发达国家粮食生产者价格政策的比较分析

李林蓉

(四川文化产业职业学院,四川成都 610213)



发达国家粮食生产者价格政策的比较分析

李林蓉

(四川文化产业职业学院,四川成都 610213)

作为维持国家经济安全的基础保障和全球性的战略物资，粮食问题历来为各国政府重视和关注。工业化达到一定阶段后，大部分国家纷纷采取粮食支持保护措施，其政策目标及政策工具历经不断调整业已发展为成龙配套的政策体系，但对粮食生产者价格的干预却始终存在。而粮食生产者价格干预仅有调节粮食市场供求和保障粮农最低收入的作用，无法反映粮食生产成本和持续提高粮农收入，但由于其操作简单，成本较低，效果直接，比较适合粮农数量多且经营规模小的国家在短期内使用。

粮食生产者价格;最低收购价;政策工具;脱钩

1 典型发达国家(经济体)粮食生产者价格政策演进概况

1.1 美国第一次世界大战(1914～1918年)期间，美国得益于战争带来的粮食出口贸易繁荣和加速的城市化进程带来的粮食需求量持续增加，粮食售价不断提高。因此，20世纪20年代以前，美国政府基本采用了自由放任的粮食市场政策[1]。然而第一次世界大战的结束却直接导致美国为期10年的粮价暴跌，并最终引发了美国的农场破产潮和农业经济危机[2]。

进入20世纪30年代，美国开始通过粮食收购价支持政策等手段直接干预粮食市场，以避免谷贱伤农。有代表性的如联邦政府的商品信贷公司(the Commodity Credit Corporation, CCC)实施的无追索权贷款和政府购买政策。这些粮价支持政策在保障了粮农的最低收入之外，最直接的后遗症就是造成了国家财政压力与粮食过剩的矛盾。

自20世纪70年代起，美国政府开始推动粮食生产者价格支持政策向收入支持政策转型，以缓解由于粮价补贴造成的财政压力、提高粮食政策效率。其方法就是采用目标价格政策取代收购价支持政策作为粮食政策从价格支持向收入支持的过渡工具。1973年美国《农场和消费者保护法案》提出按照主要农产品生产成本为基础确定目标价格，当粮食生产者价格低于目标价格时，政府向农场主支付与两者差额相当的现金补贴以保证农场主获得比较稳定的、与其他行业相当的利润率。

然而迫于财政赤字和GATT乌拉圭回合农业协议(1995年后，称为WTO农业协议)的双重压力，美国政府于1985和1996年2次颁布农业法案推动农业支持政策同当年农产品市场价格脱钩，开始市场化导向的农业政策改革。其中，1996年的《联邦农业完善和改革法案》被誉为美国农业支持政策市场化导向改革的标志。但受到国内农场主利益集团的反对，粮食生产者价格政策市场化改革的成效并不显著。

2002年美国出台《农业安全与农村投资法案》，其核心是通过增加对农业的投入和补贴，为农场主构建“可靠的收入安全网”[3]。在粮食政策方面不仅保留直接收入补贴外，还恢复和创造了如营销援助贷款政策和反周期支付政策等价格支持手段。2008年的《农业安全和农村投资法案》中，在2006～2007年国际谷物价格持续上涨、农场主收入大幅提高的政策利好背景下，依然延续并维持了2002年农业法案提出的所有粮食生产者价格政策的措施和水平。

2014年2月，延迟两年颁布的美国《食物、农场及就业法案》正式出台。在粮食生产者价格政策方面，2014年法案做出了较大调整。首先取消了直接收入补贴、反周期支付等不挂钩的粮食支持政策，取而代之新设立了价格损失保障和农业风险保障等与价格和生产脱钩的粮食生产者补贴政策工具，但仍然保留了营销援助贷款政策这一直接的生产者价格支撑政策。营销援助贷款价格作为美国粮食等农产品的最低收购价格，对美国粮食收购市场价格起到了支撑作用[4]。

1.2 欧盟20世纪60年代欧共体各成员国由于饱受二战创伤，粮食产量低下，贸易逆差持续。为迅速增加粮食等农产品的供应，欧共体6成员国于1962年1月共同签署共同农业政策(Common Agricultural Policy, CAP)原始框架协议《建立农产品统一市场折衷协议》，其具体政策工具为每年重新确定的农产品干预价格(the intervention price)和在其基础上制定的目标价格(the target price)、国家收购价格(即门槛价格the threshold price)。

