新公共管理视野下的国外大学治理转型——以英、德、法、荷四国为例

马晓龙，都 健

（中国医科大学，辽宁 沈阳 110001）

一、新公共管理与现代大学治理的契合

新公共管理（new public management，NPM），又称新管理主义（new managerialism），是有关公共部门治理方式最新的理论范式变化，20世纪80年代以来兴盛于英国，并迅速扩展到美国、澳大利亚，尤其是新西兰等西方国家，新公共管理是世界管理革命的一部分［1］，是一种新的公共行政理论，也是近年来西方规模空前的行政改革的重要指导思想。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。一定意义上讲，治理基本上可分为传统与现代两种意涵，前者是以“国家为中心”（state-centric）的思考模式，亦即国家以政治机制为中介，引领社会与经济部门朝向某特定目标之运作；后者则将社会相关制度或机制，如私营部门之企业、非营利组织或小区公民团体等融入治理的过程，强调经由成员间之互动与协调来达成共识，进而形成具有自治功能的网络伙伴关系模式［2］。新公共管理理论与现代治理要求一致。瓦尔特·基克特在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［3］

Keating和Shand将新公共管理的核心特征归纳为五点［4］：一是专注于效率、效能、服务品质与预期受益人是否获益；二是去集中化的管理，以较佳的方式结合权利与责任，让资源分配与服务提供的决策更能接近市场需求，获取顾客或其他利益集团的回馈；三是在公共部门的组织与非政府的竞争中，创造优良环境，更致力于顾客选择；四是探索更具有成本效益的途径，指引公共服务或规定，包括市场工具的运用，如付费、教育券等；五是成果的绩效责任与建立诉讼程序，从风险规避发展为风险管理。

新公共管理理论对西方大学治理产生了重要影响。新公共管理理论认为，现代意义的大学治理，经由成员合作，建立彼此共同遵守的行为规范，期以实现管理目标。新公共管理并不是完全取代传统的分析框架，而是增加了一种新的公共部门治理的途径。政府的角色不在于主动提供服务，而在于监督规范大学服务的过程，在一定程度上代理顾客来督促大学提供高质量——满足市场需要的产品。所以政府更应该让大学增加机构的“程序自主”程度，让他们自由决定如何实现目标。大学不只是躲在象牙塔中的文化机构，更是推动经济发展、提升国家竞争力的引擎，是具有经济效用的公共机构。大学治理过程中政府既可以与同僚管理结合，也可以与市场相伴。新公共管理理论除了提高大学治理的效率外，对组织精简与去集中化、人际与文化以及公共服务等方面也给予关照。新公共管理理论认为，后福特主义的到来，各国大学治理过程中应舍弃既有的大型、垂直整合的阶级管理形态，取而代之的是弹性、松散的扁平式组织。这样的调整强调契约而非阶层管理，有利于去阶层化与组织精简，重新定位公共部门服务的对象，整合公、私部门资源提高高等教育服务品质。

二、新公共管理在国外大学治理中的运用与实践

大学治理改革的发展其实是全球化的产物，不同国家的高等教育政策受到全球化的影响，不约而同地出现相似的发展轨迹。大学治理政策比过去更容易跨越国家边界，政策聚合或政策趋同（policy convergence）的发展趋势也因此日渐明显。

（一）调整政府角色，强调政府的服务职能

新公共管理理论认为，传统大学治理中政府过于强调权力和秩序，尽管管理型行政模式满足了单一中心治理结构的需要，但单一中心治理结构下的政府的首要损失在于“它逐渐丧失了公共行政中的公共性”［5］。这意味着政府难以回避公共服务的召唤。Capano依据政府介入高等教育政策目标（goals）和政策工具的程度差异，将大学治理区分成四种模式，分别为层级治理（hierarchical mode）、程序治理（procedural mode）、远程调控（steering at the distance mode）和自我治理（self-governance mode）。Capano认为，大学治理机制虽然可能会因为国家角色的变化而有所不同，但无论是扮演规范监控者（regulator）或是统筹者（coordinator），甚至是采取远程操控（steeringfrom a distance）的治理模式，政府都在持续地影响大学治理事务和政策制定。［6］

