争议海域搜救中责任区域划定的相关法律问题

争议海域搜救中责任区域划定的相关法律问题

李志文，王崇

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

[摘要]随着我国搜救技术的不断发展，拓展本国海上搜救责任区成为提升自身搜救实力的重要标志之一，但在我国争议海域范围内的海上搜救责任区却与周边国家划定的海上搜救责任区发生大面积重叠。这一现象不仅从地理上限制了国家搜救责任区的拓展，还加剧了国家间在争议海域范围内的权益争端，阻碍了国家搜救合作的建立。以海上搜救责任区与争议海域之间的衔接为论证切入点，分析在争议海域范围内划定搜救责任区所带来的消极影响，可以阐明导致这种消极影响产生的深层原因，以从不同角度提出解决问题的若干思考。

[关键词]海上搜救责任区；搜救合作；争议海域

[中图分类号]D993.5[文献标志码]A

[收稿日期]2015-09-24

[作者简介]郑宇(1979-)，女，山东阳信人，讲师，博士，从事民商法学研究。

海上搜救责任区，是指一国在海上某个确定的范围内义务提供搜救服务的区域。在2014年3月发生的马航MH370事故搜救活动中，由于争议海域的客观存在，我国与其他国家在搜救责任区内的救援进展较为缓慢，产生了复杂的国家间协调，进而阻碍了搜救活动的顺利开展。[1]这一现象给争议海域范围内的搜救活动带来许多负面的影响：一方面，复杂的国家间协调不利于本国与其他国家海上搜救工作的联合，尤其是在国际性的海上救援活动中，容易导致在争议海域范围内救援进展的延迟，贻误救援时机；另一方面，在争议海域范围内实施搜救活动易使其他周边国家对其管辖海域的安全产生担忧，这种担忧导致争议海域范围内的主权权利争执进一步凸显，引起更多的政治问题。[2]因此，需要厘清海上搜救责任区与国家争议海域之间的衔接关系，明确在争议海域内划分海上搜救责任区所带来的消极影响及其原因，以寻求相关途径予以解决。

一、我国海上搜救责任区与争议海域之间的衔接关系

海上搜救责任区是我国《国家海上搜救应急预案》(以下简称《预案》)中的一个法律概念，亦是1979年《海上搜寻与救助公约》(以下简称《搜救公约》)中的一个近似概念，是指在搜救任务产生时，国家对责任海域内遇险人员实施搜救的具体范围，而争议海域则是指因国家海洋划界问题而产生且尚存在主权争执的海洋区域。[3]海上搜救责任区与国家争议海域之间存在着衔接关系，对这种衔接关系的分析是确定在争议海域范围内划定搜救责任区所致消极影响的基础与前提。

(一) 海上搜救责任区部分重叠于争议海域

海上搜救责任区部分重叠于争议海域，具体是指在地理范围及权利主张两个方面的重叠。(1)地理上的重叠。我国公布的海上搜救责任区的范围为：124°E以西的渤海和黄海海域；126°E以西的东海海域；120°E以西，12°N以北的南海海域，总面积约为300万平方公里。*数据资料来源于：中国海洋统计年鉴(2012年)但这一范围与日本、韩国及南海诸国所公布的搜救责任区范围存在重叠之处，且重叠之处往往是两国争议海域之所在。(2)权利主张的重叠。在地理重叠的基础上，同样存在着国家权利主张的重叠，且由于争议海域的存在，这种权利主张的重叠意味着国家间权利主张的冲突。我国公布自身海上搜救责任区的范围，即表明享有在所公布的责任区范围内对遇难人员实施人命救助及残骸打捞的管理权。但如果周边国家在与争议海域重叠部分的搜救责任区内同时主张这种管理权，便会产生权利主张的重叠，且这种重叠容易与国家行使海域主权权利的一部分相联系，进而将这种管理权的权利来源视为一国对争议海域范围内的主权。由于在争议海域范围中存在划界争议，且一国对本国管辖海域范围内划定搜救责任区行为属于一国行使主权行为。因此，在我国与其他国家之间无搜救多边协定的情况下，单方在争议海域内主张搜救管理权的行为必然会与其他国家的相同主张产生重叠，进而引发地缘政治冲突。

