自然灾害行政救助制度:反思与重构

周孜予，全　荃

(1.复旦大学博士后流动站，上海 200433；2.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

自然灾害行政救助制度:反思与重构

周孜予1，2，全荃2

(1.复旦大学博士后流动站，上海 200433；2.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

自然灾害行政救助具有独特的性质和功能定位，决定了对其进行法律规制的必要性和特殊性。实践中，我国自然灾害行政救助制度存在立法不统一、机构不健全、标准与对象不确定、管理体制不顺畅、财政政策不完善等问题，制约了自然灾害行政救助作用的发挥。结合行政救助的相关理论，针对实践中存在的问题，提出系统清理自然灾害行政救助立法，制定专门法律；重新建构自然灾害行政救助具体制度；建立起一套“属地管理、统一领导、逐级负责”的自然灾害行政救助管理体制；从财政保障责任、财政预算制度、专项资金制度、资金使用监管制度等方面完善自然灾害行政救助的财政制度，为自然灾害行政救助顺利实施保驾护航。

自然灾害；行政救助；重构

自然灾害是人类社会面临的共同挑战，包括旱灾、洪灾、气象灾害、地震灾害、地质灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等。地域广袤的中国，更是常常遭受自然的影响，具有自然灾害数量多、种类杂、危害大、破坏强等特点。在我国，自然灾害发生时，政府充当着至关重要的角色，而且是主导力量。政府在抵御自然灾害过程中充当救助主体的角色，一方面有助于发挥其力量大的优势，另一方面因其权力因素，可能会产生一些副作用。自然灾害行政救助的有效运行离不开法律的保障，因而，建立和完善行政救助相关的法律制度对于政府职责的完善与加强具有重要意义。

一、自然灾害行政救助的性质与特殊性

政府在自然灾害发生时提供的救助，属于行政救助，是一种授益行政行为，以照顾生存权为主要目的，具有紧急性、临时性、紧迫性等特点。把握自然灾害行政救助制度的性质和特殊性，是建构与之相契合的法律制度的前提和基础。

(一)自然灾害行政救助行为是一种授益行政行为

自然灾害行政救助是行政主体依法做出的给付、授益、赋权的具体行政行为，它赋予灾民一定的权益，具有辅助性和助成性。自然灾害行政救助具有授益性，其目标“是通过政府的积极行为给予相对人充分的自由支配权和经济求偿权，相对人则借助行政主体的授益行政行为满足个人需求，实现自然人的个体独立，最终达到权利的终极目标。” 自然灾害行政救助本质上是行政权力的行使，其也有被滥用或者侵益的可能性，因而，需要法律进行规制和调整，以抑恶扬善，更好地发挥自然灾害行政救助的作用。

(二)生存权的照顾

自然灾害行政救助对应的公民的权利和诉求，决定了政府提供救助的深度和内容。在发生自然灾害时，公民首先受到威胁的是生存权，此外，还有发展权和经济文化权利等。自然灾害行政救助的基本定位是对于公民生存权的照顾，对于发展权和经济文化权利的保护属于例外。[1]无论是大陆法系还是英美法系国家均如此，这种请求政府救助以保障生存权是现代国家公民最基本的权利要求。1886 年《全部劳动权史论》一书首次将生存权作为法律概念予以提出，公民的生存权在世界范围内便开始成为各国宪法中的重要内容，生存权成为世界上绝大多数国家宪法保障的权利，保障公民生存权成为国家不可推卸的义务与责任。[2]新中国自成立以来就十分重视生存权的保障。1991年发布的《中国人权状况白皮书》强调：“对于一个国家和民族来说，生存权是首要的人权。” 生存权是一切人权的起点，是最基本和首要的人权，贯穿于人权发展的始终。生存权是生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利。我国《宪法》第 45 条第 1 款明确规定了公民有从国家获得物质帮助的权利。2004 年，我国宪法修正案正式确立了“人权”的应有地位，首次把“国家尊重和保障人权”写入宪法，这充分显示了我国保障公民生存权的坚定决心。国际法上高度重视对生存权的保障，1948年《世界人权宣言》第25条第1项中也明确对此作出了规定。1966年，联合国大会通过了《经济、社会及文化权利国际公约》[3]，其中第11条对生存权作了进一步的规定：“1.本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准。2．本公约各国既确认人人享有免于饥饿的基本权利，并采取必要的措施”[4]。自然灾害行政救助要保护公民的生存权应无太大异议，但是，自然灾害行政救助是否要关照公民的发展权和经济文化权利呢？这一点各国做法不同。在我国，不仅关照公民的生存权，而且关照公民的发展权。汶川大地震中，我们不仅为灾区提供了应急救助，而且帮助实现灾后重建，实践上关照了灾区民众的发展权。这与我们国家的经济基础和文化有关。应当强调的是，自然灾害行政救助应当以生存权照顾为原则，发展权照顾为例外。当然，这要与各国的经济发展水平、人文环境相契合。