在英国高等教育从精英型向大众化高等教育转变过程中，其治理范式发生了深刻的变革。1988年英国大学基金委员会（UFC）取代了英国大学拨款委员会（UGC），这是英国高等教育史上一次影响深远的重大改革，UGC治理范式被体现新公共管理治理范式的基金委员会模式所取代［7］。英国政府通过改革高等教育二元制，构建统一的大学系统，在高等教育领域建立既能反映政府意志又能够体现社会需要的大学治理模式。1989年，改建后的高等教育基金会减少了分配给大学的资金，同时把减少的拨款增加到对学生的资助上。为了避免政府的过分干预，英国政府采取了包括法律手段、经济手段以及政策法规等较为宏观的管理方式，包括有关高等教育政策的绿皮书、白皮书，如1988年出台的《教育改革法》、1992年出台的《继续教育和高等教育法》等。

德国1998年修正《高等学校基准法》，废除许多国家对大学之管制与组织结构之统一规定，因而使得大学享有更多的自由。2006年德国再度进行联邦体制改革，针对《高等学校基准法》中有关政府与各邦立法权限划分进行调整，强化各邦的立法权限，期使朝竞争式联邦制方向发展，以克服联邦层级之冗长与复杂的决策过程，以及政府与各邦间的权责不明等问题。近年来，德国大学治理启动许多改革措施，如联邦体制逐步迈向分权化趋势等。

法国于2001年通过新公共管理导向的国家预算新制，希望带领包括高等教育在内的国家公共行政走向现代化。2001年公布的《财政组织法》从2006年开始实施，彻底改变了业已实施45年的国家财政制度和行政组织。该法旨在提高支出的成效以及赋予管理者更大的责任。2006年的《研究纲要法》（Loi de programme pour la recherche）和2007年的《大学自由暨责任法》（Loi relative aux libertés et responsabilités des université）便担负起大学治理转型的任务。《财政组织法》所带来的最大改变之一是将国家角色从“计划者”转变为“战略家”，亦即从“桨手”变成“舵手”，将大学导引至企业精神大学的方向［8］，以改善大学院校的世界排名为目标。从中央集权到权力下放，到现在又走向另一种形式的中央集权。换言之，国家拥有高等教育的发展方向的决定权和绩效的控制权，但在此二者之间的过程却实施大学自治。因此，国家和大学都成为一种策略机制，前者制定国家高等教育策略，后者制定大学的个别策略。

20世纪80年代，受到新自由主义意识形态的影响，荷兰政府快速拥抱新公共管理的逻辑，并应用在解决高等教育扩张和财政紧缩两面夹击的政策问题中，20世纪90年代则明显承受全球竞争的压力，持续采用远程调控的治理手段，荷兰政府的角色从高等教育政策规划者变成政策监督者。发展至1997年之后，欧洲化继全球化成为荷兰高等教育系统另一个重要的影响因素。受到波隆那历程和里斯本策略的影响，区域性和国际性组织开始介入荷兰高等教育治理。为了配合欧洲区域整合，也为提升荷兰高等教育的全球竞争力，政府的角色逐渐成为消费者代理人，无论对于实质性或程序性事务，政府的政策重点都强调高等教育消费者权益的保护。［9］对于高等教育政策目标和政策工具的决策权，逐渐委托给政府以外的其他政策参与者，政府的调控强度均已减弱，而大学行政上自主调控、外部利害关系人之调控以及竞争调控等都被强化。

（二）适当引进市场机制，注重高等教育服务品质

高等教育的发展大多是由政府来主导，按照政府的既定政策来发展，因此治理模式属于国家控制、权力集中的官僚型治理（bureaucratic governance）。在新公共管理思潮的影响下，各国逐渐由政府管制走向市场机制，也就是放宽对大学的管制并将市场机能引进学校教育之中，经由学生对学校的选择以及学校之间的竞争过程，以市场调节的方式来促进高等教育竞争力与教育质量的提升。同时，开始倡导经营的理念，将企业管理的方法引入大学治理，过去非营利式的大学经营方式正转化为具有成本效益概念与注重学生需求导向的事业经营方式。

