民族乡治理现代化：困境、关键领域与实现之道

2015-03-02许才明浙江中医药大学人文社会科学学院浙江杭州310053

行政论坛 2015年5期

◎许才明（浙江中医药大学人文社会科学学院，浙江杭州 310053）

◎许才明（浙江中医药大学人文社会科学学院，浙江杭州 310053）

民族乡治理现代化建设面临的困境如下：理论困境：现有研究成果的缺乏；现实困境：特殊的自身环境；制度困境：法律法规的滞后。民族乡治理现代化建设的关键领域如下：治理主体的现代化：“各民族单元”成为平等的治理主体；治理内容的现代化：法治下“五位一体”的民族事务；治理能力的现代化：自主发展基础上的对外发展能力；治理手段的现代化：乡规民约的“制度化”；治理目标的现代化：和谐发展的城乡一体化新格局。民族乡治理现代化的实现之道如下：民族乡法律法规体系的建立和完善，民族乡数量增减与名称变更的科学解决，民族乡内部治理体系的重构以及民族乡之间的合作与交流。

中国政治；民族乡；治理现代化；治理之道

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标；2014年中央民族工作会议又提出了要提高做好民族工作能力和水平的基本任务。民族乡的治理是民族工作的重要组成部分，如何推进民族乡治理体系和治理能力的现代化，对于民族乡2 000多万人口（其中，少数民族900万左右）生存与发展基本权益的保障，小康社会的全面实现，中国特色社会主义管理体系的构建具有极其重要的现实意义和理论价值。鉴于篇幅所限，本文选取与民族乡“民族特性”密切相关的研究视角来探讨民族乡治理体系和治理能力现代化建设进程中所面临的困境、所要解决的关键领域以及实现的基本路径等“个性议题”。

一、民族乡治理现代化建设面临的困境

处于转型时期的中国，要实现国家治理体系和治理能力现代化，对于任何层级的政府来说，都将面临诸多类似的困难和挑战。

1.理论困境：现有研究成果的缺乏。这里所说的研究成果特指与“民族乡及民族乡治理”相关的理论成果。自1953年我国第一个民族乡建立至今已有60多年的历史，纵观过去的60多年，我们发现学界对这一特殊政权的研究呈现出“冷—热—冷”的基本态势。新中国成立后直到1993年，由于特殊的历史原因，学界对于民族乡的研究成果鲜有出现，其中，还有不少年代处于“研究极度冷”的状态。随着1993年《民族乡行政工作条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，学界开始出现民族乡“研究热”，尤其2000年前后，以《中国的民族乡》《中国民族乡统计分析与对策研究》等一系列专著为代表，在一定程度上可以说学界对民族乡的研究达到了顶峰。此后的10年也基本延续了这种研究势头，其间出版了一些关于散杂居民族方面的专著，而2009年专著《民族乡政府管理研究》的出版则标志着这种“研究热”告一段落。自2010年起，学界又开始进入了民族乡“研究冷”的状态。具体表现如下：一是研究成果在数量和质量上呈明显下降趋势。据初步统计，把“民族乡”作为关键词在中国知网检索，从2010年至2014年五年时间里，一共有1 962篇文献，其中期刊类学术论文29篇（全国中文核心类论文7篇），硕士学位论文9篇、会议论文1篇，其他1 923篇均来自统计年鉴，占总数的98.01%。其间也没有一本相关的专著问世。二是从研究主题和领域来看，大量的且有分量的成果基本集中在对民族乡政权性质地位、民族乡管理体制、民族乡小康建设的研究方面，而且基本是在“研究热”阶段所取得的。对于民族乡的管理或治理研究成果还很匮乏。在不设置年限的情况下，以“民族乡治理”作为主题进行检索，一共只有4篇，其中3篇为硕士学位论文，只有1篇是学术论文。当然，治理现代化作为一个全新的概念，其他学科领域在这方面的研究也刚刚起步。正因为民族乡相关研究成果的匮乏，至少在理论指导上给民族乡治理现代化的建设带来了一定的影响，从而造成了实践当中出现多走弯路的可能。