在共同农业政策的影响下，欧共体的粮食供给能力很快恢复，同时也伴生而来了粮食生产过剩和财政负担增加的问题。为应对政策弊端，欧共体委员会针对粮食(农产品)生产者价格支持政策进行了多次调整改革，如1988年2月启用的预算稳定机制，通过干预价格与粮食等农产品的保证数量(MGQs)挂钩来限制粮食产量和农业财政预算的过快增长。

1992年6月，为降低农业财政负担和配合乌拉圭回合谈判需要，欧共体对共同农业政策进行了第一次系统改革，改革的重点是采用直接收入补贴代替粮食(农产品)的生产者价格支持。1999年3月欧共体又通过《2000年议程：21世纪共同预算的前景和政策重点》进一步降低了对粮食(油料作物、奶制品、牛肉)等的生产者价格支持，对共同农业政策的市场干预进行了更为彻底的改革。

2003年以后，为配合多哈回合农业谈判，欧盟的共同农业政策逐步向着更加市场化的方向迈进。具体改革措施为削减粮食(农产品)的生产者支持价格水平，如2003年改革条例开始用单一农场补贴取代价格补贴，并下调补贴力度；2008年改革条例又进一步削减粮食等主要农产品的干预价格，将大麦和高粱等品种的干预价格设定为0。2013年10月23日，欧洲议会和欧委会就2014欧盟年共同农业政策的过渡措施达成政治协议，明确了欧盟共同农业政策下一步改革方向，即削减农业支付的规模、增长和转移限制。

1.3 日本日本制定粮食政策的最初目的是在战争时期保证有限粮食的有效供给。如1942年的《粮食管理法》规定了主要粮食产品的统一收购、统一批发、统一定价、定量零售的粮食管理制度。日本的粮食生产者价格管制政策在战时为应对粮食供给短缺发挥了较大作用。第二次世界大战结束之后，随着粮食短缺问题的缓和，政府逐渐放开了直接管制的粮食品种(日本主食大米除外)。如对麦类产品的供给由直接管理转变为间接管理，即在保持进口管控的前提下放开国内市场，并对麦类产品的生产采取最低保护价格制度。至20世纪60年代以后，粮食生产者价格政策的目标逐渐转变为通过对粮食等农产品的价格保护来稳定和提高农户的收入水平，促进粮食生产的顺利发展。

进入20世纪70年代，为缓解大米过剩，日本粮食厅开始对大米收购实行数量限制。1972年又废止了一直沿用的战时《物价统治令》对消费者米价的限制，改革针对粮食消费者的保护措施为对粮食生产者的保护政策；又从1990年开始采用公开竞标方式作为自主流通米的价格，以作为大米批发交易价格的形成基础。

为适应WTO《农业协定》对粮食政策市场化改革的要求， 1994年起日本国会以颁布《关于主要粮食供需和价格安定的法律》，同时废止《粮食管理法》为标志，开始实施了第二次世界大战后力度最大的粮食政策改革。有关粮食生产者价格政策的改革内容包括逐年降低对粮食等农产品的价格支持水平，同时对粮农的支持方式也由价格补贴逐步向直接或间接的收入补贴政策转型。如2012年制定的米价变动补偿金政策，就是以前一年的大米平均售价为基准价格，由政府对本年度米价与基准价格之间的差价进行补贴，以保障粮农种植稻米的稳定收益。米价变动补偿金政策起到了粮食支持政策由价格补贴向收入补贴转型的桥梁作用。

1.4 韩国1950年，为应对建国之初的粮食短缺和百废待兴，韩国颁布了《粮食管理法案》，形成韩国粮食政策的基本框架。该法构建了韩国粮食等农产品市场交易与行政管控相结合的价格双轨管理体制。政策推行初期，韩国政府为掌握充裕的粮食储备，对稻米的收购价格一度低于粮农的种粮成本，一定程度上挫伤了粮农的种粮积极性。于是韩国政府于1960年初将稻米的收购价格提高到种稻成本之上。

