铜陵市基本公共文化服务均等化研究

曹佳蕾（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

铜陵市基本公共文化服务均等化研究

曹佳蕾
（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

采用问卷调查、对比分析、泰尔指数等方法对铜陵市基本公共文化服务均等化水平进行分析，研究显示：铜陵市存在区域“结构性失衡”的财物非均等、“配置上欠缺”的能力非均等、“城乡间鸿沟”的机会非均等和“差别化享受”的群体非均等问题，经过剖析产生问题的根源在于财物投入力度不足，产出效率低下、供给模式具有城市偏向性、缺乏监管、供给与需求不能对接，最后提出通过优化财政投入结构、构建多元文化服务体系、推动公众参与和培养专业人才，打造铜都特色公共文化服务等措施来推进铜陵市基本公共文化服务实现均等化。

基本公共文化服务；均等化；新型城镇化

新型城镇化的目标就是通过实现基本公共服务均等化来解决城镇化中出现的问题，[1]基本公共文化服务是满足公众对于精神文明方面基本需求的重要保障，是基本公共服务的重要内容。以常住人口计算，至2013年末，铜陵市的城镇化率达到77.6%，[2]这一数值远高于2013年安徽省47.9%的城镇化率[3]和《皖江城市带承接产业转移示范区城镇体系规划（2010-2015年）》设定至“十二五”期末55%的目标。[4]作为全国最小的地级市，辖三区一县的铜陵市，其特殊的区域实情和快速城镇化势必给基本公共文化服务带来巨大的冲击和挑战，在推进铜陵新型城镇化的背景下，群众对于基本公共文化的需求不断变化，供需矛盾突出，实现基本公共文化服务均等化对于确保铜陵市全体人民共同享有发展成果有着重要的现实意义。

国内学者对基本公共文化服务均等化的研究并不多，主要关注于基本公共服务均等化层面，而有关基本公共文化服务均等化的研究方法大多集中在现状的定性分析和运用标准差、变异系数等进行简单直接的定量对比研究，而采用基尼系数、泰尔指数等方法进行文化均等化区域差异测度的较少。高伟华采用倍差、变异系数等对我国省际和区际间基本公共文化服务均等化水平进行了分析；[5]顾金喜选取万人公共图书馆数、人均公共图书馆藏书册数、广播和电视人口覆盖率等指标运用均等化系数对我国公共文化均等化程度进行了探讨；[6]王洛忠选取人均文化事业费、文化财政支出比重等指标采用基尼系数法测算了我国基本公共文化服务的区域差异；[7]方标军采用泰尔指数法对江苏省公共图书馆服务进行了均等化测评[8]；潘思柳运用泰尔指数法对民族地区基本公共文化服务差异进行了研究。[9]本文在现有研究的基础上，采用定性与定量分析相结合，运用实地调查、对比分析、泰尔指数等方法对铜陵市基本公共文化服务均等化进行了探讨。

一、铜陵市基本公共文化服务均等化状况

截止2013年末，铜陵市共有文化馆19个，艺术表演团体3个，公共图书馆5个，公共图书馆藏书量67.14万册，档案馆6个，馆藏档案322798卷，馆藏资料28373册。全市拥有广播电台和电视台各2座，广播和电视人口覆盖率均达100%，有线电视入户率67.9%。[2]市图书馆被评为国家一级馆，市博物馆（现馆）被评为国家三级馆，市文化馆新馆建设项目也在全面推进中。[10]但基本公共文化服务均等化水平并不容乐观，体现在以下四个方面：

1.公共文化资源投入不足，呈现区域“结构性失衡”的财物非均等化

基本公共文化服务的供给离不开政府公共财政的保证，在资源投入方面，选取反映公共文化服务领域投入的人力、物力和财力中的四项指标来衡量（见表1），其中，2013年铜陵人均图书馆藏书册数、人均文化事业费和万人拥有图书馆、文化馆个数三项指标均居皖江城市带8个地级市第一。人均图书馆藏书册数与安徽均值0.29册相比，[11]铜陵为0.696册是安徽均值的2.4倍，但离国际图联、联合国教科文组织《公共图书馆服务指南》规定的公共图书馆人均藏书量1.5～2.5册的目标差距还很大。铜陵人均文化事业费在皖江地区最高，但与全国较高的上海（120.65元[12]）相比，还不到其一半，而万人拥有文化服务专业人才数位居皖江中间位置，在人才队伍建设上还需不断加强。

