世界主要发达国家农村养老保险制度的比较和借鉴

郑永彪 ，王 丹

(1.北京邮电大学 世纪学院，北京 102101； 2.北京邮电大学 公共管理学院，北京 100876)

世界主要发达国家农村养老保险制度的比较和借鉴

郑永彪1，王 丹2

(1.北京邮电大学 世纪学院，北京 102101； 2.北京邮电大学 公共管理学院，北京 100876)

目前中国农村的养老保险制度发展严重滞后，部分农村老人还缺乏基本的生活保障。世界主要发达国家如德国、日本、法国、奥地利等，在经济社会发展到一定阶段，都着手建立了强制性的农村养老保险制度，并且从资金的筹集、管理机构的设置、主体责任的明确等方面来规范其发展，这些可为我们提供有益的借鉴。发展完善我国农村养老保险制度，必须明确农村养老保险制度的价值理念和指导思想，加强农村养老保险的法制建设，亦须确立政府的主体责任，建立与国家的农业政策相配合的多层次农村养老保险制度，完善农村养老保险制度的管理体制等。

发达国家； 农村养老保险； 国际比较

随着我国工业化和城镇化进程的加快，大量农村剩余劳动力涌入城市，农村的人口结构发生急剧变化，农村人口老龄化现象日益严重。生育率的下降以及由此带来的家庭结构的小型化，使传统的家庭保障功能逐渐弱化。而以土地为基础的农村养老保障不仅不能适应经济社会发展的需要，而且会延缓城市化的进程，阻碍四化协调发展。因此，广大农村迫切需要进一步发展和完善有中国特色的农村养老保险制度。党的十八大对三农问题高度重视，明确提出了要增加农民收入，加快发展农业现代化，推进四化协调发展等任务，为农村养老保险制度的进一步完善提供了历史性的机遇。

世界主要发达国家尤其以德国、日本、法国、奥地利为代表，经过不断发展和改革，已经为本国的农民提供了健全的养老保险制度，他们的发展路径和特点可以为我国完善新型农村养老保险制度提供一些有益的借鉴。

一、发达国家农村养老保险制度的发展历程

(一)德国农村养老保险制度的发展历程

德国农村社会保障制度的建立始于1886年5月《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险帝国法》的颁布，其实施对象是农业中从业的雇员。欧洲一体化进程的加快使德国的农业生产经营受到了其他农业大国的冲击，但当时德国农场主及其配偶的保障比例是很低的。同时由于城市化的影响，老年农场主及其配偶的生活需求也日益提高，仅靠从农业企业移交中获得的现金补偿已无法满足他们的需求，这导致了许多农场移交给年轻一代的时间不断延长，严重影响了德国农业经营的现代化。正是在此背景下，1957年10月1日德国实行了农村老年援助制度。

1995年初德国通过《农业社会改革法》，对农民的老年保障进行了改革，将农民老年援助制度中的零花钱发展为有收入补充功能的部分养老保险。德国东部地区实施了新型的农村养老保险体系，规定所有在1995年1月1日改革法生效时不满65岁的农民配偶，从1995年1月1日起和农场主一样参加养老保险，从而使她们有了自己独立的社会保障。[1]

德国农村养老保险是一种法定强制保障，根据法律规定，其参保范围包括所有的农业、林业企业主及其配偶以及在农业企业中从事共同劳动的农民家庭成员及其配偶；保费来源于投保人所缴纳的保险费和联邦资金；养老金的给付条件是投保人必须符合最低的投保年限，养老金的等待时间是15年，丧失劳动能力养老金与遗嘱养老金的等待时间是5年，给付方式包括现金给付和实物给付。德国的农村养老保险由自治的农村养老保险机构负责运营并受到国家有关机关的监督，实行属地管理，农村养老保险机构对它辖区内的所有农业企业有管理权。[2]

(二)日本农村养老保险制度的发展历程

20世纪50年代末期日本经济进入高速增长阶段，同时农业也加快了现代化的进程。农村中大量劳动力涌入城市，传统的家庭保障已经无法满足老年人的养老需求。1959年日本颁布了《国民年金法》，将广大农民、个体经营者依法纳入到了社会养老保险体系中。法律规定凡年满20周岁以上，60周岁以下的农民必须加入国民养老保险。到60年代农村养老保险逐渐得到普及，从而使日本进入了“国民皆保险”的时代。