(二) 海上搜救责任区部分依附于争议海域

海上搜救责任区部分依附于争议海域，是指在争议海域内国家间海上搜救责任区重叠的前提下，其范围划定以及国家在其中的权利与义务等内容紧紧联系或依赖于责任区范围内争议海域下的海洋划界，本质上仍然回归于国家间的海洋权益争端这一问题。笔者认为，这种依附性表现为以下两个方面：(1)划界的依附性。随着争议海域范围内国家权利主张的激化，国家间海上搜救责任区的协商划定及其中国家权利义务的确定便越发困难，只有在解决争议海域内划界争端的前提下，争议海域内搜救国之间才能单独依据划界结果或互相共同协商以形成海上搜救责任区。[4](2)立法的依附性。海上搜救责任区相关立法的发展依附于争议海域内争端国海洋立法的发展，只有在争端国海洋立法发展充分的前提下，关乎海上搜救责任区的相关法律规范才能健全，形成在争议海域范围下国家之间紧密的搜救合作体系。

综上所述，笔者认为海上搜救责任区的重叠性及依附性阻碍了其作为《搜救公约》下一个完整法律概念本身所应具有的相对独立的规范体系，这使得《搜救公约》下国家搜救区域的协定变成了争议海域海洋划界争端的博弈以及国家海洋力量发展的对峙，从而淡化了海上搜救责任区设立的真正初衷：及时准确地救助遇险人员，保障遇险人员的人命安全。[5]因此，在海上搜救责任区内的相关国际立法未完善的情况下，其难以真正脱离争议海域范围内的海洋划界问题而自身形成在搜救领域下有效约束国家间实质性权利义务的规范体系。[6]

二、争议海域范围内单独划定搜救责任区所致的消极影响

由于我国海上搜救责任区与争议海域之间存在着重叠性及依附性的衔接关联，因此，我国在争议海域内合理划定搜救责任区便会愈发困难，且极易带来消极影响。具体而言，表现于以下两个方面。

(一)强化争议海域范围内国家海洋权益的争端

争议海域范围内海上搜救责任区的划定重叠现象，本质上是我国与其他国家间海域主张重叠及海域划界重叠的必然结果。由于我国与周边国家在争议海域范围内存在划界争议，因此，任何一国在其内单独划定本国搜救责任区并开展搜救执法活动都可能强化争议海域范围内国家海洋权益争端。具体而言，这种争端的引发体现并来源于以下两个领域：

第一，争议海域内搜救船舶通行所引起的争端。在我国搜救实践中，搜救主体的装备及搜救设施的配备存在诸多不精良之处，故其所享有的搜救能力往往无法应对国际性远洋大型搜救活动(如马航搜救)，因此大多情况下需要装备精良的海军协助或加入。这便导致在国际性海上搜救活动中海军海上救援力量，尤其是救难军舰救援力量的逐渐形成及发展。救难军舰及其他政府专业救助船舶在相关海域的及时过境通行，对于救助海上遇险人员和提升救援效果能够起到至关重要的作用。[7]然而，救难军舰虽然肩负着人命救助的道义使命，但其本质上仍为军舰的一种，在国际法实践中，军舰的无害通过权仍不能被承认，或者至少处于争论的状态中。据此，一旦搜救事故发生于两国间的争议水域，或者搜救通行势必经过两国间的争议水域时，就会需要与争议国之间进行必要的协调，否则尽管该通行区域已经单方面被一国公布为本国的海上搜救责任区，搜救船舶于争议海域内的执法性搜救活动或直接越入通行仍然会不可避免地引起其他国家的质疑，最终产生复杂的海权争端。[8]

第二，争议海域内国家搜救信息交换所引起的争端。与搜救船舶通行相对应，国家间为搜救合作而进行的信息交流及应急沟通具有虚拟性。随着现代搜救技术的不断发展，相关搜寻设备也同时逐渐走向科技化，国家往往在第一时间派出多艘船舰赶赴涉事责任海域，调动高科技设备参与搜寻，其目的在于搜集涉事海域相关的定位信息以确定事故发生地点，及时救助人命。[9]由于海上搜救责任区的重叠部分可能是一国尚未划界或与其他国家存在争议的专属经济区(甚至也有可能是一国的领海)，故搜救船舶及其他设备进行信息搜寻和探测的行为则有可能侵害他国的领海安全及专属经济区的信息安全。搜救船舶及其他相关设备进行信息搜集是海上搜救活动的必然过程，也是人道主义救援的要求使然，如果为国家领海及专属经济区的安全而放弃这一行为，海上搜救便会失去其本身应有的意义。因此，在国家领海及专属经济区信息安全与遇险人员安全之间相互冲突而产生的法律边际问题存在的前提下，争议海域范围内国家间海上搜救责任区划定重叠所引起的争端便会不可避免。[10]

