面向复杂治理场域的两种公共行政叙事及其整合

◎刘 晶 （南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

面向复杂治理场域的两种公共行政叙事及其整合

◎刘 晶 （南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

作为一种最基本的社会治理方式，公共行政实践所面对的是一个具有高度复杂性的治理场域。在当前的公共行政领域中，到处充斥着决定论特征的机械机制，试图运用分割、隔离以及控制的管理方式来对治理场域进行类型化与模式化统治。作为对这种远离复杂治理场域的公共行政实践泛技术化的批判与超越，阐释主义和批判主义的公共行政叙事分别从公共行政实践主体及其意向性行动和公共行政实践的社会—历史性与人的自由与解放的角度，试图揭示和建构复杂治理场域中公共行政实践状况。这两种公共行政叙事具有各自的局限性，全钟燮提出的“公共行政的社会建构”在很大程度上是对二者的整合，对探索后工业社会之复杂治理场域中公共行政实践形态具有重要的启示意义。

公共行政；治理场域；阐释主义；批判主义；社会建构

公共行政并非存在于真空之中，而是存在于复杂的社会关系网络中。充满不确定性和复杂性的行政世界，构成了公共行政实践的基本治理场域。在当前的公共行政领域中，到处充斥着决定论特征的机械机制，试图运用分割、隔离以及控制的管理方式来对治理场域进行类型化与模式化统治。这种远离复杂治理场域的公共行政实践形态因其对技术理性与科学逻辑的过度追求，可以被称之为公共行政实践的泛技术化。事实上，在借助一系列的逻辑推理方式和先进技术对公共问题和公共利益进行简单化处理和建构的背后，存在一个充满不确定性、极为复杂且多变的行政世界。当前，在人类已进入具有高度复杂性与高度不确定性的后工业社会时，如何探索出一套更加人性化、开放、动态与机智的公共行政实践理念与行动策略，是公共行政理论与实务界面临的迫切议题。近年来，公共行政领域出现的追求主体意义与理解的阐释主义和强调反思与改造的批判主义，以及对这两种叙事的综合——公共行政的社会建构，都为我们揭示出一种面向与回应后工业社会之复杂治理场域的公共行政叙事图景，提供了丰富的理论想象力与多元的实践变革策略。

一、远离复杂治理场域的公共行政实践泛技术化及其超越

公共行政作为一种特殊的人类管理活动，从其产生之初就有着强烈的现实问题取向和人类终极关怀。然而，公共行政所脱胎的时代特点，尤其是当时盛行的对自然科学技术方法及其成果的极度崇拜，使得公共行政在其产生之时就有着严重的先天不足，即践行公共善与事关人类终极关怀的实践意蕴和借用自然科学之技术理性来解决人类问题之间存在紧张的对立与矛盾。在很长一段时间乃至当前，公共行政领域的很多人受到自然科学领域科学思维与技术理性的诱惑，主张通过严谨的科学分析思维与广泛应用科学技术，使公共行政也获得科学般的精确与客观。基于此，可以将公共行政中技术理性和科学方法的极端应用称为公共行政实践的泛技术化。公共行政在很大程度上沦为一个类似于自然科学的纯事务性生产与技术领域。公共行政实践的泛技术化主要体现为技术理性与专业主义的结合，对象的分解、还原与简化，结构性控制与谋求稳定秩序，重视结果而非过程与价值，祛魅化甚至主体的消解，强调理性化程序，经济与效率的至上。公共行政实践泛技术化的后果是导致种种异化、实践主体缺席、道德缺失与合作受阻以及远离真实行政世界等［1］。

伴随着公共行政领域中过度技术化、科学化和形式理性的实践倾向日渐表现出诸多弊端，强劲的公共行政反思与批判浪潮不断袭来，并不断地推出一系列立法与改革举措，高举着民主与公平正义的大旗，高呼着恢复主体人格与价值考量，开始了公共行政实践道德重建与价值返魅的漫长之路。公共行政实践的道德谋求作为一股自始至终都存在并不断显性化的暗流，其主要通过公共行政实践中宏观设计与改革层面的道德重建和微观个体层面的价值返魅双重作用来实现，二者之间并不存在严格的区分，只是所涉及的层面领域不同而已。前者旨在通过宏观制度与组织层面、公共行政道德合法性的渊源即宪法以及更大的公共治理层面来实现公共行政实践的道德重建。但是受工具理性的影响，这种公共行政实践谋求道德合法性的逻辑是形式合理性，主要通过道德立法、成立专门的道德管理机构实现道德管理，以及道德知识的传授与教育的路径来实现。而价值返魅则更侧重于通过微观个体的道德自主性与选择判断能力的复活与成长来实现公共行政实践的道德合法性追求。

