完善我国税收有奖举报制度的思考

张 永 忠

(江苏大学 财经学院， 江苏 镇江　212013)

完善我国税收有奖举报制度的思考

张 永 忠

(江苏大学 财经学院， 江苏 镇江212013)

摘要：我国逃漏税现象严重，有效的税收有奖举报制度能为税务机关查处逃漏税行为提供帮助，但现行的税收有奖举报制度已经明显落伍了，不能发挥应有的作用。因此，首先必须转变观念，充分认识税收有奖举报制度的重要性，正确理解税收有奖举报的本质，切实把为举报人保密作为有奖举报制度的第一要务，在此基础上积极行动，明确制度架构，借鉴其他部门的经验以完善我国的税收有奖举报制度。

关键词：税收征管；有奖举报；保密

一、我国税收有奖举报制度存在的缺陷

税收有奖举报制度是一国税收系统中不可或缺的一项税收征管制度，对税收系统能否正常运行和税收法律能否有效实施意义重大。

《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》是我国现行仅有的税收有奖举报制度，于2007年由国家税务总局、财政部联合制定颁布。该办法尽管要比国家税务总局1998年印发的《税务违法案件举报奖励办法》有较大的进步，但还是明显落后于时代发展和形势要求。

我国现行的税收有奖举报制度落伍的原因在于：首先，长期以来，我国税收法治化的水平不高，税收制度基于宽打窄用的理念设计[1]，明显偏高的法定税负从一开始就没有期望严格执行，税务机关一直是按计划而不是按税法规定征税。这种“人人都违法”的状况，从根本上决定了税收有奖举报制度难免成为可有可无的制度。更何况，这样的税制设计给予征税机关很大的自由裁量权，基于本部门的利益，征税机关依靠税收有奖举报制度的动力不足。其次，我国税制以间接税为主体，等于将国民置于“植物人”的地位[2]，使其没有真切的税痛感，无法形成纳税人意识，难以自觉运用税收有奖举报制度维护自己的切身利益。事实上，一般的纳税人因为担心遭受违法者打击报复或被征税机关所忽视，总在按压着自己的举报正义感和奖金诱惑引发的冲动。最后，经济形势良好，税收有奖举报制度改革的动力不足。我国经济几十年的持续高速增长，依靠金税工程，采用代扣代缴等征税方式，税收收入连年增长，这使政府失去了应有的危机感，没有动力充分运用税收有奖举报制度，推动税收社会环境的优化。以上因素，都使我国的税收有奖举报制度停滞不前。

但是，随着税收法制的进程的加速，依法治国理念的推进，迫切需要我国的税收有奖举报制度不断完善。首先，我国的整体法治化水平已经提升，按计划征税走到了尽头，宽打窄用更是难以为继。只有税收法定才能为国民所接受，即税收必须由国民的代表制定的法律规定，国民只按法律的规定缴纳税收，没有规定高法定税负，宽打窄用的可能，而税收有奖举报制度则是一国税收法定的试金石，只有不怕国民举报，只有激励国民举报，只有经得起国民举报，才能说是真正的税收法定，也才能实现税收法定。其次，经济社会的发展要求我国的税制结构要不断完善。我国的税制以间接税为主体，这一税制结构使税负主要附加在商品价格中，抑制内需，刺激出口，严重阻碍着我国经济的发展。这种税制结构对所得和财产征税不足，中低收入者税负重，高收入者税负轻，进一步扩大了贫富差距，加剧了社会矛盾，严重影响着社会的和谐稳定。而改变这种不合理的税制结构，增加直接税税种和提高直接税税负的结果，必然使国民具有强烈的税痛感，唤醒国民的纳税人意识，使其强烈要求和自觉运用税收有奖举报制度维护自己的切身利益。第三，随着国际金融危机的爆发，我国经济增长速度放缓，仅仅依靠金税工程和定期定额，再加代扣代缴等征税技术，越来越无法为政府职能的履行提供基本的收入。这意味着，如果无法运用一般的直接税征税技术汲取财富，将动摇国家治理的基础和重要支柱，而税收有奖举报制度则是直接税征税技术不可或缺的组成部分，是解决纳税义务人和征税机关之间信息严重不对称的非常重要的措施之一。第四，我国检察、公安、食品、环保、安全等部门的有奖举报制度与时俱进，取得了长足的进步。相比之下，因为被举报事项不引人关注，我国的税收有奖举报制度已经落后，一些规定还停留在十多年前。

因为这种巨大的反差，一旦遭遇重大事件的冲击，我国的税收有奖举报制度将不可避免地陷于极大的尴尬境地，这对我国税收社会环境，尤其是税收诚信产生灾难性的影响。总之，形势逼人，决不容许一方面征管不严、执法不公和逃漏税大量存在，另一方面税收有奖举报制度形同虚设的状况继续存在。