2.现实困境：特殊的自身环境。一方面，我国民族乡的数量较少，难以成为大家“追捧”的热点。据统计，截至2014年年底全国共有1 019个民族乡，只占全国乡级行政区划单位总数40 381个的2.52%［1］。这种数量上的绝对“劣势”，无形中难免会沦为学界研究中“被遗忘的角落”。另一方面就是民族乡特殊的行政环境。“边远、山区、闭塞、高寒”等往往成为民族乡的代名词，自然环境必然制约着经济社会文化的发展。以经济发展为例，虽然没有当前全国性的权威统计数据，但从个别省市的调研中可以看出其经济社会发展整体水平相对滞后。以江西省为例，2014年全省8个民族乡财政收入同比增长11.2%，而全省平均水平则同比增长13.7%；全省农村居民人均收入为10 117元，而8个民族乡的农民人均纯收入为9 981元［2］。二者还存在一定的发展差距。另外，大分散、小集中，大杂居、小聚居是我国少数民族分布格局的真实写照，不同的民族无论在语言文字、风俗习惯、心理模式等方面都有各自的特点，形成了错综复杂的社会环境。这些特殊的行政环境在客观上直接制约着民族乡治理现代化的建设。

3.制度困境：法律法规的滞后。这里的制度主要是从国家的层面进行分析，一是民族乡发展的制度制约，即“发展制度制约”；二是民族乡向“民族镇”名称变更的制度制约，即“变更制度制约”。首先，是发展制度的制约，自“五四宪法”确立民族乡制度以来，从国家层面来看，1955年国务院发布了《关于建立民族乡若干问题的指示》，1983年再次发布了《关于建立民族乡问题的通知》；而1993年由国家民委发布实施的《条例》则是真正事关民族乡发展的一项重要制度。“但是除了作为行政法规的《条例》，还没有一部专门的全国性的民族性法律，使得民族乡法律法规体系缺乏一定的权威性。”［3］尤其是近二十多年以来我国的经济社会环境以及民族乡的内部需求均已发生了深刻的变化，《条例》中不少内容明显滞后，已经导致地方组织在执行时频频出现无法执行甚至无须执行的现象。其次，是变更制度制约，即关于民族乡与“民族镇”间的名称转换问题。1956年在国务院《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》的影响下，我国各地相当数量的民族镇得到了改建或新建。为了符合我国《宪法》第三十条第三款关于行政区域划分的相关规定和基本精神，1992年国务院发布了《国务院关于停止审批民族镇的通知》，要求地方政府立即停止审批民族镇的改建或新建，自此，民族镇不断涌现的势头得到了一定的遏制；对于那些已经设立的民族镇相关部门将另行研究办法，加以妥善处理。可以说，“民族镇”一说是没有法理依据的，它只是我国乡村经济社会现代化发展进程中的一种“人为产物”。虽然没有法理依据，却具有现实需要，这就是为何各级地方政府没有出台相关规定及时对“民族镇”进行处理，反而还允许在一定程度上继续存在甚至还呈现不断增长的趋势。随着新型城镇化建设的进一步推进，可能更多的民族乡将变成“民族镇”甚至是“民族区”，但是却同样面临着制度上的制约。

二、民族乡治理现代化建设的关键领域

国家治理现代化作为一个完整的体系，它所包含的领域或要素，不同的学者从不同的角度进行分析。许海清教授认为，作为一个体系，国家治理体系和治理能力现代化主要包含治理理念、治理主体、治理目标、治理方法、治理路径和治理格局等六个方面［4］。借鉴学者们的研究成果，结合我国民族乡实际，笔者认为要推进民族乡治理现代化，以下五个方面是当前民族乡治理现代化建设的关键领域。