从1968年起，韩国开始针对稻米种植农户实施“购销倒挂”的粮食生产者价格支持政策(即高价收购、廉价出售，差价由政府补贴[2]。补贴资金来自于在1970年《粮食管理法案》基础上建立的粮食管理基金(Food Grain Management Fund)。由于1969到1978年的10年间，每年粮食收购价格都有大幅度的提高，粮食管理基金赤字也随之持续扩大。韩国政府于1994年废止了粮食管理基金，重建强化粮食库存基金(Food Grain Stock Consolidating Fund)处理粮食产品的差价补贴事项)，并不断扩大支持的产品范围，次年扩大到麦类，1977年起又扩大到大豆和玉米。迫于“购销倒挂”带来的巨额财政压力，1993年韩国政府对粮价双轨制进行改革。改革内容为改变稻米等粮食产品的政府定价机制，通过农业协同中央会(NACF, National Agricultural Co-operatives Federation)的竞争性投标机制来决定国家粮库向市场出售的粮食产品的价格。

为履行乌拉圭回合农业协定，2004年之后，韩国废除了“购销倒挂”的价格补贴方式，自2005年“水稻收入补偿直接补贴计划”[5]开始，正式启用直接收入补贴取代粮食价格支持[4](如2004年开始采用的“稻田直接收入支持机制”)。“水稻收入补偿直接补贴计划”采用3种不同的粮食支持政策工具来保障国产水稻的供给，即固定性补贴、变动性补贴和政府采购计划，并随着韩国大米市场的全面放开而不断加大国内水稻种植支持的力度。如针对水稻的固定性补贴已由2005/2006年政策执行之初的补贴60万韩元/hm2级次增加至2014/2015的100万韩元/hm2，固定性补贴总支出亦由2006年的7 168亿韩元增加至2014年的约8 000亿韩元；变动性补贴水平由韩国国会每隔3年修订价格为基准。政策执行10年来补贴总规模核算由2006年的4 708.35亿韩元浮动至2014年的3 153亿韩元。2014年的变动性补贴也是2010年后首次启动的此项补偿政策；政府采购计划即政府通过应急公共储备系统(PSSE)在收获期随行就市地收购相当数量的当年新米，并在非收获期间出售，以保证国内大米价格的稳定。

2 典型发达国家(经济体)粮食生产者价格政策比较分析

2.1 政策目标美国、欧盟、日本和韩国粮食生产者价格支持政策的演变历程表明，各国(经济体)粮食生产者价格政策目标及政策工具随着本国粮食发展任务和国际环境的变化而不断调整(表1)，日渐形成了以非直接市场干预为主体的粮食生产者价格支持政策体系。各国(经济体)粮食生产者价格政策目标的转变都与本国政府对待粮食安全的态度和国家粮食发展的阶段性特征密切相关。

注：根据美国农业部(USDA)经济研究局(Economic Research Service, ERS)Farm Bills， EUROPA(欧盟官方网站)The CAP Policies，日本農林水産省組織·政策网站，韩国Policy网站相关资料整理。

与其他农业扶持政策相类似，各国(经济体)的粮食生产者价格支持政策都是在工业化中期阶段前后，初步具备反哺农业的能力后出现的。缩小工农差距，实现国民经济的平衡发展是工业化中期阶段各国(经济体)农业政策的核心目标之一。相应地，保护粮农的相对利益和稳定收入也成为这一阶段粮食生产者价格支持政策的主要目标。另一方面，考虑到粮食价格-产量的发散型蛛网波动的可能性，保持基本平衡的粮食供应也成为粮食政策的又一核心目标。因此，从粮食生产者的角度看，粮食价格支持政策对粮食市场的贡献应是多元的：即在供过于求的情况下吸纳市场上的过剩粮食、供不应求情况下提高粮食产量、供求平衡情况下保证粮食生产潜力，这些国家粮食安全目标的实现与粮食生产者利益的保护密不可分。因此，各国(经济体)的粮食生产者价格政策就是基于实现保护粮食生产者利益和国家粮食安全两个目标而制定的。粮食价格政策的重心在两目标之间转换的时点由国家粮食生产条件和供求状况所决定。

2.2 政策工具上述典型发达国家的粮食生产者价格政策涉及到粮食的生产、销售、储备和收入等各个环节。并且经过WTO农产品谈判，各国(经济体)对粮食生产者价格支持的形式也越来越趋于市场化，直接的市场价格干预逐渐淡出政策工具选项列表，取而代之的是采取差额补贴等过渡性的粮食生产者价格政策工具和收入直补、风险补贴等与当年产量、价格脱钩的市场化政策工具达成粮食发展的阶段性目标，如图1和图2所示。表2列举了典型发达国家在各个时期所采取的主要粮食生产者价格政策工具。

通过典型发达国家(经济体)粮食生产者价格政策工具的比较可以看出：发达国家粮食生产者价格支持政策除倾向于减少对粮食生产者市场的价格干预之外，还附带了多样化的市场责任，如环境保护、保障粮食生产潜力等，以利于政策效率的提高。

