沿东陇海线地区参与陆桥经济走廊建设的思路与对策

REPORTER/作者：古璇 Gu Xuan /古龙高 Gu Long gao

沿东陇海线地区参与陆桥经济走廊建设的思路与对策

REPORTER/作者：古璇 Gu Xuan /古龙高 Gu Long gao

沿东陇海线地区包括徐州、连云港两个市区和铜山、邳州、新沂、东海四个县（市），位于新亚欧大陆桥通道的东端起点，在全国和全省经济社会发展中具有重要的战略地位。促进沿东陇海线地区参与陆桥经济走廊建设是主动融入国家“一带一路”建设大局的关键举措，是构建江苏区域发展新格局的重要任务，是推动苏北全面小康建设的迫切需要。

沿东陇海线地区包括徐州、连云港两个市区和铜山、邳州、新沂、东海四个县（市），位于新亚欧大陆桥通道的东端起点，在全国和全省经济社会发展中具有重要的战略地位。促进沿东陇海线地区参与陆桥经济走廊建设是主动融入国家“一带一路”建设大局的关键举措，是构建江苏区域发展新格局的重要任务，是推动苏北全面小康建设的迫切需要。

沿东陇海线地区发展战略的历史回顾与区域定位

1.沿东陇海线地区发展战略的历史回顾

（1）江苏省级层面沿东陇海线地区发展战略。1984年，江苏提出“积极提高苏南，加快发展苏北”，包括徐连地区在内的苏北地区的开发、开放，摆放到江苏区域发展战略的重要位置。

1992年，江苏省委、省政府制订了《江苏省淮海地区经济发展规划纲要》，明确提出要建设范围包括东陇海沿线各市、县的东陇海经济带，用10年左右的时间，把这一地区建成以东陇海铁路为轴线的经济开放带。

1994年召开的江苏省第九次党代会上，江苏省委提出“促进区域经济共同发展和城乡协调发展”的“三沿”战略：以沿江、沿海、沿东陇海线整体推进，构架全省生产力布局框架，使全省经济在更高层次上合理分工、协调发展。

1996年，江苏省委、省政府制定了《江苏省徐连经济带规划》（苏政发〔1996〕83号）这是东陇海地区的第一个专项规划，为东陇海地区的开发开放创造了有利条件。

2002年，根据江苏省委、省政府统一部署，省发展计划委员会会同省委研究室编制了《江苏省沿东陇海线产业带建设总体规划》。规划以2002年为基期，2003—2010年为规划期，重点规划了产业发展、城镇建设、基础设施建设、环境治理和保护等，是本区资源优化组合的方案、沿东陇海线产业带建设和发展的指导。

2003年，江苏省提出了建设包括徐州都市圈（范围设定既包括江苏省的徐州市、连云港市及其所辖县、宿迁市及其所辖县(市)，还包括安徽、山东、河南部分市县）在内三大都市圈的概念（南为苏锡常都市圈，中部是南京都市圈，北部是徐州都市圈），根据《规划》，徐州都市圈和徐连城镇发展轴要发挥承东启西、南引北联的区位优势，加强各城市间优势互补，加快我国东部沿海“低谷”地区的发展；为国家中西部地区开发开放服务，推动陇海兰新经济带加快崛起；充分发挥苏北地区后发优势，成为苏北地区首要的增长极和实施全省区域共同发展战略的重要区域。

2005年，江苏省委省政府召开“沿东陇海线开发开放工作会议”，提出“要把沿东陇海线地区建设成为新兴的产业密集带、苏北地区对外开放的先导区、全省经济发展的重要经济增长极”，省政府出台《沿东陇海线产业带建设总体规划》（苏政发(2005)58号）。

（2）国家层面沿东陇海线地区发展战略。国家对于沿东陇海地区的发展也极为重视，1994年3月25日国务院第10次常务会议通过的《中国21世纪议程》，把连云港至徐州重工业带规划为本世纪初首批开发项目，联合国开发计划署将其列为对中国优先承诺援助的20个意向项目之一。

1995年9月召开的党的十四届五中全会，在《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的建议》中，把加快以新亚欧大陆桥为纽带的经济带的发展放在重要位置，作出了加快建设陇兰经济带的重大战略决策，沿线的许多省、市都把这条经济带作为振兴本地经济的重要战略之一。