公共行政的道德问题与价值问题，在很大程度上是一个“行动中的问题”，即实践问题。但是在公共行政的很长一段时间里，公共行政实践中道德问题和价值问题均采取科学化思维与技术化处理方式，最为典型的就是导致公共行政领域存在过度的外部控制论，企图通过组建严格的组织监控机器、层出不穷的法律文本等来获得符合组织目标或行政科学化的行政道德主体及其行为。此外，在公共行政实践的道德重建与价值返魅之路并非顺利，主要因为对公共行政实践主体在人性存在的不完整认识，即在批判“经济人”假设的过程中，将公共行政视为一个不食人间烟火的道德人，无视公共行政人员作为个体所具有的生物学层面和社会化层面的正常需求；同时也没有认识到人的认知及其复杂性。在批判官僚制组织价值中立与非人格化的极端的同时，走到了过度强调公共行政中的价值与人格化的另一端，没有认识到实现公共行政实践的道德化不仅仅依托于具有道德能力的个体，更要有其他一系列的条件保证。

概而言之，当前公共行政实践中存在的诸多困境，虽然有来自科学主义和实证主义所造成的危机，但更根源性的是当代公共行政实践研究无法应对当今社会的现实需求与变化，导致整体公共行政实践的知识体系难以适应复杂治理场域的需要。区别于上述受技术理性所导致的公共行政实践的泛技术化和为实现公共行政实践的道德谋求而进行的道德重建与价值返魅，公共行政领域中以探究意义与理解为宗旨的阐释主义和以反思、解放为宗旨的批判主义对公共行政实践的理解则更为具体和真实，也就是说，更加面向真实且复杂的治理场域。更确切地说，这两种公共行政实践的叙事分别从公共行政实践中的主体及其意向性行动的角度和从立足于公共行政实践的实际境况及其人的自由与解放的角度，来展开各自对公共行政实践的不同描述与分析。在前者中，公共行政实践主体是意义与理解的承载者，意义与理解的对象就是真实的公共行政实践之情境———场域；而公共行政具体实践及其与人的自由与解放之间的关系状况则是批判主义的反思与改造对象。

不同于强调先在的美好谋划与预设的科学主义与技术理性，面向复杂治理场域的公共行政叙事更加强调一种过程与关系的分析方法。这不仅更加真实与具体，还有助于防止公共行政实践中的预谋与操纵，也具有人性化关怀。以近年来极具公民关怀的“参与行政”和“民主行政”等为例，虽然这股思潮及其所推动的一系列行政民主化实践行动，试图从政治学价值中为公共行政实践的道德重建寻求合法性根基，对于批判传统公共行政的价值中立与事实与价值的二分原则、回归公共行政的政治价值关怀和捍卫公民权益具有重要的作用。但是，这一系列的相关理念与行动根本无助于公共行政实践的泛技术化与道德困境的破解。因为诸如民主、社会公平与正义等政治价值都过于宏大和抽象，而承载这些政治价值的宪政文本的解读过程是一个阐释的创造过程，往往因缺少实在的指向性和限定而沦为一种狡辩或歪曲，直至宪法的合法性权威被架空或被操纵。同时，也因往往拘泥于宪政文本的具体条款而缺少反思与批判、纠正与创新的实践意蕴。

面向复杂治理场域的公共行政实践，是指通过恢复和重建公共行政实践主体的意义阐释与行动能力，并强调实践主体对相关规范的开放性与批判性解读，对具体情境的复杂分析与回应，寻求一种局部秩序，从而最终生成具有人本的、辩证—反思的、社会—历史的和持续变革特征的公共行政总体性实践。下文将分别就阐释主义和批判主义这两种既有联系又有区别的公共行政实践叙事方式展开详细阐述，并指出它们各自的优势与局限性，以便进一步明确公共行政的实践需要一种更加全面的实践观。