(三)自然灾害行政救助具有紧迫性、应急性和临时性

自然灾害的发生大都具有偶发性和突发性，受灾民众一般没有任何准备就陷入了极大的危害、危险和痛苦之中，因此，这种行政救助具有极其强烈的紧迫性、应急性和临时性，往往需要相应的行政主体在最短时间内组织开展救助，优先和着重解决灾民最紧急的困难，待自然灾害过后，民众的生产生活恢复正常，这种行政救助就会根据具体情况而停止，不具有长期性和持续性。自然灾害的突发性、危险性和紧迫性，决定了自然灾害行政救助的紧迫性、应急性和临时性。而自然灾害行政救助本身具有的特殊性也就决定了，其对于法律的供给有特殊的需求。

二、我国自然灾害行政救助存在的问题

根据自然灾害行政救助的性质和特殊性，结合自然灾害行政救助实践来看，可知当前的自然灾害行政救助法律制度存在一些问题，突出表现在以下几方面。

(一)自然灾害行政救助立法不统一

针对自然灾害救助，我国目前已经制定了《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《社会救助暂行办法》和其他各类防灾法或条例等，从法律法规内容可以看出，现行立法主要是规定自然灾害应急处理的“技术手段”，并没有对行政救助制度进行明确系统的规定。而且，目前没有关于自然灾害行政救助的单行立法，导致自然灾害行政救助工作缺乏直接可供执行和操作的法律规范。目前，关于自然灾害救助的规定只是以行政法规的形式发布，其立法层级与法律约束力均有所弱化，其法律权威性不足，操作性不强。甚至发生了巨灾才开始专项救助立法，如四川汶川地震后，国务院颁布了行政法规《汶川地震灾后恢复重建条例》。

(二)自然灾害行政救助机构不健全

国务院颁布的行政法规《自然灾害救助条例》首次确定了专门的灾害救助机构，即国家减灾委员会。但是，我国目前实际上承担自然灾害行政救助责任的行政主体具有多部门交织、层级重叠、常设和非常设机构打架的特点，缺乏统一的专门的救灾管理部门。这种现象产生两种不良后果：其一，救助职能分散，各行政主体之间的协调监督机制并不明确，在发生重特大自然灾害时，无法有效整合各部门的行政资源以形成救助合力；其二，多个行政救助主体存在职责不明确与职能交叉的问题，这将直接导致救助信息难以共享、救助真空、重复救助等后果。

(三)自然灾害行政救助标准与对象不确定

自然灾害行政救助的首要目标是保障灾民的生存权，要符合这一目标就需要设定合理的救助标准和对象。然而，目前自然灾害行政救助的标准和对象存在以下问题：其一，标准不够明确和具体，缺乏可操作性；其二，标准和对象的确定具有很强的随意性；其三，标准和对象的确定脱离了当地的经济发展水平等实际状况；其四，救助标准和对象没有能够“与时俱进”。救助标准和救助对象的规定不明确、不科学，赋予了行政救助主体很大的自由裁量权，也使行政主体在实施行政救助时具有很大的随意性，甚至导致严重的“权力寻租”行为，滋生贪污救灾款项、挪用救灾物资、受贿等腐败犯罪行为，损害灾民的合法权益，给国家和社会造成了无法用物质弥补的损失。

(四)自然灾害行政救助管理体制不顺畅

自然灾害行政救助的管理体制不顺畅，甚至可以说比较混乱，这既有法出多门的原因，也有管理体制不科学不合理的问题。虽然对于灾民实施行政救助是多个行政主体联动进行，但缺乏统一、有效、畅通、强力的行政管理体制，不同层级和位阶的行政部门之间和不同地区、不同部门之间的职权划分与配合存在很大的障碍。这种管理体制不统一、不顺畅的直接后果就是自然灾害行政救助效率低下和灾民无法及时获得正当的受助权益，既损害了相对人之灾民的合法权益，又严重影响了政府等行政主体的社会公信力。

