作为公共政策的城市规划<br/>——政治嵌入与利益整合

作为公共政策的城市规划
——政治嵌入与利益整合

2015-03-02姚尚建华东政法大学政府理论研究所上海201620

行政论坛 2015年5期

◎姚尚建（华东政法大学政府理论研究所，上海201620）

作为公共政策的城市规划
——政治嵌入与利益整合

◎姚尚建（华东政法大学政府理论研究所，上海201620）

城市规划、城市设计和城市更新是城市公共政策的重要组成部分。从城市问题入手，通过大规模的相互割裂的城市规划和城市更新来实现城市发展，这样的思路由于忽视了城市社会价值而往往陷入政策失败。事实上，作为公共政策的城市规划背后，是城市权力和多重利益的调整，这种调整既体现在政府之间，也体现在国家与市场、社会之间，还体现在个体城市与都会区域之间。因此，只有当我们认识到城市规划是一项涉及正义分配的制度设计时，是一项涉及利益平衡的公共政策时，是一项关于良好公共生活的持续供给时，城市规划才真正地回答了城市发展与社会生活的双重命题。

城市政治；城市规划；城市发展

城市是一个特定条件下的空间政治演变过程，这种过程首先体现在城市的规划之中。具体而言，在国家权力结构之外，城市的支持体系还包括城市经济布局、地理空间与社会空间的设计。在城市科学看来，城市规划与城市设计的区别仅仅在于涉及城市区域的大小而已，城市规划是区域性的总体设计，而城市设计则是涉及街区和建筑的微观规划。在政治学视野中，城市规划无疑是城市公共政策的重要组成部分，这一政策的实施效果关系城市生活的基础和内容，正如威尔达夫斯基（A.Wildavsky）所说，规划是“控制我们行动结果的尝试”［1］。

一、城市规划的政治属性

城市规划是专业工具的体现还是利益博弈的结果，决定了城市规划与政治学的关系。城市规划在很大程度上是19世纪末以来的产物，其目的在于解决日益增长的、无限拥挤的城市中无处不在的公共交通、公共卫生和公共住房等一系列城市问题。

（一）城市规划中的工具主义

在城市规划学看来，城市规划是充满工具主义色彩的。横跨百年的两次工业革命催生了一系列的城市问题，如城市结构受到致命的破坏而难以修复、城市居住条件和城市环境的恶化。赵和生认为，引起城市结构破坏和城市环境恶化的原因主要有两个方面：一方面，城市这一农业文明的“壳”根本无法包裹工业文明的“核”，城市原有的结构框架无法接纳工业革命带来的新功能；另一方面，城市的主体力量——新兴的资产阶级对日益增长的物质财富表现出极度的贪婪性，这种贪欲必然会不择手段、不顾一切地疯狂追求财富和吸血鬼般地榨取工人劳动的剩余价值［2］6-9。

但是在城市规划学者看来，这种价值的批判可以通过工具来加以解决。在他们看来，城市问题往往是一致的，因此解决的方案往往也无差别，城市规划无非是空间、建筑的关系问题；在建筑师看来，城市问题的解决同样必须从重建建筑这些凝固的音乐入手。国际现代建筑会议于1928年在瑞士的拉·萨拉兹成立，来自8个国家的24名建筑师认为：建筑家的使命是表达时代精神，应该用新建筑来反映现代精神、物质生活；建筑形式应随社会经济等客观条件的改变而改变。会议谋求调和各种不同因素，摆正建筑在经济、社会中的地位。CLAM的诞生不仅显示新的现代建筑趋势已经形成，成为一般大众所能接受的新的建筑方向，同时也表明建筑在目标、方法及美学理论上出现了趋于一致的倾向［2］22。

当城市规划由规划师与建筑师掌控时，城市问题的解决似乎就变得尤其简单。简·雅各布斯尖锐地批评了这种简单化的城市规划：“直到今天，大城市的规划者和住宅计划者们都认为他们手中掌握着他们面临的问题的答案，或者是真理，他们就是依照这种真理试图把城市街区重新塑造成建立在只有两个变数基础上的模式，一个因素（如空旷场地）的变化只是直接地、简单地依赖于另一个因素的变化（如人口）。”［3］简·雅各布斯在后来的论述中，讨论了这种无限复杂的问题并不必然导致城市规划的失败，城市规划的失败正在于：在这种工具主义的简单思维背后，是城市规划者们对于城市与自然关系的曲解，是这种工具主义对于城市活力的摧毁；而这种试图解决城市问题的规划，才是真正的城市问题所在。