二、寻求意义与理解：阐释主义的公共行政叙事

阐释主义公共行政叙事的最突出贡献就是它将关注焦点从个体和思想及其与符号系统的冲突与对立转化为它们在社会实践或情境中是如何运行的。对公共行政的实践采取阐释主义的视角进行分析是始于20世纪70年代前后，其理论基础主要是来自社会科学中的现象学、阐释主义、常人方法学、符号互动论以及部分的后现代理论等。这些理论虽然所坚持的本体论和认识论都有很大差异，但是存在一些共通之处，即皆认为自然科学与社会科学研究之间存在本质区别；在不同程度上认识到主体作为行动者所具备的认知能力、自主性与能动性；将个体内在的偏好与信念视为影响其行动的做出与选择的重要因素。也就是说，这些理论都在不同程度上强调个体行动为意向性行动，其行动过程是一个充满理解与赋予意义的过程，对行动者内在属性是同公共行政中谋求预测和控制人的行为实证主义取向的本质区别，也代表了理论研究的极大进步，对于打破公共行政领域的实证主义研究范式和技术理性的垄断性具有非常重要的意义。我们把这些以强调人的意向性行动与信念，并探寻当下实践意义为理论内核的研究范式与行动逻辑称为阐释主义的公共行政实践。在短短的三十年左右的时间里，有许多公共行政学者借助解释学来研究公共行政，并取得了丰硕的成果，极大地丰富了我们对公共行政实践的认识，也为更好地实现公共行政实践的公共性本质，提供了独特的视角与行动逻辑。

回顾公共行政的发展史，可以发现，对公共行政实践中人的关注很早就体现在公共行政理论研究中。在公共行政学的早期理论中，许多公共行政学者认识到“人的解释”有着某种力量，然而又会抱怨这些解释难以量化和控制，而且像信念与偏好这些内在因素都不可能得到证实。因此，他们试图通过把行为与客观化的理性模式联系起来的方式来避开或控制信念。例如在公共行政的人际关系学派中，梅奥的霍桑实验、马斯洛的需求层次理论以及阿吉里斯的组织学习理论等都是典型的代表，这些理论对于恢复人在公共行政理论与实践中的地位，都具有重要的影响，但是这些理论又因为采取的心理学研究逻辑与服务于管理学的目的，最终被纳入当时居于主导地位的公共行政实证主义研究逻辑与技术理性的实践逻辑之中。此外，又如马奇理论中对决策中行为的关注具有突破性的理论与实践意义，但是后期其理论转向理性选择机制和外在的稳定的制度设计［2］。这些理论虽然对个体的因素给予一定的重视，但是其方法与本质上还是坚持自然科学的实证思维与发现规律。

近年来，在公共行政研究领域中还出现了对基于结构—功能主义和实证研究方法的抵触与扬弃，即一种对公共行政的解释学与社会建构的研究取向，这些主张之间虽然存在分歧与区别，但都对反思与批判传统公共行政中的事实与价值的二分以及主张重建公共行政理论、回归真实的公共行政实践达成共识，其中最重要的武器就是拓展对制度的范围界定，不仅继承组织人本主义的传统，关注大量的非正式组织与制度，同时还主张将公共行政过程视为一个社会设计与社会建构过程，代表性的著作就是全钟燮的《公共行政：设计与问题解决》与《公共行政的社会建构》，此外，哈蒙的《公共行政的行动理论》以及新公共行政学派和黑堡学派，新公共服务与后现代公共行政的相关理论都在一定程度上拓展了公共行政研究中对组织制度的解释学诠释，弱化了组织与制度的先在预设性，增强了对组织与制度这些规范形式的开放性理解，并极大地复活了组织与制度中的个体能动性与自主性。这些学术努力都可以视为通过对组织与制度等规范形式的重新解读以及对个体认知能力与能动性的肯定，最终获得公共行政的合法性与合理性。

公共行政学者从现象学、阐释主义、常人方法学以及后现代主义中吸收理论精华形成了一种更为彻底的公共行政实践的阐释主义取向。这一取向促使公共行政实践从对理性行政模式与法律规则的完全遵行，转向了对实践主体通过发挥自主性和能动性对公共行政实践中的各种主客观要素进行理解与选择，其中，实践主体从被动的行为者转向了积极的行动者。典型的公共行政实践的阐释主义取向的代表理论有哈蒙的公共行政行动理论。哈蒙的公共行政行动理论是将现象学应用到公共行政领域的重要成果，哈蒙试图确立一种不同于行政理性模式的新范式。

首先，哈蒙认为对人性的认识是发展公共行政理论和其他社会科学的前提，社会理论的主要分析单位是面对面的情境（或境遇），其优先于个体和集体的分析单位。因此，他强调公共行政行动理论中的人在本质上是积极主动的行动者，是社会性的而非原子论的，即人的主动的—社会的本质，人既受社会环境的约束，也是社会环境使人之所以成为人，同时人也能够通过参与社会和与其他社会个体的互动而影响社会环境。哈蒙用充分体现个体自主性的行动概念取代了作为对环境的被动反应的行为概念。