(五)自然灾害行政救助财政政策不完善

对自然灾害行政救助的财政投入是确保顺利有效救助灾民的重要物质保障。但是，目前我国在行政救助财政政策方面存在各种问题和不足，这些问题直接影响了政府行政救助的积极性和主动性，进而影响了灾民的生存权和发展权。2008年四川汶川地震发生后，政府立即采取了积极的应急措施，实施了强有力的救助，体现在财政方面的支持措施包括政府直接调拨资金与物资、建立恢复重建基金、税收优惠政策、中央对地方的转移支付等。尽管如此，我国在自然灾害行政救助方面还是暴露出一些问题。首先，中央政府与地方政府关于灾害救助的财权与事权不明确，地方政府的灾害救助资金往往不足，由于财权不清，导致中央与地方政府的救助责任关系不清楚；其次，政府灾害救助资金来源不充足且不稳定，我国预算法规定的灾害救助预备费比例偏低，遇到重大自然灾害如汶川地震时，政府的救助资金预算存在很大缺口；最后，政府灾害救助资金的使用管理不规范、不公开、不透明，如汶川地震恢复重建中存在挪用、侵吞、转移救灾资金等不法行为，资金使用缺乏有效监管。

三、重构我国自然灾害行政救助制度的建议

针对目前我国自然灾害行政救助制度存在的一些问题，本文将从以下四个方面探讨如何重构。

(一)系统清理自然灾害行政救助的立法

当前涉及自然灾害行政救助的法律规范体系虽然初具规模，但是“法”出多门、效力层次低、内容不协调等弊端严重制约了我国自然灾害行政救助的执行力和权威性，影响了救助效率，损害了灾民的合法权益。需要对现行立法进行系统清理，提高立法层次，在时机成熟的时候，在国务院现行行政法规《自然灾害救助条例》和《社会救助暂行办法》的基础上，由全国人大常委会制定统一的《自然灾害救助法》，统一规定自然灾害行政救助的工作方针、救助的基本原则、救助的主体、对象及客观标准、权利与义务、财政救济及监督等内容。通过最高立法机关的立法，克服部门利益，打破部门壁垒，防止义务真空，加强对自然灾害行政救助的立法监督，用法律的形式维护和保障公民依法享有的各项权利。美国专门制定了《斯坦福法案》规定灾害救助的各种制度，可以作为借鉴。

(二)自然灾害行政救助具体制度的建构

1．统一自然灾害行政救助的主体与职责

目前，国家减灾委员会不是国务院常设行政机构，其执行力、协调力和权威性较弱。为此，我国应该通过立法进一步规范、整合自然灾害行政救助职责，设定统一的自然灾害行政救助主体。应当根据自然灾害发生的地域范围和严重程度，规定应急救助的负责主体是国务院或县级以上地方各级人民政府，因为对于应急救助，只有一级地方政府才能有效调动各职能部门共同参与到行政救助工作中来。对于灾后行政救助的实施主体，应当根据自然灾害发生的地域范围和灾后救助的难度，规定灾后救助的实施主体是国务院或地方各级人民政府的民政部门，由民政部门统一负责实施灾后救助，这有利于落实责任和保障灾民的合法权益。

在统一自然灾害行政救助的实施主体后，需进一步规范和明确救助主体的具体职责，就是明确有关行政主体对灾民和社会公众等负有的救助义务，这也是保障公民生存权等合法权益的法律手段。我国自然灾害行政救助主体的职责应当包括两大类，第一类是应急救助职责，第二类是灾后救助职责。第一类应急救助职责包括：立即向社会公告政府应对措施和公众防范措施；紧急救治受伤人员、疏散、转移、安置受灾人员；紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，及时向受灾人员提供基本生活必需品等应急救助，保障受灾人员基本生活等基本保障。第二类灾后救助职责包括：对住房损毁严重的受灾人员进行过渡性安置，组织进行灾后重建；及时核实灾区住房恢复重建补助对象，并给予资金、物资等救助；为灾区和灾民提供合法合理的政策优惠；给予物质援助之外的就业指导、自助能力培养和心理安抚、亲情陪护等精神援助。

