保险业服务新型城镇化建设的优势发挥和战略布局

黄 颖

( 信阳师范学院 经济学院，河南 信阳464000)

党的十八大报告明确指出，要坚持走具有中国特色的新型城镇化道路。2014 年3 月16 日，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划( 2014—2020 年) 》( 以下简称《规划》) ，提出通过扩大社会保险覆盖面、完善农业保险制度、鼓励保险资金参与城市基础设施建设等方式，解决我国新型城镇化伴生的风险分散、损失补偿和资金融通等难题。2014年3 月25 日，保监会印发了《保险业服务新型城镇化发展的指导意见》，提出保险服务新型城镇化的战略：进一步开展农民养老、医疗等保险，完成社会保险和商业保险的接续，克服农民市民化过程中保障不足问题；进一步完善农业保险和巨灾风险分散机制，克服农业现代化过程中农业风险和巨灾风险保障不足问题；进一步展开农村集体财产保险、农民意外伤害险、责任保险，使保险业成为完善社会治理和改进公共服务的重要工具； 进一步增加保险资金参与城镇基础设施建设的规划力度，使保险业成为新型城镇化建设的融资渠道。

城镇化与保险有着天然的联系，二者存在较强的相关性和互动机制。统计显示，城镇化率与保险密度相关程度为50.33%，城镇化率每提高一个百分点，保险密度就增加30.686 元。十六大以来我国城镇化率以平均每年1.35 个百分点的速度发展，截至2014 年底我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，而且低于发展中国家60%的平均水平①。新型城镇化的逐步推进，给保险业发展带来了机遇和挑战。

一、新型城镇化进程中，潜在保险需求远未有效满足

新型城镇化是“以人为本”的城镇化，是涵盖了农民市民化、农业现代化和城乡统筹社会管理的城镇化。在新型城镇化加速发展进程中，在社会保障、经济补偿和资金融通等方面伴生了大量的保险需求。

( 一) 农民市民化进程中的保险保障需求未能满足

新型城镇化伴随着农民传统保障模式的弱化、土地保障功能逐步丧失、农村转移人口的社会保障缺失等问题。一是农村家庭小型化、人口分散化趋势明显，以家庭或宗族为纽带的传统保障模式逐步瓦解，需要现代保险保障机制来替代和补充。但从现实情况看，农村保险渗透率和保险密度偏低，保险保障机制尚未建立。二是土地流转加快，大量失地农民涌现并且规模迅速变大，土地所承载的就业、养老等保障功能逐步丧失。失地农民的养老、就业、健康、意外等保障缺失，长远生计存在极大隐忧。三是农村转移人口的保险保障“二元化”，农民市民化受到制约。“农民工”实现了就业的地域转移和职业转换，但却没有实现农民到市民的身份转变。在教育、医疗、养老、住房等方面难以享受到城镇居民的待遇。资料显示，2012 年全国农民工总数约2.6 亿人，其中有近1.5 亿农民工及其家属在公共服务等方面未能完全享受到与城镇居民相同的待遇，在意外、养老、医疗、生育等方面的保险保障需求得不到满足［1］。

( 二) 农业现代化进程中的损失补偿和风险分散需求未能满足

农业现代化是新型城镇化的产业基础。农业现代化不仅是农业生产规模化和生产技术机械化，而且包括农业产业结构调整和产业链延伸，从传统的小农经济转变为“大农业”。农业现代化需要农业保险提供风险损失补偿和资金信贷支持。由于农业保险推进迟缓，开展的保险品种少、保障风险类型单一、巨灾风险分散体系不健全、农民保险意识薄弱等原因，农业规模化生产、农业产业结构调整和农产品运输、销售等面临的自然灾害、市场波动风险以及信贷风险等难以有效转移和分散，远远不能满足农业现代化发展的需要。

( 三) 农村城镇化进程中保险资金融通需求未能满足

我国城镇化建设的重点是中小城市与城镇，而中小城市与城镇的经济重心是中小企业，融资难则是制约中小企业发展的瓶颈。解决中小企业融资难问题的保险需求表现在两个方面： 一是保险的增信服务不足。保险机构提供增信服务，开展贷款信用保险，为中小企业、小微企业融资提供信用担保，形成“企业—保险—银行”三者的风险利益链条，这是破解融资难问题的关键举措。二是责任支持并未普及，开展产品质量责任保险、保证保险、出口信用保险等险种为中小企业解决后顾之忧，防止产品假冒、产品消费责任以及出口信用风险带来的经济损失。