为了保障农民晚年生活的安定，提高农村老人的福利水平，日本政府于1970年制订了《农民养老金基金法》。根据该制度的有关规定，对土地经营权转让后丧失生存来源的农村老人会给予政策补偿。农民养老金基金制度有利于促进农地经营权的正常转让以及农地经营规模的扩大化和农地经营者的年轻化，推动了日本农业的近代化发展。

1985年日本对《国民年金法》进行了修改，将国民年金作为全体国民共同加入的基础养老金。法律规定凡投保者加入25年以上，年龄65岁以上的均可领取国民年金。[3]

为了向农民提供更高层次的养老保险，缓解不同参保者之间的差距，日本于1991年制订了《国民年金基金法》，开始实行“国民年金基金制”。该制度规定年满20周岁以上60周岁以下的农民均可自愿参加，按月缴纳定额的附加保险费，在65周岁后可以享受“附加养老金”。此外，在日本由农业相互救济协会举办的人身共济保险也对农民的养老保障发挥了重要的作用。[4]农业相互救济协会不以营利为目的，属于民间团体，其举办的共济保险是一种互助性的风险共担保障机制。

(三)法国农村养老保险制度的发展历程

法国的社会保障计划是在贝弗里奇报告和俾斯麦制度基础上建立起来的，这一计划延用了1944年费城代表大会确立的普遍性和统一性原则。这些原则规定所有公民——就业人口和非就业人口都应包括在内。[5]但是二战以前法国的农民仍主要依靠家庭养老，农民养老保险制度的建立大大晚于职工养老保险制度。在二战以后，法国农村开始出现民间性质的互助会，它由农民自发组织，在农民之间进行互助养老。为了提高农业的国际竞争力和现代化水平，促使年迈的农民将土地经营权转让给年轻一代，也为了保障农民的基本权益，法国于1952年建立了真正意义的农村养老保险制度。在2003年，法国为了满足农民更高层次的养老保障需求建立了补充养老保险制度。

法国农村养老保险的投保对象包括两部分：一是农场主及其家庭成员，二是受雇佣的农业工人。农村养老保险的经费主要来源于国家补贴、全国辅助基金、农产品附加税、农民个人缴纳的保险费以及其他公共社会保险部门的转移支付。根据法律规定，农场主要按其年收入的一定比列缴纳保险费，而农业工人则以其工资收入为基数缴纳一定比列的保险费，同时农场主按农业工人的工资总额为其缴纳一部分费用。农民领取养老金必须满足两个条件：首先要年满60岁，其次缴费时间要达到150个季度。65岁退休但缴费时间未达到150个季度也可享受全额养老金。2003年有关法律对农民领取养老金的缴费时间进行了延长，规定必须达到160个季度。[6]

(四)奥地利农民养老保险制度的发展历程

奥地利农民的社会保障制度始于1929年《农业工人保险法》的颁布，但当时国家仅为农民提供了意外事故保险。随着社会经济的发展，奥地利政府于1958年制订了《农业补充养老保险法》为农民提供养老保险，但此时的制度仅为一种补充养老保险。奥地利全面的农村养老保险制度建立于1971年，以《农民养老保险法》为标志。奥地利的养老保险体系是按职业和行业划分的，这就造成了不同职业间养老保险待遇的不公平。为解决这一问题，奥地利政府颁布了《统一养老保险法》，于2005年1月1日起实施。该法规定，受雇者不分职业，只要参保满45年，年龄达到65周岁，就可按工作期间平均工资的80%领取养老金。

奥地利农民养老保险制度中的参保义务人包括农业生产单位的负责人以及参与生产的配偶和子女。农民养老保险资金来源于国家补贴和农民缴纳的保费，保费按照农民家庭人口数来收取，其中儿童减半收取。根据相关法律规定，奥地利农民目前的一般退休年龄是男性65周岁，女性60周岁，同时退休者在申请养老金时必须至少已经参保180个月，并且曾经向强制性或者自愿性保险项目缴费至少180个月。农民养老保险由农民社会保险机构主管，农民社会保险机构实行自治原则，由全国农业协会派代表参加最高管理机构。[7]