（二）城市规划中的政治出场

在加文·帕克和乔·多克看来，“规划学牵涉利益群体之间的权力差别，术语‘公共利益’的使用如技术一样也是政治的。它会被用作证明一种相当功利结果的正确性”［4］108。政治行动恰恰是借助政治权力分配公共利益的过程。在城市的规划中，城市规划并不仅仅体现为工具属性，正相反，规划的背后是权力的差距，是权利的不平等，是在城市规划中公共参与的不足：“真正的专制统治者并不是人，而是规划……这个规划是在远离市长办公室或市政厅的愤怒，远离选民的哭泣和社会受害者的悲伤条件下制订出来的……规划本身的才智扫除了一切社会障碍：选举产生的权威、投票的公众、宪法和法律结构。”［5］

19世纪中叶，乔治-欧仁·奥斯曼男爵对巴黎进行大规模的改造，在他的力推下，巴黎的公共交通、公共卫生有了很大提升；但是由于摧毁了部分中世纪历史建筑，这一城市规划直至今天仍饱受质疑。但是毋庸置疑的是，奥斯曼时期的巴黎城市规划就是典型的政治权力作用的结果。在强势的城市改造中，历史传统与公共建议显得并不重要，城市规划充满专制主义的色彩。

从城市到街区，城市规划体现为建筑空间的重新安排，体现为住房的建设。现代城市规划首先出现在19世纪末20世纪初的伦敦，伦敦进步党（Progressive Party）决定为“工人阶级租户”在伦敦的郊区建造住房。这项旨在消除贫民窟的城市规划得到了伦敦议会的支持，从1900年到1914年，这项计划在郊区安置了1.7万户居民，并在远郊安置了1.1万户［6］。因此不难看出，现代城市规划是政治过程的产物，它往往体现为化解城市问题的公共政策，这一政策在城市蔓延阶段首先支持了大量住宅的建造；而建设住房以解决城市贫民窟，也成为现代城市规划的原动力。19世纪末20世纪初，美国的城市规划开始在芝加哥出场。1909年著名的《芝加哥规划》完成，在这一规划中，一个放射性的、同心圆的高速公路系统从城市中心向外延伸了60英里［7］36。但是直到20世纪20—30年代，城市规划与政治仍然被隔绝，规划师通常只向非政治性的规划委员会汇报工作。但是规划的非政治性导向是错误的，“如果任命一个由一群著名人士组成的非专业委员会，那这实际上就是一种政治学的决策……没有人是真正完全脱离政治的，因为每个人都有利益和价值观，那是政治学的物质基础”［7］85。这一判断同样给我们以思考，当城市规划属于政治学的研究范畴时，如何确保城市规划的正义性则成为城市过程的起点。

在不同的时期和不同的国家，城市规划含有国家整体性规划和区域性规划两个方面的内容，如何处理整体性规划与区域性规划的关系就显得尤其重要，政治价值因此拥有核心的地位。20世纪中叶，以色列赢得了国家独立，这个年轻的国家中的大量人口涌入了三个主要的城市，其中至少43.8%的人口居住在首位城市特拉维夫。为了限制人口过分涌入首位城市，以色列的城市规划者从国家的政治安全入手，制定了国家城市化的五项战略目标：在人口稀疏区域建立定居点防止区域不平衡增长；基于战略考虑，占领边境地区以形成国家势力；开放“资源边境区”；通过限制特拉维夫及其周围城市的集中性来改变城市体系的首位结构，建设“缺失”的中等规模城镇；促进各区域建立完整的城镇体系［8］122。因此不难看出，以色列的城市规划是一项国家战略，分散化的城市规划并不是市场发展的结果，而是这个国家的政治抉择。与以色列不同，20世纪初中国东北地区的城市却是一个区域性战略的结果。1898年沙俄开始在东北修建中东铁路，开启了东北交通变革的历程。从1898年至“9·18”事变前的几十年间，东北修筑铁路累计达6 225公里。一些地区因处在铁路及水路运输的交汇处，工商业发展十分迅速，形成了大小城镇和港口。另一些地区因铁路与矿业开发相结合，形成了像鞍山、抚顺等新兴的工矿型城市［9］。