二、保险业有助于新型城镇化的优势发挥

( 一) 保险业有助于提升城镇化综合承载能力

新型城镇化不仅需要住房及相关基础设施等“硬件”的支撑，而且需要医疗、养老等公共服务“软件”的保障［2］。保险业不仅能为新型城镇化提供融资渠道，支持“硬件”建设，而且能为城镇化进程中的农村转移人口、农民工、失地农民提供多层次、多样化的社会保障服务，加快农民市民化身份转变和心理归属。

( 二) 保险业有助于加快实现农业现代化

城镇化必然要求农业实现现代化，农业现代化是农村城镇化的支撑。农业现代化将农民从土地束缚中解脱出来，为实现劳动力转移或者就地城镇化提供必要条件。同时农业现代化为农业产业升级、依托农业的工业化提供物质基础。但农业产业化必须借助农业保险的保障。农业保险提供了农业规模化发展中自然灾害、市场风险的保障机制和资金缺口的解决方案。

( 三) 保险业有助于解决城镇化过程中不可避免的问题

首先，保险有助于解决失地农民的社会保障问题。截至2011 年上半年，全国农地流转面积2.07亿亩。土地作为传统的就业和养老保障，土地流转给农户带来失业风险和养老保障缺失。其次，保险有助于解决农民工的社会保障问题。农民工被拖欠工资难以追回、工伤待遇无法落实、买不起房、看不起病等问题是新型城镇化亟须解决的问题。再次，保险有助于解决城镇化的资金缺口问题。新型城镇化的基础设施投资建设是一项大工程，如地下管网、燃气输送、排污设施、卫生条件、住房改造、水利电力等基础设施的完善等，需要投入巨大资金。保险有助于解决这些问题，通过建立健全城乡一体化的保障机制，健全农村转移人口、农民工、失地农民的养老、医疗保险机制，运用保险机制对社保制度缺失的替代和补位，化一次性给付为长期保障，从制度层面建立长效保障机制，满足其基本的生活保障需求。同时保险资金直接投资或者通过信贷保险等为城镇化提供资金支持或融资保证。保险能改善农村的信用环境、降低信贷资金风险，实现银保互动，激活农村金融服务链，增加农村信贷的有效供给。

三、新型城镇化进程中全方位保险服务体系的战略布局

保险业如何服务新型城镇化发展战略，目前并没有现成的模式可供借鉴，要全面深化保险体制机制改革，就要在顶层设计、保险产品服务创新等方面进行大胆的实践和探索，构建种类丰富、覆盖广泛、保障全面、优质高效的城镇化保险服务体系。

( 一) 以社会保险和商业保险接续为支撑，促进新型城镇化与“农民市民化”协调发展

新型城镇化是“以人为本”的城镇化，核心是人的城镇化。“人的城镇化”不是简单的农民进城，而是人的全面城镇化，是农民在住房保障、养老保障、医疗保障、就业保障、公共管理和服务等方面享受与城市居民同等待遇。

一是实现农业转移人口享有城镇基本社会保障。《规划》提出，要“完善社会保险关系转移接续政策”，“依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险”，“完善职工基本养老保险制度”。

保险业积极参与经办新农合、新农保等基本社会保障，截至2013 年底，保险业在全国142 个县( 区) 参与新农合的经办，覆盖人数3 999 万人，向3 802.2 万人次赔付与补偿医疗款59.3 亿元。新农合大病保险工作覆盖参与新农合人口近3 亿，全国共有199 万名患者获得新农合重大疾病保障补偿，22 个病种的实际补偿比达到69%。2014 年，农村居民大病保险试点工作已覆盖全国50%以上的县市区，力争2015 年全面展开②。

二是调动社会力量开展补充型保险，补充基本社会保障不足。保险业积极参与企业年金业务，拓展补充养老保险、补充医疗保险服务领域。截至2013 年底，保险业在企业年金市场共计受托管理资产2 501 亿元，占企业年金法人受托业务的70%；投资管理资产2 781 亿元，占市场份额的45%［3］。

三是推进商业保险与社会保险衔接合作，健全多层次保障体系。按照我国城镇化发展平均速度，到2020 年我国城镇化率将达到60%，农业转移人口加上老龄人口，社会保障体系的新增人口将达到历史性数量，将给财政带来巨大压力。通过商业保险与社会保险的接续，一方面能发挥保险机构在条款精算、资金运用、产品创新、理算理赔、风险防控等方面的优势，开发适合农业转移人口的补充型保险产品，提供养老、医疗、意外、工伤和失业等多层次、多类别的保障。另一方面能缓解政府财政压力，健全社会保障体系。针对农村转移人口的收入状况和保障需求特点，商业保险与社会保险接续主要在大病保险、养老保险和工伤保险。

