人的事业单位是具有独立法律人格的组织，应享有履行公法职责必要的财务、人事、业务等自主权，独立于其他组织包括其设立者。为实现事业单位作为公共公益服务公法人的社会功能，政府的监管是必要的，但法人制度下的事业单位与其设立者政府之间的关系应当由法律来调整，即政事关系法治化，这也是行政法治的基本要求，政府与事业单位之间不再适用命令、指挥、强制等科层制下的所谓内部单位式管理方式，政府依法对事业单位实行社会化监管，而不是内部监管。

同时，依法行政是对行政主体的基本要求，作为公法人的事业单位履行公共服务职能应由公法来规范，社会活动受公法制约，承担相应的公法责任。目前分类中的公益性事业单位的法律地位，多在各单项立法中予以确认，如《高等教育法》确认高校的法律地位，但事业单位作为公共服务直接提供者的行政主体身份与接受服务的社会公众之间的行政法律关系并未确立，有关争议更多地依赖民事法律调整，如医患纠纷通常作为民事纠纷来处理，而调整学校与学生之间关系的规范则更为复杂，民事、行政以及内部自治规范都有。事业单位与公众之间的公共服务关系应纳入行政法的调整范围，事业单位作为公共服务的直接提供者与公众之间因公共服务产生的有关争议应当通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径解决，以强化事业单位公共服务中的公法主体责任。

法人制度下的事业单位应秉持尊重人才发挥人才的作用而不是控制人才的理念，通过合同聘用制实现契约化管理，将职工从单位制下的人身依附关系中解脱出来，从“单位人”变成“社会人”，养老保险实现社会化也就顺理成章。此外，应依法建立相应的救济机制，赋予职工对人身控制以抵制权，如罢工、诉讼等权利。

为履行事业单位作为公法人的外部职能，相应地需建立起不同于单位制下科层结构的内部决策、管理、执行等机制，即事业单位内部法人治理结构，做到政事有别。2012年，中共中央、国务院在《关于推进事业单位分类改革的指导意见》中也提出要建立事业单位法人治理结构，目前这一改革正在进行中，但作为公权力机构的一部分，事业法人内部治理结构显然不同于企业等营利法人，如从对外法律关系来看，其财产处分权等不同于民法意义上的法人，而且，科教文卫体等不同事业法人必须有不同的内部治理结构，不能一概而论。

（三）作为私法人的事业单位

任何一种社会组织都会参与多种社会关系，因而其法律身份是多元的。事业单位除了作为公法人提供公共服务以外，作为民事主体，应享有民事权利履行民事义务，因此，需承认其民法上的私法人、非营利法人资格。有学者认为“事业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”［2］，笔者认为事业单位的民法主体资格不影响其提供公共服务的公法主体资格，就像民法中规定了机关法人并不影响行政机关作为行政主体的资格一样，实际上，任何一个组织在不同的法律关系中有不同的法律身份。因此，事业单位可以而且应该成为民法上的非营利法人，以对抗公权力的不当干预。

此外，政府对事业单位实行监管是必要的，而监管必须以承认事业单位的私法人自主权为前提。赋予事业单位私法人资格，是要确定事业单位作为行政相对人独立于政府的行政法地位，有其一定的自主权，包括人事权、财产管理权，以及对政府不当干预行政行为寻求法律救济的权利。

［1］杨晓民，周翼虎.中国单位制度［M］.北京：中国经济出版社，1999.

［2］方流芳.从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判［J］.比较法研究，2007，（3）：1-28.

［3］刘向辉.对于荷兰公共服务管理的点评［M］//范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索.北京：中国财政经济出版社，2004：47-49.

［4］崔拴林.论我国私法人分类理念的缺陷与修正——以公法人理论为主要视角［J］.法律科学：西北政法大学学报，2011，（4）：83-94.

［5］葛云松．法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点［J］.中国法学，2007，（3）：79－101．

［6］吴庚.行政法之理论与实用［M］.台北：三民书局，2004：174.

［7］李志萍，李洪雷.中国事业单位改革的行政法学分析［J］.北京行政学院学报，2008，（4）：86-89.

［8］杨欣.论分类改革后事业单位的“公法”回归及制度设计［J］.理论学刊，2012，（6）：89-94.

［9］杨启先.关于中国事业单位改革的几点看法［M］//范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索.北京：中国财政经济出版社，2004：22-23.

［10］王红建.论行政主体［J］.河南社会科学，2009，（5）：71-74.

［11］让·里韦罗，让·瓦利纳.法国行政法［M］.鲁人，译.北京：商务印书馆，2008：62-63．