二、发达国家农村养老保险制度的比较分析与特点

(一)制度建立的背景

由德、日、法、奥四国的农村养老保险制度发展历程可知，虽然四国建立农村养老保险制度的具体时间不一，但都是在国家的经济社会发展到一定阶段才开始着手建立农村的养老保险制度的。

第一，国家的综合国力大大增强，总体经济水平较高，为农村养老保险制度的建立奠定了物质基础。这些国家建立农村养老保险制度时大都完成了工业化的初级阶段并开始向高级阶段迈进，但此时的农业发展却相对缓慢，难以与工业化相协调，阻碍了国民经济的进一步发展。而农村养老保险制度的建立则是工业支持农业的一个重要路径，进而实现了国民经济的协调均衡发展。

第二，伴随着工业化和城镇化进程的加快，第一产业的从业人员大幅下降，农村人口不断减少，农业在国民经济中的比重显著下降。1957年德国建立农民老年援助制度时农业在国民经济各部门中的产值份额仅为5.7%，日本在建立农村养老保险制度时，农业人口占总人口的比重为24.1%。[8]

(二)覆盖面广且具有强制性

世界主要发达国家建立的农村养老保险制度几乎涵盖所有的农业人口，而且基础养老保险一般都为法定社会保险，具有强制属性，所有符合条件的农民都必须参加。德国的农村养老保险涵盖所有农业和林业的企业主及其配偶，此外还包括农民共同劳动的家庭成员及其配偶。

(三)资金筹集体现责任共担原则

德、日、法、奥四国农村养老保险的资金来源都包括两部分，一是农民个人缴纳的保险费，二是国家的财政补助。在养老保险资金筹集方面的责任共担不仅符合效率原则也符合公平原则。

(四)政府承担重要责任

从四国农村养老保险制度的发展过程可以看出，各国政府作为农村养老保险制度的主导者，始终都承担着重要责任。

第一，推动立法责任。 德、日、法、奥四国农村养老保险制度从建立到不断修改完善始终都是先有具体的法律出台，后有具体的制度实施，严格遵循立法先行的惯例，为农村养老保险制度提供法定依据。例如，奥地利于1958年制定《农业补充养老保险法》为农民提供补充养老保险，为了向农民提供全面的养老保险，奥地利政府于1971年又颁布了《农村养老保险法》

第二，财政责任。 从四国农村养老保险制度的资金来源看，政府的财政资金都是其重要来源甚至是主要来源。各国政府对农村养老保险的财政供款既是政府履行公共职责的具体体现，也是公共资源取之于民用之于民的具体体现。法国的农村养老保险资金一方面来源于农民缴纳的养老保险费，另一方面主要来源于国家补贴、全国辅助基金、农产品附加税及其他社会保险部门的转移支付。

第三，监督责任。 各国政府都对农村养老保险制度进行了严格的监管，包括对实施机构的日常监督和财务监督，使农村养老保险制度在实施过程中较为规范，减少养老保险费的挪用、拖欠现象。

(五)专业机构设置

在农村养老保险制度的运行中，这些国家大都设立了专业机构对其进行日常管理。例如，法国的农村社会互助协会是一个民营组织，它负责农村养老保险的经办工作，不仅向参保农民提供指导和咨询，而且还履行确定保险费的标准、待遇条件、年金的发放等职责。

(六)与农业政策密切关联

德、日、法、奥四国农村养老保险制度的制定和修改都与政府的农业政策相结合，国家通过实施农村养老保险制度促进了农村的土地集约化、农业的现代化，提高了劳动生产率，增强了农业的竞争能力。日本通过实施农民年金制度，一方面保障了离农农民老年后的生活，另一方面也有效地促进了土地流转的顺利进行，保障了农业经营者的年轻化和经营规模的扩大化。到了20世纪90年代，日本的农业人口急剧减少，农村的人口老龄化十分严重，政府为了缓解这一局面随之调整了养老金政策，取消了权益转让金，实现了农业政策从鼓励离农向返农的转变。[9]