其次，哈蒙强调过程与意义，而非结果。哈蒙指出，“一个公共行政适当的规范理论，必须说明个人与集体价值的关系，以及实质与过程的关系……也应准备为行政裁量的运用提供指引，但并非预设研究中的解决办法。这种行政裁量受到制度上责任的要求，与个人判断的双重限制”［3］111。具体到关于公平与决策效能的问题上，哈蒙主张，分散的决定在认识论上优于整体性决策，因为它们使人们互为主体的同意之脉络成为可能，因而更能适当地说明独特的与不同的偏好。同时，分散的决策因允许受影响者能直接参与到决策过程，在很大程度上促进了作为主动的、社会的、自我存在的实现，并有助于促进决策合法性。

再次，公共行政行动理论不但着重于强调处于情境中的人赋予其行动和他人行动的主观意义，而且强调主动的—社会的自我在面对面境遇中的互依性。随着行动代替行为，个体的自主性和内在的道德能力得以复活，主体之间的互动也变得越加频繁和积极。而以互依性为特征的关系促使形成这样一种状态，使过程在其中可以引发出实质的意义……从这种关系而作的决定，可以破坏了手段与目的的区分（这是传统公共行政的基础，其实这一区分完全是人为预设的，进而导致一系列意义抽空的工具性行为）。同时互依性也超越了个人与集体、自由与秩序之间的二分，互依性增强了人际关系，并促进了自我发展，为社会平等、公平正义的实现提供了基本的承诺来源。

最后，行动理论批判了传统责任概念及其课责，而主张强调个体责任，主动的—社会的自我使得行动者具有行动的道德承担能力，而非把责任推给他人或外在的标准性责任。“不负责任的行政行动根源于导致人们否认或对其行动的个人责任并不理解的认知过程。这些过程构成了物化问题，亦即可能将系统、制度、角色，与其他的社会人造物视为既存的与正当性的东西，而独立于人们在创造、持续与转变它们时，实际上所运用的互为主观的过程。”［3］7而公共行政的行动理论为负责任的行政行为提供了一种新路径，即个人责任，自我的社会性和人与人之间的相互信任与承诺，是个人承担责任的重要前提保证。个人责任强调行政行动必须是互动的，因此，个体责任并不意味着赋予行政人员较多的单向自由裁量权，“单向自由裁量权的运用若未受其影响之当事人的同意和参与，或以决策规则加以限制，容易招致不受限制及恣意专断的风险危机”。哈蒙还强调，个人责任不能在理性—工具的基础上被充分地评估，而必须在道德—哲学的术语上评价才是正确的，即个人责任是一种道德/认知的议题。

虽然哈蒙的公共行政行动理论是否称得上一种新范式不能轻易定论，但是其在公共行政领域所产生的影响却是不可忽视的，其所提出的一系列新概念与新见解，确实对传统的公共行政理性模式的范式提出了巨大的挑战，同时也对后来的理论与实践产生重大影响。但是，因公共行政行动理论建基于现象学理论之上，如果将公共行政的未来完全寄托于具有主动的—社会的自我特征的行政人员身上，那么也就是将公共行政的未来建立于海滩上，终将因个人方面的诸多不确定或者错误意识与思想的误导而引发严重的公共行政危机。后来的公共行政学者也认识到这点，并继续为公共行政领域中的理解与意义寻求新的论证与空间。

阐释主义的公共行政实践，钟爱于意义与理解，强调那些卷入社会情境的人们对该情境的理解，以及这些行动者赋予其置身于其中的情境与各种事件、其意向性行动以及他人行为的意义。但是其未形成公共行政领域的主流，有着内外多方面的原因。首先，阐释主义所特别关注和强调的个体信念与偏好不能得到证实［4］，即由于意义与理解、信念与偏好都因与主体的认知能力与知识储备等个体因素密切相关，而难以定量化或模式化，因此，与主流的技术理性和科学思维存在很多格格不入的地方。其次，阐释主义的公共行政实践取向，在正视社会现象区别于自然现象的独特性的同时，也因其对个体主观意识、动机和行动理由的过度强调，而忽视了各种主观因素及其对社会的理解可能存在错误，忽视了过于强调个人的主观意识来解释其行动和社会有可能会沦为某种意识形态的辩护者。如果说公共行政实践的泛技术化既压制或否定了个体的能动性和公共行政实践的社会—历史性，那么阐释主义的公共行政实践虽然认识到个体的意向性行动，但是在强调主体意义阐释的过程中，亦因过于强调个体的经验性行动、否定规范文本的规约与指导，而导致相对主义与反基础主义的风险。