2009年江苏沿海地区发展规划出台以来，有多重国家战略涉及沿东陇海线地区（其中重点是连云港），如《全国主体功能区规划》将东陇海地区列为国家重点开发区域，功能定位是：新亚欧大陆桥东方桥头堡，我国东部地区重要的经济增长极。提出构建以连云港、日照为中心，以沿海产业带和沿陇海线产业带为轴线的空间开发格局。强化连云港港口、产业的一体化发展，增强对陇海兰新沿线地区的辐射作用，提升沿陇海带的发展水平，增强徐州集聚人口和经济的能力，加快资源型城市转型，打造重要的能源基地、先进制造业基地、物流基地和商品集散地。

2015年国家发展改革委、外交部、商务部3月28日联合发布经国务院授权的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“一带一路愿景与行动”）中，新亚欧大陆桥被列为丝绸之路经济带的主通道。连云港、徐州两市被列为新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市。

2.沿东陇海线地区在国家、江苏省发展战略中的定位

促进陆桥通道沿东陇海线地区融入“一带一路”战略，要以近年来多重叠加沿东陇海线地区的国家战略和省级战略为依据。

首先，国家战略和省级战略中关于城市发展的定位，具体见表1。

其次，国家战略和省级战略中关于重点产业的定位，具体见表2。

表1 徐州、连云港市城市发展定位

表2 徐州、连云港市重点产业定位

表3 徐州、连云港市重大基础设施建设的重点

再次，国家战略和省级战略中关于重大基础设施建设的重点，具体见表3。

沿东陇海线地区参与新亚欧大陆桥经济走廊建设思路

过去，就省级层面而言，加快沿东陇海线地区建设是为了与鲁南的竞争与合作，争取苏北在淮海经济区中继续保持重要的地位。现在，是为了更好的融入一带一路战略，发挥连云港、徐州作为新亚欧大陆桥经济走廊节点城市的功能和作用，强化对沿线基础设施、产业升级、城镇建设、扩大开放、生态保护等重点的建设，为全省开放拓展新领域、开辟新空间。基本思路是，“放大向东开放优势”，将交汇点建设成为服务丝绸之路经济带对外开放的重要门户；“做好向西开放文章”，将东陇海沿线地区建设成为服务“一带一路”的产业带、城市带、物流带；“拓展对内对外空间”，将东陇海沿线地区建设成为江苏推进“一带一路”的战略先行区。

1.“点”的突破：做大做强节点城市

按照国家战略和省级战略中关于城市发展的定位，做大做强节点城市，快速实现“点”的突破。

（1）发挥连云港新亚欧大陆桥经济走廊东方起点的先导和支撑作用，按照江苏推进“一带一路”建设的核心区和战略先导区的定位，率先突破，做好做实。建设区域性国际物流中心。重点推进中哈（连云港）物流中转基地和上海合作组织出海基地建设。积极争取赋予合作基地保税仓储、国际物流配送、转口贸易等政策，构建港口到基地间货物快速分流通道，简化过境货物通关手续，逐步建立出口集运中心、进口分拨中心和转运配送中心；进一步推动中哈物流园哈萨克斯坦粮食过境中转专用通道设施、一体化冷链查验平台和冷库建设，对进入中哈物流基地的集装箱，实施“零等待分流”。以构建上海合作组织出海基地为重点，推动上合组织（连云港）国际物流园建设，打造“一带一路”国际物流合作平台。

建设大陆桥国际航运中心。申报连云港自由贸易港区和综合保税区，大力提升国际中转运输功能，加快建设成为服务“一带一路”的区域性国际枢纽港。建设集装箱干线港，加强与东南亚等地区近洋航线航班联系，强化与欧洲等国家和地区海运航线航班开辟力度，联合太仓港，力争近远洋航线对海上丝绸之路沿线江苏主要贸易国家和地区的全覆盖。搞好多式联运过境运输，大力发展中韩陆海联运，实现“连新欧”、“连新亚”中欧班列扩量增效。

建设区域性国际商贸中心。建设新亚欧大陆桥跨境贸易电子商务国际物流产业园，建立“负面清单、分线监管、诚信核放、质量追溯”的检验检疫监管制度，保障新型跨境贸易质量安全和快速通关。建设氧化铝、木材、农产品等专业化的大宗商品国际交易平台。