需要强调的是，城市规划中的政治出场，也有可能存在负面的结果。在同一城市的内部，由于权力的分置，仍然有可能出现规划的冲突。中国的城市规划是由城市国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划组成的，而这些规划分别由从中央到地方各级政府发改、国土、环保和住建等不同的部门分别制定，在政府单边主义的治理框架下，中国城市规划存在同一城市不同蓝图的混乱局面，从而也割裂了城市规划的统一性。

（三）城市规划中的人文关怀

现代的城市是民主的城市，“民主的真正好处，并非像人们所说是促进所有阶级的兴盛，而只是对最大多数人的福利服务”［10］。现代的城市也是民生的城市，奥斯曼的巴黎注定要服务大众，因为城市毕竟是和具体的公共生活相关联，而“所谓现代城市的问题，只不过是一个主要问题的多种表现形式。这个问题就是：怎样才能使环境最妥善地符合城市人民的福利”［11］55。

作为重要的城市公共政策，现代城市规划需要回归具体的公共生活。在城市规划过程中，人的尺度必须得到充分的尊重：“人的尺度是一个设计原理，它既是对人的简单愿望的反映，也是对新的分散化的经济的反映。主张人的尺度，表达了人们正在回避执行从上至下的项目，正在厌倦无个性的住宅区，正在逃避可望而不可及的社会机构……从社区讲，人的尺度意味着以街区为中心和一个鼓励日常交流的氛围。”［12］24但是在西方城市规划中，大量的人口导入郊区，郊区逐步形成了新的城市，又暴露了新的城市问题；城市问题因此形成了内在的悖论——城市蔓延解决了中世纪以来中心城市拥挤的问题，而蔓延于是成为今天的城市问题。因此，基于工业革命的机器政治思想在城市规划中也步入了困境。作为对工具理性的批判，人本主义城市思想家霍华德、盖迪斯和芒福德认为，正是大型城市，才是城市问题的根源。

从政治学的发展路径来看，当政治制度完备之后，人本主义必然成为重要的政治议题，城市规划也不例外，“城市规划和建设的服务对象就是全体市民和与城市相关联的人”［12］。在城市化进程经历了人口集聚、郊区化、分散化和再城市化的过程时，宏观的城市规划必然让步于微观的城市设计，因为只有具体的街道和社区，才是人类生活的场所。

二、城市设计的街区差异

一般来说，城市通常是国家或地方政治权力的中心，统治者居住城市之中，行使着对于城市和农村的管辖权，因此规划城市就是落实权力。但是城市不仅仅是权力的中心，城市还是由街道、市场和社区构建的地理区域，它涉及建筑的高度、道路的密度与公园的合理分布，因此，城市规划既包括城市总体的宏观安排，也包括城市具体辖区的微观设计。

（一）城市规划的多样性

加文·帕克和乔·多克认为：“规划不能从它在其中运作的又对其作出反应的社会的、经济的和政治的语境中割裂出来。出现于规划中的不完善、偏爱以及实施的鸿沟，是生产领域的一种折射。这意味着参与者与决策者、法律组织与更广的社会态度之间的相互关系，产生了规划的特殊形式，规划的形成反应出它们的权利‘网络’；那这就是说，人、条件和信息已经影响了这项规划。”［4］24

除了权利多样性，世界城市的历史已经证明，在不同的历史阶段，存在着不同的城市；即使在同一时代的城市，也存在着不同历史性的投射，从而形成丰富多彩的城市形态。现代城市来自工业革命和全球贸易的推动，因此在现代城市规划者那里，城市的古老历史及其形成的文化政治生态往往难以得到充分的重视，不同城市逐渐被标准化了，城市规划出现了大量同质性的内容，既形成了巨大的空间压缩，也造成现代城市多样性的丧失。