三、反思与改造：批判主义的公共行政叙事

公共行政是一项特殊的具有伟大使命的人类实践活动，作为历史产物，不可避免地会出现诸多物化现象和各种危机与困境，因此必然也离不开批判理论。因为有人存在的地方，就有物化的存在，人作为有意识的行动主体以及人与人之间的互动交往，也必然导致复杂的集体行动的生成。而“当人们陷入对现实的误解，或当社会或组织的规范结构压制他们对自由和自主、增长与发展的需求时，最适于运用批判性研究”［5］。因为，批判理论是人类社会发展与不断走向文明所必需的自反性武器。批判理论的特点就是运用激进的批判武器质疑当前最基本的假设，并对假设进行评价、识别出实然与应然间的差别来作为行动的依据。批判理论通过对某种理论或某种社会事实的评价与规范性陈述，在明辨和讨论善与恶、真与假的过程中，有意或无意地导致了信仰体系或价值系统的改变。批判理论的哲学基础是黑格尔的辩证的“否定哲学”，既对过去有所否定又有所肯定，既有所摒弃又有所保留。马克思的理论主要是一种批判理论，其最特色之处是运用历史—实践的分析方法，对社会现实不仅有着强烈的批判，还主张通过采取革命行动来改造世界。当然，需要明确的是，批判理论并非一个观点同质、界限严格的理论，它更倾向于一个理论“群”，是在20世纪初期法兰克福学派的第一次提出并得到迅速发展的，至今已广泛应用于各个学科领域。

尽管自1887年威尔逊明确提出公共行政作为一门学科而出现以来，每一次理论的进步和实践的变革与创新，都包含着丰富的批判精神，但这种批判都主要局限于公共行政视域内，以公共行政的思维逻辑来对公共行政进行批判，其批判力量是非常有限的。例如，在20世纪中期开始的对传统公共行政的猛烈批判，尤其是对其中的官僚制。官僚制作为公共行政中典型的组织结构与运行机制，在公共行政初期因其与科学管理的结合促进公共行政实现了高效率、秩序化和非人格化的目标追求，但是也因其僵化的照章办事、大量的繁文缛节和对个体自主性的压制等等而产生了一系列的管理困境与合法性危机。于是，在理论成果中，出现了揭露《官僚制内幕》［6］甚至《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》［7］等作品；在实践中，则出现20世纪六七十年代在全球范围内的行政改革浪潮。尽管公共行政理论与实务界一直以来都有着一种强烈的批判与改革思维，但终因其囿于公共行政这一单一的狭窄视角而无法取得实质性的突破，仅限于《揭开行政之恶》［8］，甚至主张走向一种反政府时代的无政府主义［9］。

参照批判理论作为一个理论“群”的观点，公共行政批判理论也是一个理论“群”，公共行政批判理论内部存在多种反思与批判公共行政实践和释放人类潜能的理解与解决方案。但是其共同的旨趣是，通过对公共行政实践的自我反思与批判，将人的理性、自由和社会的公平与民主及其实践形式结合起来，以达到对人类及其社会生活的真正关切，即消灭揭露和剥削诸种不平等，实现公共行政中人的完整与人的自由，并借用理论来对社会现实进行重塑，以达到改造实践的目的。公共行政的批判理论具有两种非常明显的特点，首先是具有鲜明的实践导向，其次是非常关注公共行政中的主体境况，这两个特点又是通过对技术理性的批判和对世界的革命与改造来实现的。换句话说，“对批判理论的最佳领会，也许就寓于对社会压迫和社会不公正的‘继续进行的方式’或‘下一步该做什么的理论模式’的意向之中”［10］121。

公共行政批判理论的出现始于1981年登哈特的《面向公共组织的批判理论》，文中第一次将批判理论与公共组织相结合以来。此后，出现了一系列运用具有广阔的批判视野、严谨的批判方法和强烈的实践观照与人性关怀的社会批判理论，来揭露公共行政世界中的各种异化现象和远离或歪曲真实行政实践的病态。这些层出不穷、视角独特的公共行政批判理论，不仅丰富了公共行政的研究成果，更重要的是使我们获得了从批判性的实践视角与事关人类终极关怀的高度，来重新审视公共行政的当前境况和下一步的改革方向。下文将选择几个有代表性的公共行政批判理论进行阐述，并简短总结。