建设国家综合交通枢纽。按照世界一流大港的目标，加快推进30万吨级航道二期工程、30万吨级原油码头、20万吨级通用泊位、徐圩港区防波堤等重点工程建设。推进徐圩、赣榆港区开放，做好连云港机场对外开放的各项前期工作。加快连盐、连青和连淮扬镇铁路、新机场等综合交通建设，力争年内陇海客运专线徐连段开工建设，促进区域互联互通。

按照政策共享、园区共建、产业共育原则，合作共建国家东中西区域合作示范区，包括共建现代物流合作平台，共建煤炭、钢材、有色金属、石油化工、棉花、粮食等大宗产品交易市场，共建产权交易市场，共建重大科技成果转化基地、技术交易市场等科技合作平台以及信息服务平台等。

（2）加强连徐两个新亚欧大陆桥经济走廊东端重要节点城市的合作。连云港、徐州两个城市具有功能互补性。首先，在世界物流格局中，新亚欧大陆桥东桥头堡的特殊区位赋予连云港国际战略地位。其次，徐州作为中国重要的交通枢纽和和淮海经济区中心城市作用，为连云港更大空间、更广领域、更宽平台发挥国际、国家战略功能提供了条件。连云港、徐州两位一体，又赋予其与连云港相同的国际、国家战略定位，且多个区域合作，相互交叉、相互渗透，扩大了资源整合范围，增强了经济发展互补性，增加了经济带的经济发展活力，有利于经济区充分发挥区位优势、地缘优势。加强新亚欧大陆桥与南北向的国家级沿海通道、京沪通道的铁路沟通，加快连淮扬镇、徐宿淮盐、徐菏、沪通等快速铁路建设及新长铁路扩能改造，将有力促进新亚欧大陆桥经济走廊的建设。

2.“线”的提升：全力打造综合立体交通走廊

紧扣国家战略和省级战略中关于连云港、徐州基础设施建设重点的布局，打造综合立体交通走廊，推进“线”的提升。

（1）打造便捷高效的陆上运输通道。努力提供便捷高效的陆上国际运输服务。构建以新亚欧大陆桥为主轴的物流通道，完善东陇海铁路交通干线功能是当务之急。从推动新亚欧大陆桥铁路通道全线客货分线、高铁通行的视角，加快推进陇海客运专线徐连段建设，进一步释放徐连铁路货运潜能。围绕发展陆桥过境运输，扩大现有国际集装箱班列业务，开行“一带一路”交汇点至中亚、欧洲地区的国际集装箱班列。重点加强对开行连云港经阿拉山口至阿拉木图、连云港经霍尔果斯至中亚、连云港至莫斯科等多条“连新亚”、“连新欧”国际班列的培育与支持。研究开行连云港至重庆双向海铁联运班列。推动落实《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》，积极推动西起圣彼得堡东到连云港的大陆通道和连接上合组织成员国的公路网建设。

（2）突出载体支撑，构建东陇海线地区港口、航运、陆运、园区合作联盟。加快连云港新机场建设，实现一类口岸开放，与徐州观音机场及淮安涟水机场联动发展，在“一带一路”航空网络建设中发挥重要作用。建设好作为中哈物流基地配套设施的霍尔果斯场站，开展口岸直通、转关、多式联运业务同时，争取建设徐州无水港建设；推进徐宿连航道规划及前期工作研究，加快建设国家主要内河港徐州港，提升徐州港国际运输服务能力，提升连云港港海河联运功能。以建设成为联结“一带一路”的综合交通枢纽、物流中心、开放型经济新高地、服务中西部的自由贸易港区的目标定位为牵引，争取在贸易投资便利、高端产业集聚、金融开放创新、海陆运输便捷等领域开展先行先试。