(二)阻碍责任区范围内国家搜救合作的建立

海上搜救责任区的依附性，根源于国家间复杂的地缘政治因素，故我国与其他相关国家往往尽可能规避争议海域范围内的单方执法活动，以避免可能产生的政治问题。由于争议海域的存在，且这些争议海域纠纷的解决与我国和周边国家的海洋问题相关，[11]因此在海上搜救责任区范围内我国至今未与周边大部分国家建立实质上的搜救合作关系，从而不利于我国与周边国家海上搜救合作的开展。具体表现在以下两个方面。

第一，减少国家间海上搜救合作实践的推行。国家间海上搜救合作实践，包括了联合搜救行动以及联合搜救演习两个方面。对于实际联合搜救行动，2014年发生的马航MH370事故中已经体现出我国与其他周边国家联合搜救行动合作的薄弱问题：搜救协调时间过长且行动进展缓慢，如在马航事故中我国搜救船舶通行至越南领海附近海域展开搜救时与越南的复杂协调；而对于联合搜救演习，虽然中韩、中日、中越历史上均存在过搜救演习实践，但是这些演习并未形成定期举行的惯例。另外，各国搜救实力水平差距较大，联合搜救演习的质量和取得的合作效果也不理想。因此，海上搜救合作实践的不足一定程度上阻碍了搜救责任区范围内，尤其是在两国存有争议海域的责任区范围内搜救合作关系的建立。

第二，延缓国家间海上搜救合作协议的订立。国家间海上搜救合作协议，是国家海上搜救合作建立的规范性基础，是国家有关部门执行搜救合作行动的依据。国家间海上搜救合作协议缺乏这一问题主要体现在我国与南海周边诸国之间：一是由于我国在南海海域与他国间的争议海域面积较大，所涉国家数量较多；二是由于南海周边诸国中泰国、马来西亚、柬埔寨、菲律宾四国至今尚未加入《搜救公约》，故没有良好的制度合作基础。因此，我国与南海周边诸国之间缺乏切实可行的海上搜救合作协议，致使我国与这些国家之间在海上搜救责任区重叠这一问题上一直处于无协议可依据的状态。

三、对争议海域内单独划定搜救责任区所致消极影响的原因分析

在我国争议海域搜救中，责任区域的单方划定容易强化争议海域范围内我国与周边国家海洋权益的争端，并同时阻碍搜救合作的建立。笔者认为，这些消极影响的存在具有其内在的原因。

(一)海上搜救责任区缺乏应有的独立性

争议海域内划定搜救责任区域所致消极影响的原因是海上搜救责任区的非独立性，所以才会产生搜救责任区内国家权利主张的重叠及冲突，从而强化了争议海域范围内国家海洋权益的争端。海上搜救责任区独立性的缺乏主要根源于以下两个因素：

第一，海上搜救责任区划界与海域划界之间存在矛盾，两者之间的矛盾是海上搜救责任区非独立性的重要原因之一。在立法上，《搜救公约》亦同时强调，搜救区域的划分不涉及并不得损害国家之间边界的划分。据此，《搜救公约》给出的解决方法是通过国家协议的方式合理划分各个国家搜救责任区，以在尽速救助遇难人员的前提下，兼能顾及各国海域的权益主张，避免因搜救责任区的划分而带来不必要的海权争端问题。然而问题在于，《搜救公约》将这一问题充分交由各国意思协商来解决的做法必然会引起国家间对争议海域内通行安全及信息安全的担忧，进而将争议海域划界问题掺入搜救责任区划界之中，混淆而谈。即使理论及立法同时能够明确两者间的独立性，但是在海上搜救责任区的体系构建尚不成熟且未获普遍认可的前提下来谈及这一组矛盾的平衡仍无济于事。因此，海上搜救责任区并未依公约的界定而相对独立，以能及时救助海上遇险人员，反而却因国家间完全的意思协商而实质上触及到国家之间的边界问题，引起责任区范围下的海域争端。