( 二) 以健全农业保险体系为支撑，促进新型城镇化与农业现代化协调发展

新型城镇化与农业现代化相辅相成，只有实现了农业现代化，农民才能从土地的束缚中解放出来。在新型城镇化进程中，农业的规模化、产业化和机械化生产经营将逐渐成为现实，农业保险的发展也将迎来真正的现实有效需求。农业保险是实现农业现代化的有力保障。

一是继续扩大主要种养殖业保险品种的保障范围、覆盖区域，逐步提高保障程度，继续加大财政支持力度，促进农业保险长期可持续发展。2014 年我国农业保险承保主要农作物种植面积11.06 亿亩，占播种面积的45%，提供风险保障1.39 万亿元，预计到2020 年，覆盖面将达到播种面积的60%，风险保障金额将达到6 万亿元②。扩大农业保险风险保障范围，把地震、恶劣气候或极端天气、雾霾、病虫害等风险涵盖在内。保障程度逐步增加，达到较高水平，从保成本到保产量、保收入递增；逐步降低、取消免赔额和赔偿限额的规定，充分弥补因灾实际损失。

二是开发地方特色险种，广泛开展多形式的涉农保险。首先是积极开办地方特色险种，地方建立“15 +X”的补贴架构。例如江苏的“桑蚕险”、宁夏的“枸杞险”、河南的“肉鸡险”等。其次加大业务创新力度，开展多种形式的涉农保险。开发农房保险、集体财产保险、农业基础设施保险； 实现“菜篮子”产品价格保险、农产品质量责任保险、农产品质量保证保险、出口信用保险、小额信贷保证保险、天气指数保险等新型险种服务农业的规模化、集约化和产业化发展。

三是创新农业保险经营组织形式，提升服务水平，推动农村相互保险试点。预计到2020 年，农业保险基层服务体系基本覆盖60%的农业占比较大乡镇。推进基层服务网点建设，简化投保理赔程序、延伸服务内容、加快理赔时效，为农户、农企提供优质服务。鼓励新型保险形式，如相互保险和合作保险等，同时加大监管力度，规范农业保险经营行为。

( 三) 以提升保险服务为支撑，推动新型城镇化产业结构调整升级

一是保险服务开放型经济。积极发展海外投资保险、海外承包工程保险、海外租赁保险、出口信用保险、出口信贷保险，支持企业“走出去”。

二是保险服务小微企业、地方特色企业。完善农村银保互动机制，积极发展小额贷款保证保险，改善小微企业融资环境，缓解中小企业融资难问题。

三是保险支持科技型企业。保险公司创新科技保险产品，探索建立保险公司、科研机构、中介机构和科技企业共同参与的科技保险产品创新机制，为技术创新提供保险保障。服务低碳经济，推动城镇化进程产业转型升级。

四是保险支持环保型企业。2013 年1 月，环境保护部和保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，指导地方在涉重金属企业等高环境风险企业中开展强制性保险试点工作。

( 四) 以完善巨灾保险为支撑，强化新型城镇化巨灾风险管理

《规划》指出，要“健全防灾减灾救灾体制”，“建立巨灾保险制度，发挥社会力量在应急管理中的作用”。2013 年，深圳市、云南省、四川省等地率先建立巨灾保险制度。

一是分散自然灾害风险。新型城镇化带来人口和资源的高度集中，极易受到自然灾害风险的打击。据瑞士再保险公司统计，2011 年中国沿海超大城市约87%的居民受到至少一种自然灾害的影响，平均每年因巨灾风险导致的直接经济损失超过2 000 亿元，而保险仅能赔付实际损失的3%左右，远低于发达国家30%的平均水平。发展巨灾保险，实现巨灾风险在不同时间、不同空间和不同国家分散，有利于灾后补偿、恢复重建［4］。

二是分散特大工业生产风险。工业化是新型城镇化发展的重要支撑。由于安全生产意识缺乏、风险管理手段落后等因素，我国特大生产事故频发，巨灾保险有利于强化风险管理，及时补偿事故损失。逐步探索适合我国国情的巨灾风险制度，以商业保险为平台，以保险公司、再保险、金融市场和政府多方参与、多层次分级分担风险为保障，构建多方参与、多层分散的巨灾保险制度。

( 五) 以保险业参与承接公共服务，辅助政府创新公共管理方式

十八届三中全会提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。保险机构开展多种形式责任保险，参与承接公共服务，缓解城镇化进程中政府的管理压力。