1.治理主体的现代化：“各民族单元”成为平等的治理主体。“治理”一词学界至今还没有给出一个权威的概念，目前大家比较公认的是联合国全球治理委员会提出的概念，认为治理即指各种公共的或私人的个人机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以协调，并采用联合行动的持续过程。它实质上是多种主体平等参与下完成的一种自我管理和相互管理，其终极目标是要真正实现一种没有传统意义上管理主体的“治理”，只有服务主体与服务客体相统一的状态。对于民族乡实现治理现代化来说，除了民族乡政府、各类社会组织（包括民族性社会组织）、公民个人作为治理主体，还需要突出区域内“各个民族”，即“以民族为单位”在治理主体中的平等地位。

2.治理内容的现代化：法治下“五位一体”的民族事务。在以往的建设中往往把经济建设看作第一位甚至唯一的内容，忽视了脆弱的生态、多样的文化、特殊的政权组织形式、复杂的人文社会关系，从而导致民族乡的发展缓慢甚至出现滞后。党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”建设内容，党的十八届四中全会又提出要全面推进依法治国的法治思想。这就明确了今后民族乡的建设和治理必须平衡这五个方面的关系，同时在治理过程中还需要突出与“民族特性”有关的基本内容，以实现民族乡治理内容的现代化。

3.治理能力的现代化：自主发展基础上的对外发展能力。治理能力是一种能量化可测量的综合性能力。“目标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力与合作治理的控制能力成为地方治理中政府应当具备治理能力的关键要素。”［5］如果从治理主体的角度去分析，对于民族乡来说，就是包括以政府为主体的“管理社会”的能力、各类社会组织的“自我管理”能力或称为“自治能力”、公民个体参与政府与社会组织的“参与及自治”能力，以及各民族的“自主发展能力”。民族乡要实现治理现代化，就必须彻底改变以往那种“等、要、靠”的外在帮扶，被动发展能力，而是在大力提升民族自主发展能力的基础上实现对外发展能力，这种对外发展能力不仅更深层次地体现了民族乡以平等主体的角色参与整个社会的发展，还体现了民族乡利用自身优势来提升民族乡之外其他治理主体的发展能力。

4.治理手段的现代化：乡规民约的“制度化”。就治理现代化的实现手段而言，一般来说包括技术现代化和制度现代化两大方面。要实现治理的现代化，运用现代科学技术，如互联网、物联网等就成为治理不可或缺的技术工具。健全的法律法规以及党的民族政策更是民族乡治理现代化实现的制度手段，这是民族乡治理的基本要求和底线。一般说来，民族乡境内有多种民族分布，不同民族具有自己的风俗习惯和宗教信仰。可以说，“乡规民约”是影响散杂居民族地区治理的一个极其重要的因素，甚至在某些领域它带来的治理效果是其他手段难以企及的；“仅仅依靠社会习惯无法保证有秩序，如果失去法律约束，如果执行不去，尽管有社会习惯，暴力和混乱将增加”［6］。因此，在民族乡治理现代化的建设过程中，需要按照“制度化和法制化”的标准和要求去进一步完善“村民”；完善“民约”，明确村民的权利、义务和责任，规范村民有序参与，指导村民正确行使民主权利，严格遵守法律法规，积极承担责任义务［7］。

5.治理目标的现代化：和谐发展的城乡一体化新格局。对于散杂居地区的民族乡，在完成“三个离不开”的和谐民族关系之外，需要一种更加主动、长久的和谐状态。就其内部来看，需要“处理好五大共生互补关系，即人与自然之间、城乡之间、区域之间、民族间以及各民族内部、经济与文化之间的共生关系”［8］。但民族乡治理现代化的目标之一不能局限于内部和谐关系的构建，更应该构建一种民族乡与一般乡镇之间和谐发展关系，从而真正实现城乡一体化的新格局，这也是今后民族乡治理现代化建设必须解决的一个关键领域。