二、我国税收有奖举报制度重构的思路

1.充分认识税收有奖举报制度的重要性

要改变我国的税收有奖举报制度的落后状况，必须首先转变观念，提高认识。

纳税义务人、征税机关、社会公众是一国税收系统中不可或缺的三个主体，三者相互制约、相互促进，形成动态的三足平衡，少其一足，就会使税收系统失去平衡，而税收有奖举报制度则是充分发动社会公众参与税收系统运行的极为重要的一项制度和最有效的方式。税收有奖举报制度一是作为信息生产机制，能够为征税机关创设一种低代价的税收违法信息获取渠道，平衡纳税义务人和征税机关之间信息的严重不对称分布，极大地增强征税机关的执法能力,有效促进税收法律的实施，积极营造诚信的税收社会环境；二是作为威慑机制，能够“营造出一种有效的私人社会监控，原本具有信息优势的枉行者被置于一个福柯意义上的‘被看’空间,遍布的是弥散化的‘监视的眼睛’，被发现、查处的概率大为提升，这对于尚未发生的潜在枉行来说,具有相当的遏制和阻吓功能”[3]，同样能有效促进税收法律的实施，积极营造诚信的税收社会环境；三是作为监督机制，能形成社会监督，促使社会公众相信公平纳税，相信富人在依法纳税，从而消解社会怨气，促进社会和谐。但我国现行税收有奖举报制度明确规定，税收违法案件举报中心发放检举奖金时，可应检举人的要求，简要告知其所检举的税收违法行为的查处情况，但不得告知其检举线索以外的税收违法行为查处情况，不得提供税务处理(处罚)决定书及有关案情材料；检举的税收违法行为查结前，税务机关不得将具体查处情况告知检举人。这充分说明制度设计者对税收有奖举报制度充分发动社会公众参与税收系统的重要作用认识严重不足。事实上，在新形势下，像现今的检察、公安、食品、环保、安全等部门一样，如果没有先进的有奖举报制度，税收稽查工作乃至整个税收工作将越来越无所作为，甚至寸步难行。因此，税收有奖举报制度决不是可有可无的摆设，必须转变观念、提高认识，积极开创我国税收有奖举报制度的新局面。

2.正确理解税收有奖举报的本质

目前，举报已不再是一种“知情不举者”要受到惩罚的义务，而成为了一种公民的权利[4]。正因如此，在我国各部门的有奖举报制度中，像现行税收有奖举报制度一样，被称为“检举”制度(办法)的已经极少，绝大多数都已称为“举报制度”，而将其“奖”的行为都已称为“奖励”，而不再是“鼓励”，表明已经在认识上有了很大进步，但在根本上，还是把举报当成了公民的义务，将公权机关置于高位，举报还没有成为与公权机关具有平等地位的纳税义务人的权利。奖金的发放也被当成了公权机关对举报人的单方给予，甚至是一种施舍，举报人必须“申请”才能领取。因此，我国各部门的有奖举报制度仍然需要真正从举报人“义务本位”向“权利本位”转变。但这是远远不够的，必须认识到“有奖举报在本质上是一种信息交易”[5]，而“在有奖举报制度中，鼓励和促进信息交易是其主要目标。虽然交易的一方是公权部门，交易的最终结果也有助于促进法律的实施，但这都不能否认这是平等主体之间的信息交易。在有奖举报这种信息交易制度中，对交易的鼓励和促进远远比把举报设定为一种权利重要得多”[6]。不仅如此，还必须认识到设置有奖举报制度是因为有求于举报人，而不是相反，所以有奖举报这种交易还是卖方市场，举报人应该处于更有利的地位并对价格的决定起主导作用。再者，有奖举报作为一种信息交易，其交易物为信息产品，具有独特性,一旦知道了它，就没人愿意为此进行支付[7]。为了打消举报人的顾虑，就应当规定在举报人提供一小部分信息的情况下公权机关支付双方谈妥的全价。在全民网购的时代，公权机关应该有技术，也有信心在有奖举报中不被诈骗。更何况，举报人的举报行为要冒被打击报复的风险，一旦其认为举报交易可能被公权机关所忽视，就会彻底打消举报的念头。总之，要转变观念，提高认识，正确理解税收有奖举报的本质是一种双方主体地位平等的交易；是举报人起主导作用的信息交易；是一种需要公权机关提前支付的交易；是一种举报奖励足以补偿举报人所冒风险的交易。只有正确理解税收有奖举报的以上本质，才可能设计出有效可行的税收有奖举报制度。

