突发事件中的议程设置路径——以“杭州地铁塌方事故”的政府危机管理为例

摘 要：2008年11月15日杭州市地铁一号线施工现场发生了塌陷事故。本文旨在通过“议程设置”的概念和杭州市政府危机公关的处理分析政府在危机下如何设置媒介的议程，从而设置公众的议程。从杭州市政府的七次新闻发布会入手，以人民网、《人民日报》、《南方都市报》、新华网、《钱江晚报》和天涯论坛作为议程设置的受者，进而分析杭州市政府议程设置的整个过程。

“议程设置”这个概念在《传播理论——起源、方法与应用》中，作为了媒介的一种能力被阐释，那就是：通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度。但随着研究的深入，“议程设置”不仅局限于媒介效果研究，更受关注的是“议程设置”的上一阶段，即谁来设置议程，“议程设置”的来源是什么。本文通过对杭州市政府应对地铁塌方事件的种种措施，成功地进行了议程设置，探讨政府通过合理的议程设置能够有效地影响并且平息舆论，促进社会稳定正常发展。

1 议程设置以及政府议程设置

某种程度上说，媒介设置了议程，但事实上，在“议程设置”的环节中，媒介只是扮演了“把关人”的角色，它从海量的信息中选择出具有新闻价值的内容进行报道，但是事实上它的信息源自于两方面：政府和社会大众。随着时代的进步，政府在设置媒介的议程的作用上不但没有减少，反而日益增加；而伴随着网络的飞速发展，民众也成为设置议程的主要来源。

2 事件回放

2008年11 月15日15时50分左右，浙江省杭州市风情大道地铁一号线施工现场发生坍塌事故。事故导致萧山湘湖风情大道75米路面坍塌，并下陷15米，约有11辆正在路面行驶的车辆陷入深坑。事故现场失踪、伤亡多人。这一重大事故发生后，立刻引起了政府、媒体以及公众的重视。

3 杭州政府的应对措施——议程设置

在塌陷事故发生后，杭州市政府果断地握住了发布信息的主动权。从先后七次的新闻发布会可以明显看出，杭州市政府进行了一场合理、科学的议程设置。在事故发生的第一时间就召开了第一次记者发布会，抓住了较早的介入时间，赶在了各家媒体发布信息之前；具体安排了抢险工作以及善后事宜，同时组织了救援小组，一切井然有序，显示了杭州市政府的公关危机能力。对比政府新闻发布会和媒体报道进程，可以看到如下“议程设置——效果”的关系。

3.1 抢先议程设置。在媒介还没有开始进行新闻选择的时候，杭州市政府已经设置好了媒介要关心的议程，那就是“抢险工作”。事故发生4个多小时之后，杭州市政府召开第一次新闻发布会，赶在了绝大多数纸质媒体发布消息之前。事故发生第二天，杭州市政府召开第二次新闻发布会，组成了现场施救指挥部。

效果：16日的《南方都市报》头版以“杭州地陷”为题，报道了浙江省委省政府第一时间部署抢险工作的相关内容，人民网则已报道现场情况为主。新华网、《钱江晚报》也多是现场报道。可以看到，事故第二天，受杭州市政府两次相隔只有15个小时的新闻发布会影响，还没有媒体开始探讨事故发生的原因。

3.2 “强化”议程主题，避免舆论主动问责。当媒体开始顺着正常规律进行“原因探讨”时，杭州市政府有意强化了“议程设置”。杭州政府的举措，可以说是体现了政府新闻议程主导媒体新闻议程，影响舆论，主导新闻议程，推动工作，树立良好形象。

效果：在18日的《人民日报》顺应了杭州市政府的议程设置，但是，《南方都市报》却对坍塌事故是否早有预兆产生了疑问，这时，它试图摆脱杭州市政府的议程设置，可是从后来的报道来看，很明显，《南方都市报》没有达到预期目的。

3.3 持续强化“主题”，慎提“事故原因”。第六、七次新闻发布会重复以往的套路。通过图表中所反映的报道内容可以看到，报纸第二次试图追究事故原因。但是直到最后一次发布会的结束，这个问题也没有得到一个圆满的答复。

效果：通过七次发布会，使得媒介更多关注了抢险的进行，而淡化关于事故责任追究的传播，因此，杭州市政府的形象在这次事件中不但没有损失，反而得到了增加。

4 “连环反应”报纸、网络先后被议程设置

总结杭州市政府的这次议程设置：首先，介入时间早，在事故发生4个多小时就召开了第一次新闻发布会，把握了信息的主导权；其次，有组织、细致地安排了会议，4天时间连续召开7次新闻发布会，同时通过医院发布了伤者的情况，通过《人民日报》和《南方都市报》的相关报道内容，可以看到，媒介不得不接受政府传播的信息。与广州非典事件发生了将近半年才进行报道对比，杭州市政府在面对媒体时无疑比广州市政府要成熟得多。在运用议程设置引导舆论时，受众与媒介的关系影响很大，其接触频率直接影响到了议程设置的效果。在媒体被政府“议程设置”的同时，作为终极“受者”——民众，也受到了间接的“议程设置”作用。

5 结语

通过杭州市政府在地铁坍塌事故的议程设置以及被设置的新闻媒体和公众可以看到，一个有效的政府应对危机事件的处理方法，可以很好地控制社会影响、平息舆论，保证社会环境的稳定。从非典报道到此次的杭州地铁塌方事故报道，看到了我国政府应对危机事件的成熟与有效化。当然政府议程设置还需要继续的成熟化，议程设置应当是对于政府有效行动力的促进作用，应当成为促进政府职能的发挥以及政府工作正面宣传的良好工具。