登哈特的面向公共组织的批判理论出现于受公共行政传统困扰而无法获得对公共行政真正理解之背景中。他另辟蹊径地跳出公共行政的视域，到批判理论的文献中，尤其是关注发展公共组织综合理论的著作中去寻求出路。他通过梳理批判理论的文献发现，社会批判理论中关于公共组织早已有深入的分析与讨论。他从韦伯将政府机构当作最合理的实现社会终极目标的组织方式开始，认为韦伯虽然认识到政府机构的组织方式所存在的“铁笼”威胁时，也在客观上为社会日渐政府化所具有的合理性提供了依据。同时，登哈特借用哈贝马斯批判理论对公共领域和交往行动的详细阐述，并结合韦伯的官僚制理论，认为关于公共组织的批判理论的任务是“考察官僚统治的技术基础及其意识形态理由；追问公共官僚体制的成果和服务对象能够以何种方式更好地理解对他们的诸多约束，并且相应地发展出行政实践的新模式”［10］8。登哈特借用批判理论，认为公共行政领域对效率和技术的普遍关注和政府权力的垄断性集中，是导致当前公共组织的职责定位出现一系列困境的根源。在当前的公共组织内，“管理基本上都被看作一个技术领域，并且管理者所运用的技术都基于一个主要意向——以这样一种方式来控制人和物以保证得到可预测的结果”［10］8，这一意向即为一种受技术理性支配的公共行政，具体反映为公共行政的实证分析和追求技术控制的理性行为取向，强调解释、预测、控制和结果。

在借用批判理论分析当前公共组织所存在的问题之后，登哈特提出了公共组织的批判方法，这一方法坚持价值—批判的基本原则，并将问题置于更大的历史与社会情境中，并从组织内外部的互相作用关系中谋求更大的自治与责任。具体来说，“与当前的官僚制组织内部的限制性关系和极度去个性化的外部处置方式形成对比的是，批判方法一方面肯定个人与社会反省之间存在着本质的联系，另一方面又看到了个人与社会的发展（包括‘组织发展’）”；“与公共行政学主流文献中对命令和规则的强调形成对比的是，批判方法重视的是权力和依赖的条件”［10］10，重要的途径就是集中关注公共组织中那些有缺陷的交往模式，既包括公共组织内部的人际交往模式，也包括官僚机构与其服务对象之间的关系。最后，登哈特再次强调批判方法探讨的是民主社会中有关公共组织的角色选择与定位和官僚体制内各种变化着的关系模式，公共行政不但是一个技术关怀的领域，而且有着更为宽广的价值关怀；批判方法也并非一种仅仅停留在理论层面上的探讨，它必然也涉及实践领域，为公共行政领域实现主观与客观、理论与实践、技术与价值之间的整合搭建桥梁，并促使公共行政成为一种基于文明的人类行为的目的性实践活动。

在公共行政的批判理论中，女性主义代表者卡米拉·斯蒂福斯在《公共行政中的性别形象——合法性与行政国家》一书中，从性别这一独特视角通过分析女性在公共服务中的地位以及对公共行政中的一系列主题——专业知识、领导、美德的形象——所包含的性别困境进行反思与批判，来更深层地分析公共行政的合法性问题与行政国家的性别形象问题。该书并不是一本火药味极浓的纯粹批判理论，作者不是为了批判而批判，其在对公共行政中的诸多压制与贬低女性的制度设计与文化进行批判的同时，更重要是想通过提供一个特殊的观察视角来对当前公共行政领域中的理论假设、知识定义和价值观进行重新审视与解读，“激励人们反思公共行政一些未探讨过的假设，使人们意识到行政国家的结构方式是建立在女性对家务工作和付薪工作的双重负担上的”［11］，并唤起公共行政领域乃至整个社会对女性这一群体的关注与回应。该书最后落脚于通过从性别视角对公共行政进行改革与重塑这一旨归，希冀通过变革公共行政领域中的性别困境来重获公共行政的合法性以及整个公共领域的公正性。

亚当斯从批判性的历史分析视角对受现代性所迷惑的公共行政知识和理论发展进行反思与批判，这种批判的力度并不是最激进的，但是其批判却是最深刻的。在对现代性文化的内核即技术理性及其与专业主义之间的关系，以及对公共行政缺乏历史分析与时空考量的“公共行政的非时间性”这两个方面进行一种历史解读之后，并未提出具体的改革策略，而是提出了“公共行政领域需要真正开放的探究”这一倡导与呼吁，这是一种跳出技术理性主导的现代性这一图景而果敢的努力。他明确指出：“这种自由而开放的探究拒绝就什么是知识（及什么不是）进行霸权式的断言。自由而开放的探究不仅仅包括所谓的定性方法，也包括诠释和批判传统……自由而开放的探讨不为公共行政或美国的美好未来提供简单或感性的保证。”［12］