英国自20世纪80年代以来，各大学由于受到经济紧缩的影响，逐渐改变以往学术机构的运作方式，转变为企业组织的方式经营。1985年公布的杰瑞特报告书（Jarratt Report）建议，大学应将预算规划工作交付给专门机构负责，以增进经费分配及运作绩效。该报告书也向政府、大学辅助委员会（UGC）、大学校长委员会（CVCP）提出一系列建议，包括大学的组织结构更企业化，大学校长同时肩负行政及学术领导责任，并且最好能接受企管方面的训练。20世纪90年代，英国政府推行了“学校地方管理”（Local Management of Schools）政策，将制定预算权下放到学校，鼓励学校自行寻求赞助者。大学也在政府预算缩减下被迫向社会各界争取经费。新世纪以来，高等教育不再被英国政府视为一种投资而是被视为一项费钱的事业，政府教育经费也随之大幅减少，为减轻政府的经济负担，保守党政府将市场经济理论引入教育领域，并制定了教育私有化政策，政府希望通过提高学费来减轻经费压力，以弥补政府严重的财政赤字，保证自己的收支平衡。

德国高等教育过去被视为公共服务的一部分，其经费主要来自国家预算，但随着20世纪60-70年代高等教育出现了快速扩张的现象，使得政府的财政负担加剧。为此，德国引入市场竞争机制，把大学教育作为一种生产性活动，大学的目标除了保有过去的理念外，亦须通过教学和研究的办学绩效与社会发展形成良性之互动。将大学由过去作为隶属于国家的行政机关转型为企业体，包含研究成果、教育与训练、继续教育等。1998年《高等学校基准法》修正时，第5条第1项即增订国家财政补助系依据大学之研究、教学、学术人才培育，以及促进男女平等之成果等内容［10］。政府对于大学之财政补助，乃至一些大学内部之资源分配，不再简单依各学院与内部单位之需求，而是依据其“成就指标”（Performanzindikator）进行分配。这种分配方式主要是透过目标或绩效来界定指标，并将一定总额的预算分配到不同的大学，所以，经费分配结果不仅与大学本身的绩效有关，亦与其他作为竞争者的大学绩效有关。2002年德国联邦议会（Bundestag）修正了部分《联邦薪资法》（Bundesbesoldungsgesetz）条文，这些修正条文因涉及大学教师待遇制度之改革，而被称为《教授薪资改革法》，教授们第一次被强迫需严肃地看待其他教授的绩效，因为教授们可与其同事或与校外研究机构合作，以便能参与卓越计划之评选或其他研究计划的申请而取得更好的研究成果。

法国作为传统的中央集权国家，市场介入程度不高，一方面是因为国家和大学院校的4年契约逻辑强调的是履行内容而非执行结果，另一方面也是因为评鉴并不强调量化指标。2001年公布的《财政组织法》从2006年开始实施，彻底改变了业已实施45年的国家财政制度和行政组织。该法旨在提高支出的成效以及赋予管理者更大的责任，国家预算制度以结果逻辑取代以往的过程逻辑，绩效概念自此引进国家公共服务部门。将原本分散的评鉴机构加以整合后，成立超然独立且直隶总统的高等教育暨研究评鉴局（Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseigmenet supérieur，AERES），统掌高等教育的校务、研究单位、学程等三类评鉴。该局从2007年开始运作，定期评鉴的原则也自此真正落实。2007年新的大学法又加强了大学绩效内容，不论是预算补助、契约政策、学程认可和文凭授予权等政策，皆以评鉴结果为判断准则。