表1 铜陵市2013年基本公共文化资源投入指标在皖江8市的位次

通过铜陵市近四年五项社会公共服务领域的财政支出（见表2），可以看出公共财政在民生领域的支出逐年增加，但相比教育、医疗、社会保障与就业、住房保障等项目，文化领域的财政投入是最低的，在个别年份还出现过负增长的现象。没有实现《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》中公共财政对文化建设投入的增长幅度应高于财政经常性收入增长幅度的要求。[13]可见政府在财政投入上对文化事业的投入力度不足，重视度仍不高。

表2 近四年铜陵市各项社会公共服务财政支出对比表

2.公共文化服务产出效率低下，展现“配置上欠缺”的能力非均等化

基本公共文化服务除了要在财物维度上加大投入，还需在服务产出上下功夫，提高公共文化服务的质量和效率，本文选取了官方统计年鉴和文化厅官方网站统计数据提供的广播节目人口覆盖率、有线电视入户率、文化馆（站）组织文艺活动总次数（次）、图书馆、文化馆(站）举办培训班(训练班）班次和图书馆、文化馆(站）举办展览个数五项指标对铜陵市公共文化服务产出效率进行考量，并将铜陵置于皖江地区进行测算排名(见表3），通过比较，铜陵市在广播、电视覆盖率上排在前列，而反映文化活动和项目产出的后三项指标排名均在后位。

表3 铜陵市2013年基本公共文化服务产出指标在皖江8市的位次

另外，采用泰尔指数法衡量铜陵市公共图书馆和文化馆的均等化程度。目前测度均等化的方法有变异系数法、均等化指数法、基尼系数法、泰尔指数法、熵值法等，考虑到本文对研究对象区域内相关指标的测评，故选用泰尔指数将全市按照三区一县划分为四个区域进行测算。泰尔指数又称为泰尔熵指数，用来测算公平水平，指数越大，表明区域间差距越明显，均等化程度越低，计算公式为：

式中：T为Theil指数，衡量区域总体差异；Yi为第i个子区域的服务指标值；Ni为第i个子区域的人口总量；Y为区域的服务总量；N为区域的人口总量。原始服务指标数据来源于安徽省文化厅官方网站提供的2012年的铜陵市统计年报，人口数据来源于《铜陵统计年鉴2013》，通过计算，得到2012年铜陵市公共图书馆和文化馆指标的泰尔指数（见图1和图2），根据经验，当T≥0.2时，表明区域间不均等程度相对明显，当T＜0.2时，区域间不均等程度相对较弱。铜陵市公共图书馆和文化馆主要指标的泰尔指数绝大多数大于0.2，可见均等化程度较低。

3.农村公共文化服务滞后，表现“城乡间鸿沟”的机会非均等化

图1 铜陵市2012年公共图书馆主要指标泰尔指数图

图2 铜陵市2012年文化馆主要指标泰尔指数图

本文采用逐层抽样方法选取铜官山区长江路街道中市社区、石城路街道官塘社区和铜陵县顺安镇新湖村、胥坝乡中州村作为抽样单位，对铜陵市城乡基本公共文化服务进行问卷调查，其中社区和村分别代表城市和农村的公共文化服务水平，各发放问卷40份，共有160份问卷。最后回收134份，回收率达到84%，其中有效问卷119份，有效率达到74%。调查结果（见图3）显示，代表城市的社区公共文化服务的供给、满意度和设施更新率都要高于代表农村的行政村，可见，相比城市，农村的公共文化服务仍旧滞后，供给短缺，表现出城市与农村间公共文化服务的机会非均等化。

图3 铜陵市城乡公共文化服务调查问卷对比图

4.对弱势群体文化服务关注度不够，体现“差别化享受”的群体非均等化

本文选取城镇化进程中具有代表性的农民工群体，对他们的业余生活状况采用问卷调查进行分析，共发放问卷100份，回收有效问卷89份，有效率89%，其中包括老一代农民工18份，新生代农民工71份。调查显示，29.8%的人喜欢上网，32.5%的人去喝酒打牌，30.4%的人选择聊天看电视，而仅有7.3%的人看书阅读（见图4）。影响农民工阅读固然有个人受教育程度、偏好、时间等因素，但与公共文化设施的薄弱，利用率低，便利度差也有着密切的关系。而城市白领、政府、事业单位工作人员选择图书馆、文化馆、文体设施的机会就相对较多。课题组对铜陵市现有的4个图书馆进行实地调查发现，只有市图书馆和郊区图书馆有少儿文献资料，而且数量不多，对青少年群体的关注度仍不高，更没有针对盲人等残障人士的有声读物阅览室等特殊文化服务。