3.“面”的扩展：构筑服务“一带一路”战略支撑带

落实国家战略和省级战略中关于重点产业的定位和布局，构筑服务“一带一路”战略支撑带，带动“面”的扩展。

（1）建设沿东陇海线产业带。沿东陇海线地区位于新亚欧大陆桥经济走廊东方起点，在“一带一路”战略中有着独特的地位和作用。建设沿东陇海线产业带，可以进一步提升东陇海沿线双向开放、强化服务的区域功能，有效地吸纳和传递物流、人流、信息流和资金流，促进中西部地区的发展。要通过沿东陇海线产业带建设，将连云港、徐州两市所具备的区位、交通、资源、基础产业等比较优势转化为经济优势，在江苏北部地区构建一个现代化的国际海港，形成一个新型工业化的产业带。产业带的构建中，“要突出转型升级，进一步加快新型工业化进程。在培育优势主导产业上、促进产业集聚发展上、创新驱动发展上下更大力气，推动产业结构加快由中低端向中高端迈进。”（李学勇，2015）

（2）建设沿东陇海线城市带。产业发展需要现代生产要素支持，现代生产要素则需要由达到现代化水平的城市来聚集。必须把东陇海线产业带建设与城市带发展结合起来，互动并进。“要突出龙头带动，着力打造沿东陇海线城镇轴。抓住新亚欧大陆桥经济走廊建设的重要机遇，扎实推进新型城镇化，积极提升中心城市辐射带动力，形成充满活力的城镇轴。”（李学勇，2015）目前，沿东陇海线地区发展相对落后，一个重要因素是由于中心城市的落后，缺乏较强的城市辐射带动能力。因此，加快城市化进程，是振兴沿东陇海线经济的关键举措。按照城市化与工业化互动并进的思路，充分发挥徐、连两市比较优势，以徐连两市市区为发展极，全面提升城市化水平；徐州与连云港两市之间培育东海、新沂、邳州三个核心城市，建议东海县撤县设市；加快城镇体系建设，提高城市综合实力，增强对区域的经济扩散和辐射影响力度。把沿东陇海线产业带建设与推进城乡经济发展结合起来，互动并进。

（3）建设沿东陇海线物流带。沿东陇海线物流通道在一带一路战略中有突出地位，新亚欧大陆桥是丝绸之路经济带陆上运输的主通道，江苏三个国家级综合枢纽，东陇海沿线连云港、徐州占了两个，江苏省重点打造南京、徐州、连云港三个综合枢纽城市，两个在东陇海沿线；全省规划布局南京东、徐州、淮安、连云港、海安、新沂六个重要铁路货运枢纽，三个在东陇海沿线。积极放大连云港至阿拉山口、霍尔果斯的铁水联运示范通道效应，加大国际集装箱班列开行力度，重点发展陆桥过境运输业务，强力打造陆桥运输特色品牌，巩固连云港作为中亚国家东向主要出海口地位。加强与徐州枢纽运输组织与统筹，依托新亚欧大陆桥发展国际物流以现代物流理念为指导，大力发展第三方物流。

加快沿东陇海线地区参与新亚欧大陆桥经济走廊建设的对策建议

自“积极提高苏南，加快发展苏北”的提出，沿东陇海地区发展战略已经已经有30年的曲折历程。实践告诉我们，加快沿东陇海线地区参与新亚欧大陆桥经济走廊建设，需要顶层设计，创新实践，破解难题，整体联动，扎实推进。

1.共建共用,合力发展

沿东陇海地区发展的，东陇海沿线地区一直缺乏强有力的协调机制，整体优势远未形成。所以，加快沿东陇海线地区参与新亚欧大陆桥经济走廊建设，首先要推动沿东陇海线地区由以行政区划为界的块块开发向以区域为主的综合开发转变，促进区域生产力布局和企业组织的合理化，形成区域内部合力。连云港和徐州市级层面首先要密切协作，打破行政区划界限，进一步加强区域经济合作，整合资源，携手开发，实现共赢。围绕规划确定的发展目标和重点，实行联动开发，合力推动产业带建设。可以采取参股、控股等多种形式吸引沿东陇海线地区的投资发展主体共同开发、建设和运营港口、码头等配套基础设施，共建共用连云港港；合作建设物流场站，大力发展海铁、海陆等多式联运业务，将连云港口岸的服务功能延伸到徐州等。