3.举报奖金设置要能调动举报者积极性

有奖举报制度有效运行的关键在于举报奖金足够高，能调动人们举报的积极性，人们值得为此付出，值得为此承担一定风险。正因如此，一些学者将有奖举报称为悬赏举报。这样的称谓是否完全适当可以讨论，但不可否认的是，非常生动地刻画出了悬赏者的急切、真诚和重金以求的极大必要，正确解释了奖金对于有奖举报制度有效运行的关键作用。我国现行的税收有奖举报制度中规定的奖金封顶但不保底，非常不利于激励举报行为。因此，在奖金设计中，首先，根据举报信息的价值，设置远远大于举报人付出的劳动和所承担风险，使其有利可图，足以激励其积极举报的奖金。其次，尽可能使奖金数额明确,这可以使举报人对所获利益有稳定预期,从而强化信息提供的激励。比如，浙江富阳的环保有奖举报制度规定，不分大小案件，举报奖金只按次数计发，就是因为数额明确，避免了举报人和公权机关的纠纷，很好地激励了举报人，取得了良好的效果[8]。而我国现行税收有奖举报制度规定，奖金的计发，要根据检举时效、检举材料中提供的线索和证据详实程度、检举内容与查实内容相符程度以及收缴入库的税款数额，在规定的范围内确定，这给征税机关太大的自由裁量权，不免使举报人担心发生举报无奖，举报无功的问题，以至于不愿举报，使有奖举报制度陷于瘫痪的境地。最后，明确规定拒付、少付、迟付奖金的责任，确保政府信用不受损失。举报无奖，举报赏“悬”，以及拒付、少付、迟付举报奖金的事件，对政府信用的损害是灾难性的。因为无论是举报人，还是其他人，都对政府承诺的举报奖金期望值很高，如果被骗或拖延，失望也将很彻底，而且举报人一般也因为担心暴露身份，可能危及人身、财产以及家庭成员的安全而不得不放弃寻求诉讼救济。因此，必须从维护政府信用的高度，认识拒付、少付、迟付举报奖金的危害性，明确规定和严格追究拒付、少付、迟付奖金的责任。

我国现行税收有奖举报制度没有规定为举报人保密身份，没有规定拒付、少付、迟付奖金的责任，而检举的税收违法行为经税务机关立案查实处理并依法将税款收缴入库后，才能计发奖金的规定也是非常不合理的。一是举报的真实性一旦被确定，有奖举报这种信息交易就成立了，就应该支付奖金，而不应该等到立案查实处理并依法将税款收缴入库之后；二是因为举报行为具有独立的价值，而能否查实处理并依法将税款收缴入库，取决于税务机关能否有效执法。

4.建立为举报人严格保密制度

理性的举报人绝不会明知不能保密，会暴露身份即而引致打击、报复、迫害，造成严重的人身和财产损害而为了一笔奖金去举报。有效的有奖举报制度也绝不会在不能为举报人保密的条件下运行。因此，必须确实把为举报人保密作为有奖举报制度的第一要务，但我国现行的税收有奖举报制度的设计却没有为举报人保密的规定。例如，我国现行税收有奖举报制度规定，匿名检举税收违法行为，或者检举人无法证实其真实身份的，不予奖励；检举人必须到指定地点办理领奖手续；检举人应当在接到领奖通知书之日起90日内，持本人身份证或者其他有效证件，到指定地点领取奖金，检举人逾期不领取奖金，视同放弃奖金；对有特别突出贡献的检举人，税务机关除给予物质奖励外，可以给予相应的精神奖励，但公开表彰宣传应当事先征得检举人的书面同意；税务机关支付检举奖金时应当严格审核，对玩忽职守、徇私舞弊致使奖金被骗取的，除追缴奖金外，依法追究有关人员责任。没有为举报人保密的规定，更没有追究泄密责任的规定。试想，举报的关键在于所举报的事项是否真实，是否有助于查处违法事件，而不在于是否实名举报。在当今，款项的支付极其方便，为什么一定要举报人或其代理人到指定地点办手续领取，非让其暴露身份不可？一般的私法之债的诉讼时效都长达两年，为什么应付举报奖金作为公法之债，只规定90日的请求时效，没有考虑一些举报人的不便。精神奖励必须公开才能对被奖励人产生种种精神上的利益,举报人最担心的是暴露身份，而设置精神奖励，将使举报人的身份暴露。即便是公开表彰宣传事先征得检举人的书面同意，也不应公开。如果有关举报人的信息被公开，举报人及其利益关联者的风险会增加。举报人的利益因此受到损失,潜在的举报人害怕受到损失或打击报复而不敢举报,举报制度的效果将会大打折扣。虽然一般的制度都规定信息的公开要经举报人本人同意,但举报人作出同意公开的决定有可能基于非理性或信息不足,从而导致利益受损。我国现行的税收有奖举报制度侧重于考虑如何保障奖励资金的安全，如何防止资金被骗取，而没有考虑如何切实为举报人保密。