反行政是公共行政批判理论的一个核心词汇，这亦构成后现代公共行政的重要组成部分。反行政具有浓重的后现代色彩，而“批判构成了后现代的本质特征。后现代实质上是西方文化对自身的一些基本信念以及围绕这些信念形成的种种文化现象和制度的批判。后现代引起的关注和震动的深度与广度正说明了它批判的深度和广度。只有对后现代的批判有所理解和把握，我们才能对后现代本身有较为深刻的认识”［13］。福克斯和法默尔都对此概念有着深刻的阐述。后现代公共行政的代表人物福克斯认为反行政的内容是与公认的公共管理学目标相悖，主张公共管理者应该分散权力与控制，质疑他们自己的目标，在承担职责时更具“试探性”；福克斯和法默尔都主张在转移诸如效率与控制之类管理规则的研究焦点，在不放弃管理能力和标准化管理的同时，更要广泛听取公众的意见；在厌恶官僚控制的同时，更要对重新分配知识与决策能力的渴望和对庞大制度体系心存谨慎，总之，这是一套与流行相对照的、并区别于古利克的行政原则的新的行政原则［10］69。福克斯将反行政与私人生活联系起来，认为保证后者不受到公共部门的管理行为的损害是前者的重要限定，而为了保护和捍卫提升私人生活质量的反行政，不应该确定一系列明确法则或抽象的行政原则，而是要鼓励公共管理者善于运用开放的想象力和敢于尝试的职业精神，并“运用他们的实践知识来缓和公共权力对于那些不能（或没有）参与决定如何使用公共权力的人的影响”［10］82。公共行政批判理论的反行政概念是基于对公共管理者作为一个具有独特知识、经验和服务动机的个体，以及公共行政中来自公共问题本身、公共行政背景、专业知识和一系列意外后果的高度复杂性之认识而提出的。

对现实社会的批判和对当前诸社会理论的批判是两项相辅相成、互相对话与建构的工作。为了对现实社会所进行批判有效且合理，并促使其转化为变革行动，就必须对相关的规律性有所把握和了解，但这并不是批判理论的终极目的。公共行政的批判理论无疑拓展了对公共行政理论与实践的认识，但是，其自身的批判前提却没有引起理性审视，其批判力量还需要与后工业社会的基本特征相结合，即基于后工业社会之复杂治理场域这一宏观背景才能获得真正的批判效果。公共行政的批判理论不能将视野仅仅停留在公共行政领域，而要投向更广阔的政治、经济和文化等社会领域并正视其间的复杂关系。当前的公共行政批判理论因过于分散而没有形成强劲的势力，同时也是因其没有深入探讨公共行政实践的本质及其主体与其他社会实践主体的关系；也没有阐明公共行政实践中理性的合目的性实践、伦理与道德实践同技术实践的关系；没有阐明科学化知识理性与知行合一的实践理性之间的关系；它没有深入阐明个体行动与规范性实践、规范如何嵌入公共行政实践、受规范制约和情境限定的个体如何采取行动，等等。公共行政的实践需要一个总体性的批判理论，而当前公共行政批判理论的分散化与视野狭窄，是导致批判理论自身的分裂和弱势的重要原因。

四、阐释与批判的整合：公共行政的社会建构

公共行政实践的泛技术化忽视解释与批判这是显而易见的，虽然解释与批判比技术性说明更加接近复杂的治理场域中的问题，并强调主体的意向性行动，这种转向是一种进步，但是在当前倾向于阐释性研究的学者们并没有完全正视批判，他们只是较技术理性支配下的先在设计与理性模型研究而开始关注主体与情境，并把解释作为其中的一部分或一种分析方法，但他们没有有意识地关注批判在实践中的作用。阐释主义和批判主义的公共行政在批判公共行政实践泛技术化时，也在不断地接近事关人类终极关怀的公共行政实践，但是这两种批判更多的是排斥性批判。而公共行政的实践作为一个整体，其需要的是一种包容性的反思与批判，全钟燮提出公共行政的社会建构则在很大程度上就是这种探索的典型代表。

全钟燮在《公共行政的社会建构：解释与批判》一书中开宗明义地强调该书试图通过综合运用现象学、解释学、人类文化学、批判理论和后现代思想，阐释一种解释性和批判性的公共行政研究视角，来探索和理解公共行政对复杂现象的理论建构途径。解释性的研究视角聚集于社会实践，并强调公共行政者基本的关注点并不是如何运用理论（或者理论性知识）去指导公共行政行动，他们的努力应该放在如何理解并解释民众的感受，并通过分享“主体间的意思”来形成彼此互动的感知能力［14］2。

