地方政府如何有效推动PPP项目落地

文／崔红永

地方政府不应简单将PPP模式理解为一种新的融资模式，将面临的新建项目需求一窝蜂列入PPP项目清单，而应甄别出真正适宜采用PPP模式的项目。

初步筛选出项目后，应展开物有所值的定性分析和财政可承受能力论证。一方面，从政府投资模式的优劣性出发判断项目是否适合采用PPP模式；另一方面，从地方政府的财政支出能力出发判断项目是否具备长期可持续性。如此，地方政府才可以清晰梳理出项目清单，向市场发布。

实施方案是整个PPP项目的灵魂，每一个项目的实施原则均体现在实施方案的具体内容设计中。地方政府应充分重视实施方案的编制，建议遵循财政部和发改委的文件精神，并依靠专业咨询机构的协助完成方案编制，尤其是项目实施机关的选择、项目运作方式和交易结构的设计、风险分配框架和合同体系等内容。

PPP项目的运作和政府投资项目的运作一样，需要发改、财政、国土、环保、规划等部门的通力协作，包括采购程序完成后中标人或项目公司应须按照正常的建设程序向各部门履行报批程序。财政部和发改委发布的相关文件均明确提出，地方政府应建立“PPP项目的协调机制”，发改委还要求各部门对实施方案出具书面审定意见。

实施方案阶段各部门的联审和协调机制非常重要。首先，一个PPP项目的推出并非是某一个部门（或实施机关）意志的体现，而是地方政府集中意志的体现，这就需要地方政府各有关部门针对自己职责范围内的方案设计提出审定意见作为日后项目执行的依据，比如国土需针对土地处理方式的内容，规划需针对项目选址的内容等明确出具部门意见。其次，实施方案征求各部门意见后，应避免在落地过程中因有关部门不了解或者不配合而造成障碍，相当于为将来PPP项目的落地铺设了一条相对平坦的道路。

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确要求PPP项目的实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证实施方案的内容设计是否合理。该规定是针对以往特许经营模式相关规定的一个突破之处，因为目前PPP项目在行业范围和项目类型方面宽泛且复杂，很多PPP项目甚至是“摸着石头过河”，比如无收费的市政道路项目。因此，必须将实施方案交予市场验证后才能进行下一步采购程序，以保障PPP项目的市场承接和落地基础。

项目采购文件对于PPP前期运作至关重要，竞争者须知和项目合同草案是重中之重。竞争者须知规定了项目采购环节各项内容，其中评审标准是地方政府选择社会资本的具体标准，地方政府应充分考虑在每个PPP项目中的合理诉求。

项目合同草案是地方政府拟定的将来和社会资本签署的PPP项目合同草案，约定了双方权利义务及风险分配等具体内容，包括社会资本将来提供产品或服务的数量和质量、销售收入结算、运营和资产管理办法、监管方式和内容等。地方政府应高度重视项目合同草案的拟定，认真研究确定每一条合同条款，不能抱着“先招商、边履行边修订”的思想对项目合同草案简单应付了事。