三、中国农村养老保险制度的历史沿革与现状

受传统儒家思想的影响，家庭一直是中国农民的养老保障主体，养儿防老的观念深入人心。随着社会主义改造的基本完成，广大农村建立了人民公社体制，并且对土地实行集体所有制，在此基础上农民的养老保障也多了一层集体保障和土地保障。从1982年起，农村开始普遍实行家庭联产承包责任制，乡村集体经济开始日渐衰落，集体保障功能弱化。而随着工业化和城镇化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，造成了大量失地农民，土地养老保障已逐渐难以维持。计划生育政策的推行使得农村家庭规模小型化，家庭结构核心化的现象日益显著。这些都对农村传统的养老保障模式构成了挑战和威胁。在这种背景下，民政部于1986年开始在一些农村地区进行社会养老保险的试点。1992年农村社会养老保险进入了推广阶段， 民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定只要有农村户口的居民均可参加农村社会养老保险，养老金的筹措以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，其中集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家对乡镇企业支付集体补助予以税前列支。缴费标准和时间农民可以根据个人的情况自由选择，民政部为农民建立个人账户，以县为单位进行管理。

20世纪80年代中期，各地的计生委创建了农村计划生育养老保险，保费来源于独生子女费。此外，一部分经济效益好的农村建立了农村集体退休金制度，该制度的资金来源于乡镇企业的利润。

为了更好地保障农村居民的老年生活，从2009年起国家开展了新型农村养老保险的试点工作。新型农村养老保险的基本原则是“保基本，广覆盖，有弹性，可持续”，要求从农村实际出发，个人、集体、政府合理分担责任，并且通过经济杠杆引导农民广泛参加。中央主要负责制定基本原则和主要政策，对参保农民做属地管理。

在农村只要年满16周岁(不包含在校学生)、而且未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。年满60周岁，缴费满15年的农村老人可以按月领取养老金。[10]

四、进一步完善我国农村养老保险制度的建议

(一)明确农村养老保险制度的价值理念和指导思想

建设和发展中国农村养老保险制度必须坚持以公平、正义、共享的价值理念为指导，全面实施基础性的国民待遇，注重城乡统筹，促进城乡社会保障的一体化。我国经济的快速发展已经为城乡养老保险一体化奠定了坚实的物质基础，而第一产业的就业人口不断减少也为养老保险的城乡一体化奠定了社会基础。目前我国正在由生产大国转向消费大国，经济转型需要加快启动农村消费市场，这进一步推动了农村养老保险制度的完善以及城乡养老保险一体化的进程。[11]71-72同时坚持公平、正义、共享的价值理念来完善农村养老保险制度也符合全面、协调、可持续的科学发展观。

(二)加强农村养老保险的法制建设

农村养老保险制度的规范运行需要由法律来约束相关主体的权利和义务，明确参加保险的范围、缴费的标准以及领取养老金的条件。在过去长期以试点为主要方式的改革过程中，农村养老保险的改革方案往往是中央政府与地方政府妥协的产物，直接导致了各地的农村养老保险制度缺乏统一性和稳定性。虽然我国新型农村养老保险试点的制度框架纳入了2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》中，但是各个环节的实施工作仍未实现法制化。因此随着新型农村社会保险试点工作的逐渐成熟与完善，应该制定相应的法律来规范新农保的实施工作，实现新农保的全面法制化。另一方面也要加强对农村居民关于新型农村养老保险的法制教育，使村民全面了解新农保的有关规定，进而积极投保，进一步扩大农村养老保险的覆盖范围。

(三)明确政府在完善农村养老保险制度中的主体责任

首先要落实政府的财政责任，政府作为农村养老保险制度的最终担保人，要加大对农村养老保险制度的补贴力度，坚持以人为本的执政理念，使广大农民共享改革发展成果。

其次要强化政府的监管责任，确保农村养老保险制度的规范运行，以及政策传递和政策实施的有效性，对失范现象及时纠正，并且确保农村养老保险基金的筹集、管理、支付符合有关法律规定。

最后要加强政府的推动立法责任，使农村养老保险制度的各个环节真正做到有法可依。

(四)与国家的农业政策相配合

党的十八大报告指出：“坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合，工业化与城镇化良性互动，城镇化与农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”当前我国的经济增长必须建立在稳固的内需基础上，而扩大内需的核心问题是居民生活稳定保障的预期和消费信心问题。农村消费市场有巨大的潜力，通过农村社会养老保险制度的建立可以为农村居民提供稳定的生活预期，进而刺激村民消费，扩大内需，促进经济的增长。通过实施一些养老保险政策，例如对将土地经营权移交给年轻一代的老年人给予一定的养老基金，可以促进土地的集约化经营，提高农业劳动生产效率，实现农业的现代化。而农业现代化的实现有利于提高农民收入，从而增强农民缴纳养老保险费的能力，实现农村养老保险制度与政府农业政策良性互动。此外，从制度上促进城乡社会养老保险一体化也有利于进一步加快城镇化的进程。