一是探索机动车交通事故责任强制保险市场化运营模式制度，提高交通管理服务水平。逐步放开商业保险机构承保交强险，完善产品定价与运营机制。

二是引入商业保险参与大病保险，提高社会医疗保障服务水平。政府通过招标方式向商业保险机构采购大病保险。2013 年上半年，保险公司累计结报大病保险17 275 人次，结报金额9 621 万元，约占全年大病医疗保险资金的43.7%［5］。

三是推进环境污染强制责任保险试点，完善新型城镇化进程中的生态环境保护。强化环境污染风险防控，建立环境污染强制责任险制度体系，降低环境污染的社会成本。

四是发展雇主责任强制保险，提高政府安全生产管理水平。建立安全生产信息平台，强化监督管理，对于高风险行业，要充分发挥雇主责任险、意外伤害险和工伤保险的保障作用。

五是积极发展产品质量责任险，尤其是食品安全责任保险，保障消费者的生命和健康安全。

六是发展公众责任险和综合治安保险等，保障新型城镇化进程中社会稳定和谐发展。

( 六) 以保险资金融通为支撑，为新型城镇化建设提供资金支持

一是保险资金为新型城镇化提供资金支持。《保险业服务新型城镇化发展的指导意见》指出要进一步深化资金运用改革，创新资金运用形式，支持城镇基础设施建设、运营以及养老健康产业、保障性住房等民生项目发展。加大保险资金参与铁路、地下管网、污水和生活垃圾处理、公共交通系统、城市配电网等城镇基础设施建设力度，支持保险资金参与养老、护理、健康产业、保障性住房、棚户区改造等，积极争取投资税收优惠政策。截至2013 年11月底，我国保险资金运用余额达到7.5 万亿元，保险资金投资173 项基础设施项目5 522 亿元，投资保障房项目235 亿元，共有5 家保险机构投资10 个养老社区项目，预计总投资153 亿元②。

二是探索保险资金参与城镇化建设的方式。保险资金通过资本市场，如创业板、股票、私募债券或投资参股、股债结合等方式，参与城镇化建设。加大基础设施债权投资计划发展力度，探索项目资产支持计划、公用事业收益权证券化、优先股以及股债结合、夹层基金等新型投资工具和方式，满足多元化的融资需求。“十二五”末，保险资金将通过债券、股票等方式间接为城镇化发展提供资金，预计占保险资金总量的60%至70%，总体规模将达到6.12 万亿元至7.14 万亿元。通过基础设施投资计划、股权和不动产投资等方式，直接为城镇化发展提供资金，预计占保险资金总量的10%至20%，总体规模将达到1.02 万亿元至2.04 万亿元②。

三是引入保险增信手段，解决中小企业融资难题。开展小额贷款保证保险、贷款信用保险、保单抵押贷款业务、借款人意外伤害保险等，拓展“农户—保险公司—银行”融资担保链条。

保险业服务新型城镇化建设应以市场需求为导向，以商业保险和社会保险为主体，不断加快保险业机制创新，更好地服务新型城镇化建设。加快保险产品创新，适应新型城镇化的市场需求，逐步打破城乡二元限制，开发适应需求的农民人身保险、财产保险和其他涉农保险产品。加快市场主体创新，除社保机构参与城镇化进程中基本社会保障的供给与服务外，应积极引入商业保险机构参与，积极创新保险形式，开展相互保险、合作保险、政策性保险等形式。加快保险监管创新，建立行业风险数据库和信息共享平台，健全保险公司业务监管、财务监管和偿付能力监管的信息公布平台，切实发挥保险推进新型城镇化的保障作用。

注释：

①数据来源于《中国保险报》在2013 年7 月29 日出版的《城镇化保险梦》特刊，选取全国286 个地市的城镇化率及保险密度数据进行统计分析；2014 年《中国农村统计年鉴》。②根据保监会公布数据整理。

［1］ 丁 静.新生代农民工“半市民化”的根源探析［J］.信阳师范学院学报( 哲学社会科学版) ，2013，33(2) ：33-36.

［2］ 石晓军，郭金龙. 城镇化视野下我国农业保险发展的若干思考［J］. 保险研究，2014，(8) ：13-18.

［3］ 王祖继. 新型城镇化中的保险服务［J］. 中国金融，2014，(2) ：9-11.

［4］ 高 嵩.保险业服务新型城镇化迎来新机遇［N］. 中国保险报，2014-03-18 (01) .

［5］ 虞锡君.农业保险与农业产业化互动机制探析［J］.农业经济问题，2005，26(8) ：54-56.