第二，国家对海上搜救力量发展意识的薄弱，是其自身海上搜救责任区非独立性的主观原因。随着国家海洋意识的增强，国家的发展方向(尤其是东亚南亚国家)常面向海洋经济的开采和包括海洋油气开采，海洋科学研究等，而对海上人道主义搜救力量的发展却较为落后，其意识也较为薄弱。一方面，国际性的海上遇险事件并不多见，因此，相较于海洋经济的开采利用以及海洋政治权益的维护而言，国家对海上搜救所投入的协商精力及合作实践较少；另一方面，东南亚国家海上搜救实力水平相差较大，搜救合作所需的技术性积淀并不可观。基于这种现状，包括我国在内的诸多周边国家并未努力将目光置于海上搜救合作责任区的协调，而是单独分离。事实上，我国并未与其他国家订立以海上搜救责任区为主要内容的搜救协议，以确立与其他国家在搜救责任区范围内的权利义务，而将这一问题紧密联系于海洋权益维护的地缘政治因素，搜救行动的实施需要前置性地解决复杂的通行、入境和搜寻限制问题，等等，这便造成了海上搜救责任区的非独立性，进而从国家意识上强化了因海上搜救责任区重叠而引起的海洋权益争端。

(二) 《搜救公约》中国家实质性权利义务内容存在模糊集

争议海域内单独划定搜救责任区域所致消极影响的原因之二即在于《搜救公约》中国家实质性权利义务内容的模糊，正是由于这种模糊性的存在，搜救责任区范围内国家之间的合作就缺乏相应的制度依据，进而阻碍了争议海域内我国搜救责任区的划定，不利于搜救合作的建立及深化。从公约本身来分析，海上搜救责任区下国家实质性权利义务内容存在模糊的主要原因在于以下两个方面。

第一，《搜救公约》中相关概念使用的差异。对于相关概念问题，我国《预案》中所使用的概念为“海上搜救责任区”， 是指由搜救机构所承担的处置海上突发事件的责任区域。我国《预案》中明确规定了负责海上搜救责任区范围内搜救活动的领导机构的职责，而1979年《搜救公约》所使用的概念仅为“搜救区域”，是指规定范围内提供搜救服务的区域，而并没有突出“责任”两字。因此，如果我国与周边国家之间不能形成一个统一认可的概念(例如我国国内法与公约之间的概念使用差异)，那么就缺乏了继续深化合作并细化国家间行为规范的基础前提以及发展的推动力量。

第二，《搜救公约》的立法设计以程序规范为视角。从《搜救公约》本身的设计体例来分析，其实体内容主要是第二章及第六章两部分内容，主要规范了海上搜救的组织及船舶报告制度，其中第三章、第四章及第五章的程序问题是公约的主体部分，占据了较大立法篇幅。事实上，公约的设计思路是从搜救技术角度出发，在每一阶段中明确缔约国应为或者可为的行为，以确立国家间的权利义务关系，而对国家间在搜救环节中所必须遵循的实体性规范却相对欠缺。因此，《搜救公约》事实上并未以实体区域为立法视角来规范国家应履行的权利义务，这便最终导致了海上搜救责任区下国家实质权利义务内容的模糊，进而阻碍了海上搜救责任区重叠的情况下国家间的进一步搜救合作。

四、对我国争议海域搜救中责任区域划定的若干思考

通过分析我国争议海域与搜救责任区之间的衔接关系及其所带来的消极影响，笔者认为，解决这些问题的根本方法应在海上搜救责任区范围下从立法、实践以及理论三个方面入手。

(一) 立法上应设立单独部分用以规范“海上搜救责任区”

《搜救公约》是包括我国在内的缔约国之间合作协调的规范产物，因此，对《搜救公约》的修正及完善需要从各个缔约国国内立法予以初步反思。笔者认为，就海上搜救责任区而言，有必要在我国《预案》中设立专门部分用以规范“海上搜救责任区”。在现有《预案》条文中，规范海上搜救责任区的内容散见于第一、二、五、八章四个部分，且规范的内容比较散乱。因此，需要将涉及海上搜救责任区的相关内容统一于一个部分，并以“海上搜救责任区”为标题，具体而言，以下三个部分应予以着重规范：

第一，海上搜救责任区的概念及范围。我国《预案》中并未提及海上搜救责任区的概念，在其附则中也并没有对其作出解释。另外，我国已经单方面公布海上搜救责任区的范围，然而，这一范围却并没有体现于本国立法中。应在采纳公约中对海上搜救责任区定义的基础上，结合我国的实际状况予以定义，且应明确我国在海上搜救责任区内搜救的义务性以及义务性搜救的实际范围。