2.整体联动，优化发展

实现整体联动，沿东陇海线地区既要实现整个产业带内各城市节点的整体联动，又要实现城市节点内部各产业集聚区的联动，重点抓好三方面：一要打破现有以行政区划为主导模式的区域功能分工。从城市群和产业带的发展着眼，整体考虑区域发展规划，特别要突出生产力布局的规划与带内城市群建设的有机结合；二要以提高资源配置效率为目的，通过制定共同的发展政策，引导要素在带内自由流动，实现共有、共建、共荣；三要以发展专业化分工为基础，加强区域性产业结构的优化和调整，在突出整体发展的基础上体现区域内各地产业个性化特色，共同打造分工合理、优势互补的产业体系。同时，协调好沿东陇海线地区主要建设区域与周边辐射区域之间的关系，注意和周边辐射区域之间的联动。

3.强化政策扶持，助推发展

首先，加大政策落实支持力度。从连云港来看，推进落实《江苏沿海地区发展规划》要求的“提高连云港口岸查验单位级别”。连云港具有通关的技术优势，但是由于青岛海关是直属关，连云港的海关是南京海关的下属关，等级较青岛海关底，因此连云港的货物在通关时，有点货物需要转场查验，不仅增加了成本300~600元，而且增加通关时间。其次，配套出台优惠政策。围绕贯彻落实习近平总书记、李克强总理的讲话精神，建议省委省政府出台《支持连云港建设“一带一路”交汇点的意见》、《支持连云港建设上合组织成员国仓储物流基地的意见》，包括出台鼓励在示范区设立“区中区”、“园中园”的支持政策等，采取委托管理、投资合作等多种方式参与示范区建设，形成共建共享、合作开发新模式，实现优势互补、资源整合和联动发展。在此基础上推动国务院或国家有关部委出台支持连云港建设上合组织成员国仓储物流基地的政策文件。另外，建议省委省政府加大苏南产业向沿东陇海线地区转移的支持力度，特别是推动钢铁、石化、电子等产业向国家东中西区域合作示范区转移，实现全省产业在转移中升级，东陇海线地区在承接中壮大。

4.突破瓶颈，加快发展

长期的经济成长不够快，资本要素市场发展不充分，造成沿东陇海线区域资本积累率一直较低，再加上要素流动的“回流效应”等因素影响，沿东陇海线地区的发展资金十分短缺，成为发展的瓶颈。要善于利用各种资本，突破瓶颈，加快发展。目前，亚投行法定资本1 000亿美元，重点支持基础设施建设；400亿美元的丝路基金，也主要用于基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供投融资支持；金砖国家开发银行、上海合作组织开发银行也将有大量资金注入。国内，中国银行准备在未来三年，拿出1 000亿美元支持企业“一带一路”的产业布局；建设银行已确立“一带一路”相关项目资金需求约2 000亿元人民币，将通过“信贷、融资、引资”三轮驱动，为“一带一路”提供金融支持；国家开发银行启动“一带一路”重点项目储备库，涉及64个国家约900个项目，投资金额逾8 000亿美元；工商银行已经在“一带一路”境外沿线国家储备项目131个，投资金额达1 588亿美元。省内，正在整合设立首期规模20亿元的 “一带一路”基金。沿东陇海线地区融入“一带一路”建设，要争取国家专项资金支持在沿线国家市场开拓方面，在培育质量、技术、品牌、服务竞争发展能力方面，在沿线开展投资或承包工程业务方面，在境外产业集聚区建设等方面取得实效。

5.优化环境，科学发展

沿东陇海地区要实现科学发展，一方面，在积极引进外资、使各类生产要素向沿线汇集的同时“要突出生态文明，扎实推进环境保护和生态建设。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，切实发挥环保关口作用，加大污染防治力度，加强生态保护修复，走出一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的路子。”（李学勇，2015）另一方面，在积极引进外资、使各类生产要素向沿线汇集的同时，营造良好的投资环境。优良的投资环境是引进生产要素的关键。既要积极改善投资硬环境，加快基础设施和产业园区建设，构筑生产要素集聚载体和平台；更要花大力气 改善投资软环境，包括思想观念、体制机制、政府办事效率、商业信用等。确立全新的、全方位的开放观念，借助港口和枢纽优势，在更大的空间和领域加快发展步伐。

（本文为江苏省社科院智库项目《‘一带一路’战略实施背景下加快苏北发展的新机遇与新对策》（项目编号15ZK07）阶段性成果）