全钟燮在总结了传统公共行政的特点与局限性之后，一是明确强调社会建构途径公共行政的基本前提是注重知识的价值与共享、通过合作互动关系构建秩序、强化学习和创造、正视和尊重利益以及文化多元化、促进主体间对话，以及重视过程管理和关系管理。二是同哈蒙的公共行政行动理论一样，他也强调人是积极主动的行动者和情境中自我反思的个体，并具有选择判断能力和创造力，以及对公共行政实践中客观要素进行解释与批判性运用的能力。三是公共行政的社会建构途径自始至终都强调客观结构与主体能动之间的辩证互动关系，辩证性是一种思考方式，也是一种通过承认个体在诠释组织义务内容中参与意义，使组织过程更富人性化和民主化的方法。通过将行动视为一个辩证过程，人们才有可能改变他们的思维方式，这种思维方式主要是关于理解组织现象、诠释主体间关系和交互作用以及如何将人类行动的客观和主观意义与情境联系起来［14］105。例如，认识到组织成员通过个体的意向性行动，以及与其他成员之间的交流互动来实现对组织建构，并在理解的基础上探寻解决问题的方案。在这一过程中，组织结构不仅仅是一种客观的行动框架和限定，其本身也构成了被建构的一部分，同时，组织成员个体通过思考、反省与选择等主体意向性行动也实现其作为主体所具有的能动性和个体责任。四是全钟燮在比较了“作为科学的行政”“作为艺术的行政”后，提出了作为社会设计的公共行政，后者强调互动、对话和创造性，通过开放的参与和互动，促进产生合适的行动方案，并促进行政民主化进程。五是全钟燮强调了一种区别于惯例式、重复性的实践活动（practice），由主体运用能动性行动发展而来的具有反思与批判意义的创造性行动实践（praxis），并强调培育大量具有实践导向的行政管理者，因为实践导向（praxis-oriented）的管理者是一个有意识的管理者，会对其行为进行批判和反思，而不是习惯地从事日常活动，对他们行动的道德结果更为敏感，他们更加关心他们的当事人的感受和公共利益［14］107，并能够有意识地搭建有助于公民愿望和社区的善得以表达的话语平台。六是全钟燮突出强调了公民社会在社会治理中的地位及其潜力，将提升公民的自我治理能力及其在公共参与过程中对政策的质疑和辩论，视为限制强势政府权力及强调市场权力的一种基本途径。

全钟燮的公共行政社会建构理论为我们描绘了一幅美好而又可及的实践图景。从公共行政社会建构的前提假设开始，对公共行政中人的本性认识到对公共行政中的结构性要素的辩证法分析，再到对作为社会设计的公共行政的创新性阐释，最后到对公共行政作为一种创造性行动实践的内涵辨析，以及对作为重要社会治理主体的公民社会在民主社会建构中的重要作用的强调，全钟燮都以一种社会建构思维展开其对公共行政的包容性反思与批判，以及深切的人性关怀和实践分析，希冀为行政管理者开出一系列促使实现公共治理和公共行政社会建构的策略性选择方案和行动指南，同时，也为长期处于身份危机与合法性危机之中的公共行政提供了一种全新的理论视野与实践路径。

但是，需要明确指出的是，将公共行政的社会建构途径界定为一种回应后工业社会之时代需要而产生的公共行政实践新范式还为时尚早，或许更准确的评价是，其借用社会建构的理论思维与分析方法对公共行政实践中的各种主客体因素的一种全新解读，这为接下来进一步探索后工业社会之复杂治理场域中公共行政的实践境况和寻求新的研究范式开创了一个良好的开端。同时，全钟燮过多地将希望寄托于具有自我反思精神的公共行政管理者个体和公民社会中的公民个体身上，而对于公共行政实践中的复杂情境、组织形式以及权力、知识与教育等却论述过少，减弱了公共行政社会建构这一美好图景转化为现实的可能性。因此，面向和回应后工业社会之复杂治理场域的公共行政实践叙事这条探索之路，才刚刚开始。

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（责任编辑：于健慧）

D035

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1005-460X（2015）05-0023-07

2014-12-14

国家社会科学基金青年项目“治理能力现代化视阈下政府职能履行方式研究”（14CZZ003）

刘晶（1984—），女，黑龙江呼玛人，博士，讲师，从事乡村治理与公共政策研究。