图4 铜陵市农民工群体业余生活倾向图

二、铜陵市基本公共文化服务均等化问题分析

从上述分析和调查结果可以看出，铜陵市的基本公共文化服务均等化既存在与全国大多数地区相同的共性问题，也存在一些带有地区特点的个性问题，分析原因主要有以下几点：

1.文化服务财物投入仍不足，服务产出效率低下

从文化领域财政投入比重较小，且增长趋势不明显、主要公共文化机构泰尔指数较大、文化产出指数在全省排名较靠后等分析，可以看出铜陵市的文化服务仍存在总量不足、质量偏低、资源配置不合理等问题，尤其在青少年、老年人、农民工、残障人士等特殊群体的文化服务供给上更加缺乏，无法体现出对不同群体分层次、多样化的文化服务。此外，更突出的问题是文化服务产出的效率不高，对现有资源的利用和整合不够，致使文化设施闲置，利用率低，文化产品产出量小，无法满足群众的文化需求。

2.供给基本依靠政府，供给模式具有城市偏向性

依据问卷调查数据，铜陵市城乡间文化服务差距较大，在基本公共文化服务的供给方面，城市偏向型的供给模式是阻碍铜陵基本公共文化服务均等化的主要障碍之一。长久以来的“二元经济”发展模式使得城市的基础设施远远优于农村，加之铜陵本身就是以铜矿开采和冶炼为主的工业城市，工业一直以来都是铜陵的经济增长点，而农业发展在国民生产总值中比例较低，与之相对应的是政府在公共文化服务财政供给中对城市的投入也远高于农村地区。

3.政府部门事权模糊，基层公共文化服务缺乏监管

市、县两级文化部门和乡镇文化站是开展基本公共文化服务的主体单位。但是，在课题组的调查问卷和实地走访中发现乡镇一级的文化站在人权、财权和物权上都由乡镇人民政府直接管理，然而乡镇政府在工作重心上往往偏重于农业、计生、经济发展等方面，对于文化事业则关注较少，部分乡镇文化站年久失修，文化用品常年得不到更新，文化站工作人员也经常被抽调到政府其他部门。在基层公共文化服务工作中市、县两级往往只是在业务上进行指导，下达一些“硬指标”，真正涉及实际文化活动的项目和内容不多，从而导致乡镇文化站闲置的多、使用的少。[14]

4.文化服务的供给与群众需求不能对接，无法满足公众的文化需求

铜陵市自古以来以铜矿开采和冶炼为主要产业，拥有历史悠久的地方文化，然而在实地调研中发现，为实现上级单位下达的指标，文化行政部门选用了单向的灌输式文化产品供给模式，这种模式往往是精英文化对地方文化的改革，满足了“国家的需求”，而淡化了地方本位，导致地方基本公共文化服务与地方群众的需求及地方文化的发展需求间的严重脱节。

三、铜陵市基本公共文化服务均等化的建议

1.优化公共财政结构，促进基本公共文化服务均等化

铜陵市的经济发展主要依靠二、三产业，2013年全市的生产总值达到680.6亿元，其中二、三产业分别为493.4亿元和174.6亿元，而第一产业只有12.6亿元[2]18。作为传统的工业城市，相对于农村，向面积小、人口集中的城市投入财政资金在基本公共文化服务体系中能产生更大的效益，从而导致了城市偏向性的财政政策。实现基本公共文化服务均等化，需要建立科学的财政转移制度，使财政资金在区域间、城乡间有效分配。在新型城镇化进程中，铜陵市、县、乡、村四级政府应做好服务型政府的转型工作，让更多的资金投入到基本公共文化服务领域。

2.以政府为主导，构建集约化的多元文化服务供给体系

政府垄断性的供给模式因缺乏竞争性易使政府部门出现低效率、低效益的现象。[15]为此，在基本公共文化服务供给中不妨通过招标等市场形式引入一些较有实力的文化企业参与，鼓励文化协会等非营利组织的加入，这样不仅能缓解政府公共文化服务供给短缺的现状，也能提高公共文化服务资源的利用率，促进基本公共文化服务的多元化、社会化。同时，全市各级图书馆应逐步设有针对少年儿童和特殊群体的阅览室，配备这些群体所需要的书籍，如设立老年阅读中心、未成年人电子阅览室、盲人有声读物阅览区等。

3.积极推动公众参与，确保文化惠民

政府应尽快制定加强公众参与基本公共文化服务监管的机制与制度，充分发挥各部门的管理职能、公众与第三方机构的外部监督。积极推进基本公共文化服务信息公开工作，开拓公众参与的方式和平台。同时，由政府文化主管部门牵头，积极组织送文化下乡、文化进社区等形式的群众性公共文化活动，真正把群众喜欢的活动送到身边，用文化活动把城乡居民联系起来，实现城乡文化的一体化。并通过深入基层了解群众对于文化服务的需求偏好，将信息反馈到文化主管部门，以期创作出更多满足群众的公共文化产品。