(五)建立多层次的农村养老保险制度

发达国家的农村养老保险制度一般包括多个层次:以公共年金或国民年金制度为第一支柱，专业性农民养老保险制度是第二支柱，个人储蓄计划是第三支柱，这就为农村居民的老年生活提供了切实的保障。[12]107我国的农村养老保险制度不能仅依靠法定社会养老保险，还应充分发挥家庭保障在心理慰藉方面的积极作用，大力推进和扶持社区养老。另外还要给予个人养老储蓄计划一定的优惠，并且鼓励有条件的农村居民积极参加商业保险，通过多种途径保障农村居民的晚年生活。

(六)完善农村养老保险制度的管理体制

我国应按照国际上通行的惯例把农村养老保险制度的行政管理、事务经办和监督控制分开。由各级人力资源社会保障部门负责农村养老保险制度的行政管理工作，履行农村养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理等职能。事务经办机构要推动农村养老保险的全国信息网络化，大力推行社会保障卡，方便参保的农村居民及时缴纳养老保险金以及领取待遇。同时有关部门要按职责对农村养老保险基金实施监管，定期向社会公示养老保险的信息，并且要注重加强对行政管理部门和事务经办部门工作的日常监督。

[1] 郑春荣.德国农村养老保险体制分析[J].德国研究，2002,(4)：37-41.

[2] 刘翠霄.德国社会保障制度[J].环球法律评论，2001，(4)：423-434.

[3] 顾天安.日本农村养老保险制度探析及其启示[J].日本研究,2005,(4)：44-48.

[4] 王昊.部分国家农村养老保险制度的比较与分析[J].世界农业，2007,(11)：25-27.

[5] C.米尔著，郑秉文译.法国社会保障的经验教训与出路——与中国学者的交流[J]国外社会科学，2001,(2)：22-27.

[6] 李轩红.国外农村养老保险制度对我国的启示[J]东岳论丛，2010,(12)：163-165.

[7] 周长征.如何将农民纳入社会安全网之中：来自奥地利的经验[J].中德法学论坛，2012，(9)：219-229.

[8] 李广艳.完善农村养老保险制度的国际经验及启示[J].改革与战略，2010,(12):164-167.

[9] 朴京玉.日本农民年金制度对土地流转的影响[J].农业经济，2009,(9)：27-28.

[10] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[R/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_1409216.htm.

[11] 郑功成. 中国社会保障改革与发展战略(总论卷)[M].北京：人民出版社,2011.

[12] 林义.农村社会保障的国际比较与启示研究[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2006.

责任编辑：师连枝

Comparison and Reference: the Rural Pension Insurance System in the World’s Major Developed Countries

ZHENG Yong-biao1, WANG Dan2
(1.Century College, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 102101,China; 2.School of Public Policy and Management, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 100876,China)

Currently the development of pension insurance system in rural China seriously lags behind and some of the rural elderly people still lack basic living guarantee. The world’s major developed countries such as Germany, Japan, France and Austria, with the economy developing to a certain stage, worked to establish a mandatory pension system in rural areas. And these countries came to regulate its development from raising funds, setting the Governing Body and defining the main responsibility, which provides a useful reference for us. Accordingly the development of rural pension insurance system in China require clear values and guiding ideology, strong legal protection, the main responsibility of the government, the establishment of multi-level rural pension insurance system compatible with national agricultural policies and a perfecting management system.

developed countries, rural pension insurance, international comparison

2015-04-01

郑永彪(1970-)，男，河南许昌人，博士，北京邮电大学副研究员，硕士生导师，世纪学院文化创意产业研究中心常务副主任，中国钧瓷文化艺术研究会副会长，许昌学院客座教授，研究方向：钧瓷文化与产业，三农问题；王丹(1989-)，女，河南许昌人，北京邮电大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：农村养老保障。

F840.67

A

1671-9824(2015)04-0125-05