三、民族乡治理现代化的实现之道

乡镇政府是我国的基层政府，他们直接接触广大群众，直接管理和服务群众，对国家的影响巨大［9］，因此，实现国家治理现代化，首推乡镇治理现代化。从民族乡自身的基本特性角度来看，以下四个方面是民族乡治理现代化实现之道的基础性条件。

1.民族乡法律法规体系的建立和完善。鉴于现有法律法规的滞后性，笔者认为需要从以下两个方面着手加以建立和完善。一是要进一步提升民族乡的法律地位和权威。应出台类似于“中华人民共和国民族乡法”的基本法律，由全国人民代表大会常务委员会负责制定并颁布实施，在这一法律的指导下，国务院及其职能部门及时修订使用了20年之久的《条例》。与此同时，地方人大和政府等相关部门也要对应制定适合本地的规章制度。二是内容的修改和完善。现有内容的陈旧是不容置疑的，这种“有法难依”或“无法可依”的窘境直接制约了民族乡的治理。国家治理体系和治理能力现代化主要体现在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等六个方面［10］，有关部门需要抓紧时间加快对《条例》的修改和完善，在坚持“帮扶”等优惠政策基础上，应在内容方面做出全面拓展，赋予民族乡更多治理权利，重点是赋予其内涵式治理的鼓励性政策，包括支持和规范各类社会团体的的健康发展、扩大民族乡作为行政主体资格的对内对外能力，同时要贯彻加强全面推进“依法治乡”的法治理念。

2.民族乡数量增减与名称变更的科学解决。在我国农村散杂居少数民族的各项权益能够得到充分保障的基础上，逐步实现民族平等、团结和共同繁荣成为设立民族乡的最根本目的所在，这是基于我国基本国情出发的。随着时间的推移，全国民族乡的数量也会出现增减的情况，如1960年，全国民族乡数量为69个、1979年为81个、1990年为978个、2000年为1 237个，达到了民族乡数量的最高值。进入21世纪以来，民族乡数量出现逐渐减少的趋势，2004年为1 163个，2010年为1 098个，2013年为1 034个，2014年则降至1019个。主要原因是随着行政区划改革的进一步深入以及地方经济社会发展的进步，民族乡出现兴建、撤并也就成为常有之事。但是在实际操作中，无论是批建还是撤并民族乡，都必须做到“二尊重、二反对”的基本原则。“二尊重”即尊重宪法法律和党的民族政策、尊重少数民族愿望；“二反对”即反对把获取民族优惠政策和资金补助作为根本目的而随意建立民族乡，反对无视我国民族分布和发展事实而盲目撤并现有的民族乡。另外，需要设计合理的制度来科学解决“民族镇”这一历史遗留问题。一是在法律上的“扶正”，即在《宪法》修改时能考虑承认民族镇的法律地位；二是对于经济社会发展尚不够发达的民族镇，目前还是恢复为“民族乡”为宜；三是对于发展达到一定水平，在尊重当地少数民族意愿的情况下，可以把民族乡改为一般镇或成立、并入市辖区。以上这些行为需要站在我国是一个多民族国家的战略高度来付诸实施，这也是推进民族乡治理现代化建设进程中必须遵循的一个基本前提。

3.民族乡内部治理体系的重构。国家治理体系是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统［11］。就民族乡的内部治理体系而言，从其“个性”特征来说，特别需要强化和完善的有三个方面：一是机构设置的民族性。除了与一般乡镇所具有的基本机构设置，还要突出其“民族”特性机构的设立，如民族宗教突发事件应急管理办公室、民族事务治理领导小组等内部机构，配备足够的民族干部，并建立长效机制。二是领导干部的民族性。《条例》第四条规定，民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。显而易见，作为“条例”是难以用硬性、确切的指标来要求全国每个民族政府在数量上如何配备少数民族干部，但为了真正体现党和国家的民族政策，除了乡长一职必须由建乡少数民族担任，还需要根据各少数民族占全乡人口比例以选任、聘任等多种方式招录不同民族公民进入政府担任公职人员。三是政府职能的民族性。尤其要突出少数民族人口与发展、民族自主发展能力的提升、散杂居民族地区生态环境的保护以及民族宗教突发事件处置等方面的基本职能。