4.培养专业人才队伍，打造铜都特色公共文化服务

各级政府必须把建设一支高素质的文化人才队伍放在突出位置,做好文化事业单位工作人员的培训工作，在各级单位之间建立长效的联络机制，积极发现地方“非物”文化的继承人，将值得传承的优秀地方文化以公益的形式传播出去。继续发挥铜陵市城市文化社区示范点的优势，以城乡社区为出发点，构建城乡公共文化服务体系。依托“铜”元素，体现“山水”概念，推出青铜三部曲、国际铜雕艺术展等一批特色文化品牌，开发青铜帝国文化产业园、大铜官山公园、国际铜文化创意产业园等铜工业旅游项目，打造铜都铜文化产业高地、创新中心、体验胜地，形成惠及铜陵人的特色公共文化服务体系。[16]

[1]赵晓,张庆芝.新型城镇化与基本公共服务均等化[J].金融博览(财富),2014，(1):20-21.

[2]铜陵市统计局.铜陵统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2014.

[3]国家发展改革委.国家新型城镇化综合试点总体实施方案[EB/ OL].http://vnetcj.jrj.com.cn/2015/02/04125418817223Shtml，2015 -02-04.

[4]皖江城市带承接产业转移示范区城镇体系规划（2010-2015年）.皖江战略网[EB/OL].http://www.wjzl.cn/html/plan/3365.html. 2011-08-11.

[5]高伟华.我国基本公共文化服务的地区差异分析[J].福建行政学院学报,2010，(2):55-60.

[6]顾金喜,宋先龙,于萍.基本公共文化服务均等化问题研究——以区域间对比为视角[J].中共杭州市委党校学报,2010，(5):56-60.

[7]王洛忠,李帆.我国基本公共文化服务:指标体系构建与地区差距测量[J].经济社会体制比较,2013，(1):184-195.

[8]方标军,丁宏.江苏省公共图书馆服务均等化测评与分析——基于泰尔指数法的实证研究[J].新世纪图书馆,2014，(3):5-9.

[9]潘思柳.民族地区基本公共文化服务差异研究——基于泰尔指数的分析[J].中国文化产业评论,2012，(2):259-268.

[10]铜陵市统计局.2013年铜陵市国民经济和社会发展统计公报铜陵统计信息公众网[EB/OL].http://www.tjj.tl.gov.cn/html/ tongjigongbao/20140320/1432.html，2014-05-19.

[11]安徽省文化厅官方网[EB/OL].http://www.ahwh.gov.cn/whfw/ whtj/32433.shtml，2014-12-13.

[12]孙逊.2013年中国公共文化服务发展报告[M].北京:商务印书馆,2014.81.

[13]文化部“十二五”时期文化改革发展规划[EB/OL].http://www. gov.cn/gzdt/2012-02/16/content_2068848.html，2014-12-21.

[14]张桂琳.论我国基本公共文化服务均等化的基本原则[J].中国政法大学学报，2009,(5):44-51.

[15]任素芳.推进基本公共文化服务均等化对策建议[J].山西财税，2012,(6)：22-23.

[16]铜陵市铜文化及相关产业发展规划（2012—2020年）.铜陵市政府信息公开网[EB/OL].http://www.tl.gov.cn/art/2013/1/4/art_24 05_104481.html，2015-01-05.

Study on the Equalization of Basic Public Cultural Services in Tongling City

Cao Jia-lei
（Tongling University,Tongling Anhui 244000，China）

The equalization level of basic public cultural services in Tongling city is analyzed by using questionnaire survey,compared analysis,and Theil index method.The research reveals that it exists the problems of the property non-equal of regional＇structural imbalances＇,the capacity non-equal of＇configuration lacks＇,the opportunities non-equal of＇urban-rural divide＇and the groups non-equal of＇benefit differences＇in Tongling city,and the reasons which caused problems are the insufficient property inputs,the low outputs efficiency,the supply pattern of urban bias,the lack of regulation and without docking of supply and demand.Finally,the measures of optimizing the structure of financial investment,building a multicultural service system,promoting public participation and cultivation of professional talents to create the public cultural services with copper features are proposed to promote the equalization of basic public cultural services in Tongling city.

basic public cultural services;equalization;new-type urbanization

F127；G127

A

1672-0547（2015）02-0063-05

2015-03-07

曹佳蕾（1984-），女，山西临汾人，铜陵学院财税与公共管理学院教师，硕士，研究方向：公共管理理论与实务、社会治理。

2014年安徽省高校人文社会科学研究基地项目“皖江城市带城镇化发展的财税政策研究”（SK2014A150）；2014年铜陵市文化发展研究中心文化发展重点理论课题“新型城镇化视角下铜陵市基本公共文化服务均等化问题研究”（TLWHKT2014-8）。