三、税收有奖举报制度的构建

1.明确制度架构

我国税收有奖举报制度的基本架构应当是：《宪法》有关举报条款——《举报法》——《税收征收管理法》有关有奖举报条款——《税收举报奖励管理办法》。其中，《宪法》有关举报条款是明确作为公民基本权利的举报权利和国家保护公民行使举报权利的责任，是税收有奖举报制度的最高和最基本的原则。《举报法》调整举报人与举报受理机关之间的权利义务关系，规范举报受理机关的行为，在公民举报的法律地位、权利义务、奖励方法和标准、保护措施及执行等方面作出统一规定。重点是规定完善的举报保密制度，健全的举报安全保障制度，主要包括举报人身份重置制度，举报人安全的紧急保护制度，严厉制裁报复陷害举报人的违法犯罪行为制度，举报奖励和举报损失补偿制度，举报人参与制度等[4]。《税收征收管理法》调整税收举报人和税收举报受理机关之间的权利义务关系，规范税收举报受理机关的行为，在税收举报人的权利义务、奖励方法和标准、保护措施及执行等方面作出一般规定。《税收举报奖励管理办法》对税收举报的奖励做出具体规定。明确这一制度的基本架构，就能界定不同法律、法规在税收有奖举报制度体系中的调节范围，明晰我国税收有奖举报制度完善的目标。我国《宪法》尚未明确规定国家保护公民行使举报权利的责任，《举报法》还未制定，举报人的安全尚无法律保障。在这种状况下要保证有人敢于和愿意进行税收举报，首先，要有为举报人保密的制度；其次，要靠重奖及合理的支付制度，而只有科学巧妙地设计《税收举报奖励管理办法》，才可能满足这两个条件。

2.借鉴其他部门的经验

我国税收有奖举报制度的完善需要借鉴其他部门的经验。因为面临的形势更严峻、更紧迫，我国检察、公安、食品、环保、安全、打假等部门不得不比税务部门更早更多地完善其有奖举报制度，在不断努力探索中，这些部门不仅提高了认识，而且找到了一些行之有效的方法。例如，多个部门实行的密码举报制度，改变了长期以来群众想举报又怕打击报复，匿名举报多但线索质量不高，成案率低的状况，较好地鼓励和引导了群众积极举报。再比如，这些部门都取消了奖金上限，设置了奖金下限，而且这些部门有奖举报的实践证明，按次定额设置奖金是最为行之有效的方法。浙江富阳环保部门按次定额奖励的做法取得了巨大成功，公安部对不同通缉嫌犯分级别直接标明悬赏金额的方法的有效性更是广为人知。这一方法之所以行之有效，就是因为任何交易只有事先谈定价格，才能进行，对于有奖举报这一交易，更是只有事先谈定价格，才能避免举报人获取奖金的愿望落空，举报人才愿意交易。这些经验都是在实践中摸索出来的，都是正确认识有奖举报本质的具体体现。借鉴这些经验，兼收并蓄各家之长，发挥后发优势，能在税收有奖举报制度的完善中少走许多弯路，充分发挥有奖举报制度在税收征管中的重要作用。

参考文献

[1]施正文.高法定税负：中国税收事业科学发展的枷锁[J].中国税法评论，2012(1)：48-54.

[2][日]北野宏久.税法学原论[M].北京：中国检察出版社, 2001:205.

[3]吴元元.公共执法中的私人力量——悬赏举报制度的法律经济学重述[J].法学，2013(9)：14-23.

[4]王晓新，刘太宗.检察举报制度的宪法定位与立法完善[J].人民检察，2012(10)：24-30.

[5]应飞虎.我国悬赏举报制度构建之探讨[J].社会科学研究，2003(1)：82-86.

[6]应飞虎.食品安全有奖举报制度研究[J].社会科学，2013(3)：81-87.

[7]高鸿业.西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：393.

[8]周兆木，陆建华.有奖举报的路能走多远？[N].中国环境报,2012-01-20(08).

(责任编辑：任红梅)

收稿日期：2014-12-16

作者简介：张永忠(1968-)，男，甘肃天水人，江苏大学财经学院教授，硕士生导师，研究方向为税收理论与政策。

中图分类号：F810.42

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2015)02-0011-04

Thinking about Perfecting the Tax Report Prizes System in China

ZHANGYong-zhong

(School of Finance and Economics，Jiangsu University，Zhenjiang 212013，China)

Abstract:The phenomena of tax evasion is very common in China. An effective system of tax report can help tax authorities to investigate such behavior of tax evasion. But the current system of tax report with prize as a reward has obviously become outdated. The authorities must change their idea and fully understand the importance of the system of tax report with prize as a reward, understanding the essence of this system. Therefore,keeping the informers being confidential should be considered as the first priority. On the basis of positive action and clear institutional framework, the system of tax report with prize as a reward can be perfected in our country with other departments’ experience for reference.

Keywords:tax collection and administration; report prizes; maintain secrecy