2.明确自然灾害行政救助的对象与标准

自然灾害行政救助的对象是自然灾害行政救助法律关系中的相对人，为了确保行政救助公平与公正，就需要从法律制度上严格规定受助对象的条件和范围，坚决杜绝不符合条件的人员侵占国家与社会资源。在自然灾害行政救助立法中，可以采取概括式与列举式二者相结合的方式进行，将自然灾害行政救助的对象界定为：因自然灾害而直接或间接地遭受到人身、财产损失与危险或者生活困难的公民，如灾民、病人和伤员及其家属等。认定自然灾害行政救助的对象条件有户籍标准与地域标准，由于当下社会人员的流动性非常强，显然户籍标准不合实际，所以，笔者认为救助对象的标准应采用相应的地域标准。凡在受灾地区的人，无论是否受到人身伤亡或财产损失，都应认定其为灾民。外来的流动与暂住人口也享有受助权。因受灾地区整体社会秩序的混乱，需要政府、社会给予抢险救助、安置救助和灾后重建的公民，依法自动获得灾民身份。灾民因其受灾的种类和后果的不同，在灾民的认定标准和条件上也应当强化对灾民身份及其损失进行甄别，划分出相应的救助等级，制定出细致的救助标准。

行政主体实施自然灾害行政救助的基础是保障公民生存权，目的是为了保障公民的基本生活需要，因此，科学地明确行政救助客观标准，是自然灾害行政救助制度的一个重要环节。由于我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平十分不均衡，城乡发展水平差距较大，全国难以规定一个救助标准，更不能搞一刀切，否则会因救助伤害一部分公民的权益，导致社会不公。在确定具体的救助标准时，可以根据地区经济社会发展状况、政府财政状况、居住消费价格等因素来确定。具体操作时，可以参考我国的最低生活保障制度，建立自然灾害行政救助标准制度。地方政府在确定自然灾害行政救助标准时，要严格按照程序提议和通过，向社会公布，确保程序公开和公正，听取公众意见，保障公民的参与权、知情权和监督权。此外，自然灾害行政救助的标准并非一成不变，它要根据当地社会经济发展状况和政府的财政实力而及时作出相应的调整，实行动态管理。

3.明确自然灾害行政救助的内容与方式

行政主体通过对遭受自然灾害的公民给予一定形式的行政救助，主要是给予受灾害民众以生存权照顾，并辅之以发展权。由此可见，行政救助可以维护和保障灾民的人身权利、物质权益、精神权益。因此，我国自然灾害行政救助的内容与方式多种多样，不能简单地只是提供物质救助和人身救助，对遭受自然灾害的公民及其家庭来说，对他们的精神救助同等重要。我国应在现有基础上进一步丰富自然灾害行政救助的有效方式，应该建立物质救助、人身救助、服务救助和精神救助多位一体的救助方式体系。

物质救助就是要解决灾民基本的生存需要问题，为灾民提供满足基本生活需要的资料，包括：发放食品、饮用水、衣被、取暖、药品等应急救灾物资；搭建灾民临时住所；提供过渡性安置房；灾后恢复重建；减免费用；发放临时困难补助等。人身救助就是要确保灾民的人身安全，减少人员伤亡，包括：紧急疏散、转移、安置灾民；控制危险；提供应急医疗救治和卫生防疫等。服务救助就是要解决灾后灾民恢复生产生活的问题，包括提供就业指导、提供就业岗位、提供创业等政策优惠、提供职业培训、协助联络失散亲朋等。精神救助就是要解决灾民因突发自然灾害遭受重大伤亡与损失等引发的一系列心理与情感等精神问题。“实施精神救灾，安抚灾民情绪，重构被灾害破坏了的精神世界，是灾害救助的重要内容。”在自然灾害行政救助制度中，应当明确规定精神救助的方式、内容、程序等。精神救助的方式包括：提供心理健康治疗；提供心理咨询与指导；提供精神抚慰等。