第二，海上搜救责任区内的责任机构及职权。我国《预案》已经规范了国家海上搜救应急组织指挥体系及其职责任务，然而由于海上搜救责任区在该法中并没有被独立规范，因此，关于搜救责任机构的确立及其职权内容也并未放置于责任区内予以考虑，而是给予单独的一章予以系统的罗列。海上搜救责任区是一个由经纬度划分的相对宽泛的海域，并未实际考虑我国黄海、东海及南海复杂的搜救情势。故责任机构及其职权应依据责任区内不同海域所面临的特殊情势及需要予以合理的分配，应考虑的因素包括责任区域内的自然状况、区位条件以及是否存在与其他国家之间的争端等。

第三，海上搜救责任区内的国家合作。《预案》中国家合作被规范于8.3部分之中，其内容与《搜救公约》相一致。然而，《预案》中的国家合作部分规范得较为被动，主要规范了外国搜救力量经过我国领海领空时或请求我国给予必要援助时我国所应采取的措施。这种规范实质上并未真正体现国际合作。我国与其他国家的合作应该是双向的，且应以国家间海上搜救责任区为联系纽带进行搜救合作。这种合作不仅包括海上遇险事件实际发生时我国对其他国家请求援助之时的回应，还应具体规范国家合作的原则与程序等，以求能为我国与其他国家之间缔结相关搜救协定提供更多的立法思路。

单独设立“海上搜救责任区”专章部分的做法，一方面能使海上搜救责任区作为一个整体相对独立地存在，以减少因国家海洋权益的争端而对搜救责任区的划定产生影响，使其有法可依，更能准确及时地救助海上遇险人员；另一方面也有利于推动《搜救公约》中的缔约国对海上搜救责任区的深入认识，进而有效地推动《搜救公约》的进一步发展，完善国家之间在海上搜救责任区范围内的合作。

(二) 实践上需加强海上搜救责任区重叠范围内国家间的搜救演习

在海上搜救责任重叠区域内进行海上搜救演习有利于实践各种救援设备和救援机制，而国际化的搜救演习能促进国家间的搜救交流合作，这对深入国家间争议海域范围内海上搜救合作的认识，充分及时地保障海上遇险人员生命安全，弱化国家间争议海域范围内搜救活动的争执起到了积极的作用。

对于加强海上搜救责任区重叠范围内国家间的搜救演习，笔者认为有以下两点值得思考：第一，在责任区范围内建立搜救船舶组织。《搜救公约》建立了一套动态的船舶报告制度，但缺乏一套静态化的船舶组织。所谓搜救船舶组织是指在海上搜救责任区重叠范围内，由相关国家共同建立一支船舶组织，并对搜救船舶进行技术上的分类，形成并发展专业化、科技化、现代化的政府间专业搜救船舶组织。在各国协商并予以认可的基础上，通过对这些政府搜救船舶进行统一的标记处理，以避免重叠区范围内的通行困境以及国家的信息安全担忧。第二，与沿海国家进行搜救双边合作演习。我国与其他国家进行搜救合作演习应始于双边合作，并且主要针对的国家应是存在海上搜救重叠责任区内，且是《搜救公约》的非缔约国(如：菲律宾、马来西亚)。从双边合作出发，与公约非缔约国形成良好的搜救合作实践，再带动其他周边海域的国家进行多边搜救演习合作，以形成较为紧密的合作团体。

(三) 理论上要加强对海上搜救责任区内的相关问题研究

在现有的对国际海洋法下海上搜救的责任区域研究的过程中，学者对海上搜救责任区的范围有了一定程度上的系统研究。马航事件发生之后，对海上搜救责任区的相关问题也逐渐引起了学者的思考，这些研究主要集中于关于海上搜救责任区的范围、海上搜救责任区的管辖以及海上搜救责任区的通行问题。但将海上搜救责任区的重叠与国家海洋权益两者相结合而产生的理论研究却相对较少。笔者认为，加强对海上搜救责任区内相关理论问题的深入研究，有助于分析海上搜救责任区重叠所引发的相关法律问题，为我国《预案》中海上搜救责任区的单独立法布局提供更多的理论支持。

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〔责任编辑：王宏宇杜娟〕

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