在城市地理学看来，城市的多样性还取决于地理条件的差异；而在城市社会学看来，城市不过是一个个社区的有机组合：“也许，多样性最明显的结果是如何创造一个在使用和人口构成上具有多样性的社区。作为一个规划原理，多样性呼唤返回混合使用的街区，那里包容了各式各样的功能、形态各异的住宅类型、多种多样的人群。”［13］24因此，城市规划意味着地理空间与社会空间的双重规划，既存在不同地理区域形态各异的城市，也存在社会传统迥然差异的城市。在特定的区域中，城市的设计或依河流，或傍高山，显示城市对于自然风貌的从属性；而对于社区来说，地理的差异性并不必然决定城市生活的不同，一般认为，只要在现有的条件下，尽量满足并提升城市公共生活就可以了；但是城市同一区域，不同的族群、不同的文化背景又可能形成社区生活的差异性，这就形成了不同空间格局的城市可能有着相近的城市生活；而不同类型的城市生活，恰恰可能在同一城市之中发生。

（二）城市设计的政治差异性

在中国的历史传统中，城市显然与政治等级密切相关，不同爵位的王公贵族拥有的城市各有差异，这种差异或体现在城墙的高度上，或体现为城池的面积上；在城市内部，城市的空间布局如坊市分布、建筑的安排、中轴线的设定也有明确的规定；但是随着政治的稳定与商业的作用，这种政治上的总体规定性很快就为城市的市场属性所瓦解。同样在西方，随着中世纪以后的城市神性的剥离，世俗的城市距离那些神圣的原则渐行渐远，中世纪的城市显然无法适应工业革命的发展需要，大量的人口迁居到郊区，借助于不同的交通工具，在20世纪前30年里，这些美国的郊区分别被称为铁路的郊区、有轨车郊区、汽车时代郊区和广亩城市。在美国建筑师弗兰克·劳埃德·赖特看来，分散才是保证个人自由的惟一方式，而要做到这一点，离不开整个国家的高速公路系统［13］34。

城市规划并不能单独存在，城市规划必然是特定时空条件下的经济、政治和社会的综合产物。在城市总体规划下，是城市设计，“城市设计介于规划与建筑之间，它进行城市大范围的组织和设计，进行建筑物及建筑物之间的组合与组织，但不进行建筑单体的设计”［7］157。那么城市规划中，城市设计应该从哪些方面入手实施，是设计一群建筑还是一个街区？设计一个社区还是设计一个区域？答案是多样的。美国社会学家刘易斯·沃斯（Louis Wirth）指出，城市影响着社会关系，由于背景不同，不同类型的人口往往强调视觉的认同和象征主义［8］16。因此，在这样的情况下，城市规划并不必然要求所有街区和建筑都必须保持严格的一致，事实上建筑、街区一致的城市是可怕的，因为这样的城市无疑是放大了的韦伯式的“铁笼”，它无视人的个性的差异，因此也违背自由市的核心理念。

（三）城市设计中的整体主义

才华横溢的城市设计者们总是趋向于设计一种标新立异的建筑或空间，但是历史已经证明，城市有一个整体演进的过程，它既有外部形态的变迁，更有着内在结构的连续性和一致性。“如果经历了那些有机整体的城镇，我们就能十分强烈地感受到这种特性。在某种程度上，我们可以找到它是一种历史现象。同时，也可以简单地在现时结构中感觉到它是一种历史的沉淀。”［14］8

城市设计的差异性并不一定表现为建筑物与街区形式的刻意变化，事实上城市设计并不意味着那些充满猎奇的建筑的堆砌，“迄今为止，建筑被认为是一连串相互联系的空间，每一个空间尤其特定性质，并且每一个空间总是和其他的空间联系着的。设计的目的就是要影响使用空间的人们。而在建筑构图中，当人们在其中运动时，这种影响产生的效果是一种连续不断的感触和印象”［15］。因此，所谓城市设计的差异性是指能够尽可能地满足不同群体城市生活的多样性，从而使公众能在拥挤的城市街区中创造自由的地理空间和社会空间；更为重要的是，城市设计的差异性还意味着一种城市生活选择的权利——人们可以在不同的城市、不同的街区自由迁徙以获得更好的服务。因此对于城市不同公共部门来说，城市设计的目的就在于人口与优质资源的竞争，只有那些能够提供更整洁、更优美的城市街区与公共服务的城市，才是城市公众向往之地。因此，城市设计是个人主义的，更是整体主义的。