荷兰高等教育向来由政府做详细规划与严密控制。但是，在教育与科学部1985年发表的《高等教育：自主与品质》（HigherEducation：AutonomyandQuality）报告书中，就表明政府希望大幅提升大学的自主治理以及自负责的态度以强化其弹性及调适能力，从而改善高等教育的质量。这一方面减少了政府对公立大学的财务、人事、课程方面的控制，另一方面放松或取消了许多禁止私立大学和公立大学竞争的规定，如收费标准和招生人数等。也就是说荷兰解除对高等教育的管制是以市场的力量取代政府干预，赋予大学更大的管理弹性，让大学在面对选择和竞争时能够更积极地回应。2001年荷兰开始进行高等教育拨款模式的改革和凭单制的实验，用以建立了一个基本符合公平与效率政策目标的高等教育财政体制。

（三）改革高校内部治理结构，推崇学者自治

新公共管理强调团队工作和员工的赋权增能，构建明确的集体文化与价值。学者是大学内部治理的主力，通过学者集体治理大学，能够调动教员们的积极性和创造性，能够充分发挥学术力量的作用，制定科学合理的学校基本规章制度。

英国在中世纪牛津大学的法人治理结构中，学者自治尤为鲜明。学校的最高权力机构是三个组织：“主政教师大会”（Congregation of the Regent Masters），由所有住校任课教师组成；“高级教职员大会”（Congregation），从各学院任课教师中遴选组成；“大会”（Convocation），由全校教职员组成。学校若出台一项规定，首先要由各专业教师选出的负责大学事务的舍监向主政教师大会提出动议，同时由高级教职员大会向全校教职员通报，最后由大会表决通过。［11］1992年3月6日，英国《继续教育和高等教育法》指出，学术委员会负责学术事务（包括学术标准、研究、教学、课程），向治理机构和大学行政长官负责，学术委员会成员一般不少于30人，其中校长、学院院长等行政负责人至少占一半。大多是荣誉职位，校长是大学的实际负责人。与1992年以前相比，大学成为一个利益相关者组织，由大学董事会、行政管理部门、教师、学生、校友、企业家以及社会贤达等大学利益相关者共同参与大学治理，大学的决策在各利益主体之间寻求平衡，达成利益协调［12］。

德国学术自治体现于大学实务中，主要是以教授组成的自治性自我组织为基础，教授间的互动方式是以平等的权利与义务为其指导原则；同时，大学校长与各学院院长之任命，系由学校自行决定，透过教授的民主选举产生，且其职务之行使，主要遵循合议原则。不过，重要的决议则由学术评议会与院务会议行使。在民主决策过程中，一般遵从多数民主制，亦即根据投票决定最终人选。尽管这样的决策过程耗时，却能保证其公平性。这种学术自治管理模式几乎与德国大学之存在历史同样久远［13］。

1984年法国《高等教育法》相关条款规定，大学内设置行政委员会、科学委员会，以及大学课业与生活委员会，作为推动校务正常运作之核心组织。大学内的第二级组织是学部，学部下有理事会和评议会。前者由单一的教授组成，后者由教授和高级讲师共同组成。理事会权力较大，因为负责分配教育部拨给的经费，并且会同中央的大学咨询委员会提出讲座人选，就程序而言，教育部掌握了最终决定权，但是实际上教育部并不常干涉决定。

在荷兰，政府的决策权无法触及所有的高等教育内部事务。主要因为荷兰高等教育系统普遍相信，学者比政府更了解学术研究和教学，因此仍有相当比例的事务是由系所教授或是机构外部的学者专家把关。根据一项1987年教育和社会部出版的数据显示，20世纪80年代荷兰高等教育制度中有关机构目标、教学过程质量是由系所教授来决定。另外，有关大学教育过程的内容与形式等，则由政府和系所教授共同决定的。因此，就大学整体的治理结构而言，荷兰高等教育机构层级拥有的影响力明显比其他欧陆国家的大学更强。以质量保证机制为例，当时的大学评鉴完全由高等教育机构自行负责，国家层级并不会介入。［14］