4.民族乡之间的合作与交流。由于民族乡自身规模和实力所限，他们之间的联系和合作基本上没有建立起来，有些合作往往也是一种短视或个人行为。民族乡之间的交流与合作包含以下两个方面的内容：一是主体间的合作与交流。不同民族所建立的民族乡之间的交流与合作，主要涉及同一个省域或邻近省域间民族乡的合作；相同民族所建立民族乡之间的交流与合作。二是内容间的合作与交流。仅以主体间合作为例，我国民族乡的建乡民族和分布特点还是有利于他们之间的交流与合作。如畲族所建立的民族乡基本上分布在广东、福建、浙江、江西、安徽、湖北等省；朝鲜族所建立的民族乡分布在黑龙江、内蒙古、吉林和辽宁等四省（区）；瑶族乡则分布在广东、广西、湖南、贵州和云南等五省（区）。这些省份在地域上可以连成一体，方便这些民族的联系和交往。很显然，在进入信息社会的今天，全方位、多层次的社会互动与交往日益成为民族社会发展与进步的重要途径，相同的民族在文化、心理特点、宗教信仰等各方面呈现出相似或相同之处，加之地域间的相对临近，这就为他们之间的交往提供了基础性的地缘条件。当然，单靠民族乡自身的力量要形成跨区域的合作，是有很多困难的。笔者建议，省际（尤其是非民族地区的省份）合作主要依靠各省民族事务委员会来组织和推动，在内部设立一个工作小组，挂靠在办公室或民族发展处等相关处室，工作人员均为兼职。省内交流主要依靠县（区）级政府的民族宗教职能部门来推动。无论是哪种形式的合作与交流，都必须紧紧围绕和谐民族关系的构建，围绕散杂居地区全面实现小康社会以及国家治理的创新来进行。

综上，民族乡治理的现代化建设是一个系统而漫长的过程，其面临的困难也不仅仅是其理论、现实和制度等三个方面，其建设的关键点也不限于治理主体、治理手段、治理能力和治理目的方面的突破；同样，其实现之道更是一个多方作用的结果。

［1］民政部发布2014年社会服务发展统计公报［EB/OL］.（2015-06-10）［2015-06-19］.http：//new.xinhuanet.com/politics/2015-06/10/c-127901431.htm.

［2］2014年1-12月全省主要经济指标［EB/OL］.（2015-01-2 5）［2015-06-25］.http：//www.jxstj.gov.cn/News.shtm/?p5=5631317.

［3］沈林.中国的民族乡［M］.北京：民族出版社，2001：157.

［4］许海清.国家治理体系和治理能力现代化［M］.北京：中共中央党校出版社，2013：21-22.

［5］楼苏萍.地方治理的能力挑战：治理能力的分析框架及其关键要素［J］.中国行政管理，2010，（9）：97-100.

［6］弗里德曼.法律制度：从社会科学角度观察［M］.李琼英，林欣，译.北京：中国政法大学出版社，2004：186.

［7］甄小英.探索乡村治理现代化的新方向［J］.人民论坛，2014，（8）：67.

［8］共生互补：构建和谐的散杂居民族地区——访中南民族大学民族学与社会学学院院长许宪隆［J］.中国民族，2008，（1）：20-22.

［9］刘晓峰，许璐瑶.乡镇政府体制改革的经济因素分析［J］.哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2013，（1）：61-65.

［10］温宪元.实现国家治理体系和治理能力现代化［N］.南方日报，2013-11-18（F02）.

［11］何增科.理解国家治理及其现代化［J］.马克思主义与现实，2014，（1）：11-15.