因此，整体主义的城市设计并不意味着对于个体自由的剥夺。必须指出的是，新制度经济学对于个体自由的强调在一定程度上影响着制度政治学的分析。在对诺齐克的反思中，多大规模的国家符合自由主义的合法性引发了布坎南的思考。“根据诺齐克的解释，我们不应该有意地设计法律和制度，而应该在人们之间促成竞争性和阻止非竞争性的契约协议。在最小保护国家中，个人之间的自由练习或许会达成限制性和有效率的协议。尽管在某些热情的自由放任主义理论家的梦想中，关于国家公认的历史性角色就是限制竞争，不管是否存在具体的制度安排，我们似乎都无法相信‘自然’力量的信条能够为经济网络提供一个可行的竞争性秩序。”［16］

从布坎南的逻辑中不难看出，城市设计作为一种涉及街区、建筑与社区的行为，其实是一种具体的城市公共政策，这种政策的实施必然受到资本的深刻影响，但是只要这种设计关系到公共生活，那么，这种秩序就不能仅仅由市场来加以完成，因为国家总会有意地设计法律和制度来维系国家整体性秩序；作为国家政治结构的组成部分，城市政府也会有意地设计地方性法律和制度来维系城市局部性秩序。即使按照诺齐克的逻辑，由于这些设计后的街道、建筑和社区构成了城市公民生活的场所，因此这种地方局部秩序构成了城市最低度的正义。

三、城市更新中的利益整合

城市规划解决了城市部分住宅拥挤，但是规划本身并不能挽救城市内部的衰败。城市历史已经证明，任何城市都有从兴盛到衰落的过程，破败的建筑和街区既是城市发展的负面代价，也是城市更新的现实起点。

（一）城市更新的问题起点

1937年，美国国家资源委员会（National Resources Committee）提出了一份名为《我们的城市：它们在国家经济中扮演的角色》的报告，在这份报告中，委员会认为国家对于城市问题的关注普遍少于其他问题，国家在城市问题的化解中应该着力做好以下工作：提高城市生活标准，改善生活水平；消除城市的不良现象，首先取缔贫民区，对工业用地进行良好规划；国家与城市齐心协力解决城市安全与就业问题［8］34-35。应该说，委员会的报告启动了城市更新的问题视角，在他们看来，城市蔓延并不能解决内城的衰落，“对于建设理想城市环境这个问题，现实的答案并不是依靠大规模的人口分散，而是通过与前瞻性和良好的规划相一致的系统发展及再发展来合理地重塑城市社区和区域”［8］35。

在日益衰败的城市中，委员会的问题是尖锐和复杂的。20世纪初，这些城市问题可以通过城市蔓延的方式加以解决，但是在城市更新理论看来，这些外部的蔓延回避了内城的衰败。二战期间，大量的白人迁往郊区，黑人则填补了他们的空白。到1960年，居住在南部以外地区的近2/3的黑人生活在全国最大的12个城市的中心［17］236，这些收入微薄的黑人居住区既恶化了内城的塌陷，也形成了居住的隔离。其他一些国家，中心城区的塌陷未必都有着与美国相似的种族隔离内容，但是中心城区建筑、街区的陈旧与公共服务的低下却是全球城市面临的共同困境。

（二）城市更新的利益整合

在城市更新的初期阶段，住房建设被视为城市更新的同义词，但是城市更新如果仅限于住房建设，那么城市就很难吸纳足够的资本参与。1937年，美国根据《公共住房法案》（Public Housing Act）成立了美国房屋管理局（US Housing Authority），开始向穷人提供住房援助，这也为大规模城市更新提供了必要性。1949年，美国联邦《住房法案》（Housing Act of 1949）通过，城市更新运动（Urban Renewal）开始，1954年，美国联邦议会通过对1949年《住房法案》的修正案，对城市更新的目标进行部分调整，把住房建设与中心城市再开发全面结合起来；大幅度增加拨款；允许拨款的20%到35%用于非住房建设［17］243。

非住房建设吸纳了市场力量的介入，一些房地产公司相继成立。在推土机的轰鸣中，资本借助于政府的法案，在内城重新恢复了商业中心。虽然城市更新重新获得了内城的繁荣，但是这种效率优先的城市更新政策在催生了利润最大化的同时，也损害了一些街区生活的正义。在美国，一些成熟的少数族裔居住区被强行拆迁，从而损害了城市更新的人文关怀。20世纪60年代，这种推土机式的大规模城市更新遭到了广泛的批判，简·雅各布斯尖锐地批评道：“针对贫民区和里面的居住者，现行的规划理论采取的完全是一种居高临下的态度。这种家长式的作风产生了一个问题，那就是规划者希望带来彻底的变化，但采取的却又是非常表面的做法，这两种行为都不可能实现他们的想法。想要解决贫民区的问题，我们必须要把贫民区居住者视为和我们一样的正常人，能够根据他们自己的利益来做合理性的选择”［3］247。当然，简·雅各布斯发现，所谓的贫民区是一个动态的过程，城市政府给一些稳定的、低收入街区打上所谓的“贫民区”的标签是不正确的；相反，即使一些街区经过了严格的规划，但是由于大量有经济能力的人口的出走，这些经过规划的街区仍然有可能沦为贫民区，因此真正的贫民区是那些经济低迷、人口大量出走的街区。