三、思考与启示

新公共管理理论认为，政府管理造成了政府垄断市场，公立高校产权虚置使高校缺乏节约成本的动力，造成大学产出效率低下，而解决大学无效率的方法就是引入市场竞争。威廉·尼斯坎南认为，政府不应该再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的，而是应该允许若干个“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争。［15］通过市场检验来实现资金效率的最大化，避免高等教育的低效率，这是对公私竞争原则的进一步确认和制度化。新公共管理虽然提高了激励成本，但改变了以往政府对大学的盲目信任，使政府和高校更清楚地了解成本信息，加强了高校的责任。把一些权利下放给大学后，政府就可以从日常工作中解脱出来，节约了协调成本。有数据表明生均成本确实出现了大幅度的下降，但在教学质量上还没有一个明确的结论。需要指出，新公共管理理论在大学治理中会面临诸多挑战：一是高等教育具有很强的专业性，高度专业化的工作人员具有强烈抵制外部检查的倾向，他们反对官僚干预，反对激烈的市场竞争。二是高等教育的数量和质量十分模糊，这使监督的难度加大，或者说监督的结论不具备充分的说服力。三是大学作为独立组织具有学术研究的自由，监督与合同意味着不信任，是对纵向合作的一种挑衅。

因此，我国大学治理过程中需要对新公共管理加以甄别，吸收其合理主张，规避其负面作用带来的管理风险，要结合我国实际情况进行创造性运用。

第一，肯定政府在大学治理中的主导作用。在高等教育全球化及市场化的发展过程中，政府所扮演的角色有了很大的转变，由集权式的干预转变为市场力量规范下的自我管理。事实上政府的角色在全球化及市场化的过程中虽然有所转变，但其重要性并没有减少，在市场化的过程中，国家并没有完全撤离，只是其角色产生了实质性改变。不能因为市场化、自由化了，就认为政府可以袖手旁观，因为大学的发展毕竟有其目标性及前瞻性，政府在市场化的过程中应当积极扮演好教育目标及游戏规则制订者的角色，使市场中的参与者能有明确的方向且在公正与公平的环境中竞争。政府可以随人力的需求及政策导向扮演三种不同的角色：其一，政府可以扮演仲裁者，以保障高等教育供应与消费之间的公平性。其二，政府可以扮演促进者的角色，以强化高等教育的供应。其三，政府也可以扮演支持消费者的角色或扮演消费者或消费者之代理角色。

第二，根据时代的发展趋势和不同的教育属性，适度地引入市场机制，提高教育资源的使用效益，活跃大学组织文化。重视学校为本位的管理与对学校教师的授权增能，学校管理引进企业联盟校际伙伴关系的竞争机制。提供家长教育选择权以提升学生学业成长与进步，展现学校良性竞争与学校绩效的提升，提供优质的教育质量，进而落实社会公平正义。善于用市场化的教育优势，提供家长多元教育选择权以落实教育机会均等，松绑教育，解除不当教育管制，减少国家政府行政干预与财政支出，鼓励民间参与，提升学校竞争力与教育绩效。大学应对自己运作信息的透明度作以明确规范，包括经费的取得与运用、财务操作与收支、资源分配计划及短、中、长期的校务发展规划等，使得包括主管机关、专业人士甚至学生及家长等外部关系人可以轻易了解学校的治理状况。这样一方面可以使社会大众了解各校在自由竞争下的运作成效，另一方面也可以使上述各单位及人士了解各校资源使用与配置是否符合各方的期待与目标，若有偏差时各方能够适时地表达意见和修正。

第三，坚持和完善党委领导下的校长负责制，充分发挥学者在教学、学术研究和学校治理中的作用。学校重大事项坚持集体领导和个人分工负责相互结合，加强党政沟通协调。一般而言，大学内部事务有涉及较学术性的事务，也有涉及较行政性的事务，学校可将属于教学方面、学术性的事务，如课程、教材、教法、研究、教师地位、教学过程中与学生生活有关事项等交由学者主导，以示尊重其专业意见；而涉及行政方面、整体性的事务，如学校发展计划，则宜由行政工作者主导，以追求最大效率。无论是教授主导或是行政工作者主导的决策模式，都应参酌对方的意见，才能彼此互补，创造双赢的局面。

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