(三)自然灾害行政救助的管理体制

为把分散的救助职责加以集中整合，便于救助主体实施统一行动、专业管理、信息共享，有效救助灾民，我国需要尽快建立起一套“属地管理、统一领导、逐级负责”的自然灾害行政救助管理体制。对于自然灾害行政救助的组织实施，由各级政府统一领导本地区范围内的救助工作，区分应急救助和灾后救助的不同情形，由各级政府或民政部门具体承担救助义务与责任，在明确行政救助的责任主体时，理顺在救助过程中的行政协助体制机制，使自然灾害行政救助主体守土有责，不相互推诿、扯皮，使灾民方便求助和求助有效。

(四)完善自然灾害行政救助的财政制度

为了更好地集中财力、物力实施有效救助，我国应从以下几方面进一步完善自然灾害行政救助的财政制度。

1.明确中央与地方政府救助的财政保障责任

要根据自然灾害程度、范围的不同，结合中央与地方政府不同的财权和事权，区别规定中央和地方政府在灾害救助方面的财政保障责任；对于破坏程度大、破坏面广、导致重大损失的自然灾害，可以明确由中央政府承担主要的财政支持与保障责任，对于破坏程度小、破坏面窄、损失不严重的自然灾害，可以明确由地方政府承担主要的财政支持与保障责任。总之，要通过制度明确中央和地方政府在灾害救助方面应承担的具体的财政保障责任，不能因此导致救助真空或救助不力的不良局面。

2.完善自然灾害行政救助财政预算制度

对自然灾害的行政救助，具有突发性、应急性，而且所需财政支出数额较大，为有效应对财力不足等问题，我国应据此调整和完善相应的预算制度。我国应对目前预备费1%—3%的比例进行科学论证，并进行适当提高，以真正发挥其作为公共财政的应急保障作用。同时，对于突发性的重大自然灾害，各级人大及其常委会要根据实际情况批准政府增加救助预算的支出。

3.建立自然灾害行政救助专项资金制度

各级政府要统筹安排行政救助资金来源，不局限于国家拨款和政府预备资金，要扩大筹资渠道，建立来源多元化、使用一体化的自然灾害行政救助专项资金制度。对灾区基础设施等建设，政府可以利用金融政策、社会资本解决救助资金不足的问题。专项资金要由政府统一管理，专款专用，不得挪作他用，要确保自然灾害发生时，政府有足额资金进行应急支配和予以救助。

4.强化自然灾害行政救助资金使用监管制度

四川汶川地震发生后，中央和地方各级政府都投入了大量的资金以救助灾区民众和恢复重建，民政部还发布了《关于汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置的意见》，与此同时，救灾资金的使用管理也成了社会关注的焦点。为了使救助资金真正用到实处，发挥雪中送炭的作用，国家需要建立完善的救助资金使用监管制度。具体来说：一要明确救助资金使用的审批权限，将权限与责任紧密结合起来，实行审批人终身追责机制；二要实行救助资金使用的全过程审计和监督，加强资金使用的事前、事中、事后审计监督，不留监管漏洞与死角；三要建立救助资金使用公开机制，政府对每一笔救助资金的使用支出都要向社会公众公开，让广大民众知情和监督。

当前，由于地球资源破坏、环境恶化，世界各地自然灾害频发，给民众造成了巨大损失，直接影响和危害了公民的生存权。就自然灾害的救助而言，包括政府机关救助、社会力量救助和个人力量自救三个层次，而其中的政府机关救助尤为重要和必要。高度重视自然灾害救助工作和加强其法制建设已成为世界各国和地区的共识，基于生存权理论、国家责任理论、服务行政理论，为保障灾民生存权和维护社会公平与正义，我国应顺势而为，加强自然灾害行政救助的法治化建设，规范自然灾害行政救助，努力建设阳光政府和法治政府。

[1]王立国.论我国公民的住宅权及其实现[D].成都: 西南交通大学法学院，2011.

[2]曹明睿.社会救助法律制度研究[D].重庆:西南政法大学法学院,2004.

[3]刘灵芝.论公民养老权的可诉性[J].河北法学，2011，(6).

[4]袁媛.我国公民住宅权的宪法保障研究[D].石家庄:河北师范大学法政学院，2012.

〔责任编辑：冯胜利〕

2014-10-13

黑龙江省教育厅人文社会科学项目“我国自然灾害行政救济制度研究”(12544011)

周孜予(1980-)，女，黑龙江绥化人，研究人员，东北林业大学文法学院副教授，从事行政法学、民事诉讼法学研究。

D912.1

A

1000-8284(2015)09-0108-05