（三）城市更新的价值重建

市场导向的城市更新受到广泛的质疑之后，城市更新于是在20世纪60年代以后进行了两次调整，即在正义与市场之间的政策调整。在随后的城市更新中，一系列反贫困的公共政策在美国或其他国家城市更新中先后涌现，城市更新逐渐形成三个趋势：一是城市更新逐渐从关注小地区区域更新，发展到具有总体规划的城市更新，再从关注一个城市的更新中跳出来，到以区域观点考察城市更新。二是从大刀阔斧地推倒重建到逐步结合当地实情的渐进式改造。三是从关注城市的效率的物质层面的更新转向以经济利益为驱动再到综合考虑社会价值、人群利益以及可持续发展［18］。

在深刻反思城市内在问题之后，一些学者发现，在城市发展中，广大的乡村地区并不为城市规划者所重视，当城市问题层出不穷时，对于城乡生活的分割就必须检讨。在人本主义者看来，城市建设还应该与社会建设加以结合。在霍华德那里，城市的扩张是一种生活方式对另外一种生活方式的否定，即以城市生活消灭乡村生活，现代城市一定是社会性的，“城市磁铁和乡村磁铁都不能全面反映大自然的用心和意图。人类社会和自然美景本应兼而有之……城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明”［11］9。霍华德的田园城市观念体现了现代城市与社会生活的内在联系，既反映了人们在工业革命驱动下城市乡村非均衡发展的社会后果，也反映了人们对于城市公共生活异化的焦虑。

四、结语

凯文·林奇认为，作为一种空间现象，有三个理论分支致力于城市的研究：第一个分支，称作“规划理论”，研究怎样制定或者应该怎样制定复杂的城市发展决策；第二个分支，为“功能理论”，更侧重于城市本身，因为它试图解释为什么城市会有这种形态，以及这种形态是如何运转的；第三个分支，是一直发展得比较薄弱、需要我们关注的理论，称作“一般理论”，用于处理人的价值现与居住形态之间的一般性关联［19］。基于这样的判断，我们认为，城市规划、城市设计到城市更新，正贯穿了凯文·林奇三种理论的全部内容。城市过程无疑是极其复杂的，但是在工业革命和社会转型的鼓吹下，这些复杂的过程被忽视了，城市规划、城市更新在许多国家和地区被简化为推土机作业的代名词，而城市设计则变成那些设计师轻率的创意作品。

今天的中国正进入快速城市化的时期，许多激进主义的地方政府都在构思一个个大型城市的政治设想，同时面临住宅产业过剩的尴尬，这些迫使我们重新反思城市规划背后的政治学答案。“‘规划’（plan）的目的是创造更大规模的整体化，这种整体化对于提供大范围的秩序与组织是不可缺少的。”［13］32-33当下比比皆是的“空城”和“鬼城”正在告诉我们一个缺乏整体主义的城市规划是如何失去了秩序的支撑。

20世纪20年代，美国出现了三种区域规划组织：一种是区域规划机构，其中以纽约大都市区的区域规划协会（RPA）最为著名，这类机构完全没有官方的支持；第二种是由州立法机构建立的权力机构并行使部分政府权力；第三种是政府联合会［7］306。这些机构的成立证明了一个简单的结论：城市规划涉及多重的利益调整，这种利益既包括国家层面，也包括地方政府；既包括市场方面，也包括社会层面；既包括单一的城市，也包括城市所在的都会区域。只有当我们认识到，城市规划、城市更新和城市设计是一项涉及正义分配制度的设计时，是一项涉及利益平衡的公共政策时，是一项关于良好公共生活的持续供给时，城市规划才真正地回答了城市发展与社会生活的双重命题。

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