2.3 政策效果在实现具体的粮食发展目标的价格政策工具序列中，选择某个政策工具的配搭对达成粮食发展目标的作用方式和作用效果是截然不同的。如针对增加粮农收入的目标，采取差价补贴政策就比最低保证价格政策的作用方式要直接，效果更好。在这一方面，典型发达国家的粮食生产者价格政策设计经验有较好的借鉴意义。如美国、欧盟等国(经济体)的最低价收购政策常常与产量限制政策互相捆绑使用，可以显著减轻政府粮食收储压力。同时，选择各种不同的政策工具的执行成本也会影响政策的效率。如政策针对的主体是从事小规模经营的粮食生产者，在选择生产者价格政策工具时，由于目标价格政策的标准较难确定且程序相对复杂，政府会优先考虑成本低效益高的方案以提高粮食生产者价格政策的执行效率。

3 结论

该研究选取美国、欧盟、日本、韩国等国家的粮食生产者价格政策进行比较分析，结果表明：在工业化发展到一定程度之后，发达的市场经济国家纷纷对粮食生产者价格采取了支持保护措施，粮食生产者价格政策目标及政策工具是随着粮食发展任务和环境的变化而不断调整的。在不同的国内外环境和粮食发展阶段，各国(经济体)对粮食生产者价格政策目标和政策工具的选择各不相同。主要原因一方面是由于粮食生产者价格政策目标是一个多元化的目标体系，另一方面是由于每种价格政策工具对目标的作用方式、成本和效果不同。

表2 美、欧、日、韩粮食生产者价格政策工具比较

注：根据美国农业部(USDA)经济研究局(Economic Research Service, ERS)Farm Bills， EUROPA(欧盟官方网站)The CAP Policies，日本農林水産省組織·政策网站，韩国 Policy网站相关资料整理。

尽管各国(经济体)现阶段的粮食政策工具的具体内容和运行机制各异，但其基本原理却有共通之处。总体来看，随着各国(经济体)经济社会水平的发展和国际环境的改变，其粮食生产者价格政策工具也在不断地进行调整，但对生产者价格的干预却始终存在。现阶段粮食生产者价格干预的形式大致有2种：一种是支持价格，也称为最低保证价格，如美国的无追索权贷款，欧盟的干预价格等；一种是目标价格，或称为基准价格，这在美国、欧盟、日本和韩国的粮食生产者价格政策中都有使用。一般来说，最低保证价格只有调节市场供求和保护农民最低收入的作用，它无法反映粮食生产成本和持续提高农民收入，且有可能干扰到粮食市场价格信号正常发挥作用，但由于其操作简单，成本较低，效果直接，比较适用于拥有大量小规模农户的国家在短期内使用。

[1] 韦斯利·D·塞茨，杰拉尔德·C·纳尔逊，哈罗德·G·哈尔克罗.资源、农业与食品经济学[M].田志宏，等，译.北京：中国人民大学出版社, 2005.

[2] 美国农业部(USDA)经济研究局(Economic Research Service, ERS). Milestones in U.S. Farming and Farm Policy[R].2005.

[3] 美国农业部(USDA)经济研究局(Economic Research Service, ERS).Farm Bill[R].2002.

[4] 徐更生.美国农业政策[M].北京：经济管理出版社，2007:102.

[5] 商务部.韩国粮食业现状[EB/OL]. http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=5921,2007.

Comparative Analysis on Developed Countries’ Grain Producer Price Policy

LI Lin-rong

(Sichuan Vocational College of Cultural Industries, Chengdu, Sichuan 610213)

Grain problem has always received more recognition and attention from governments as the basis of maintaining national economic security and global strategic materials. Most countries are taking food support protection after the industrial revolution, its policy objectives and policy tools has developed as a completed policy system during constantly adjustment, but grain producer price intervention always exists. As grain producer price intervention can only adjust the grain market supply-demand balance and ensure farmers’ minimum income. It cannot reflect the cost of grain production and continually improve the farmers’ income. Because of its simplicity, lower cost and direct affection, it fits the countries with small scale farmers in short term use.

Grain producer price; The minimum-purchasing price; Policy tool; Decoupling

李林蓉(1982- )，女，四川剑阁人，讲师，硕士，从事文艺学研究。

2014-11-14

S-9

A

0517-6611(2015)01-372-04