我国公司温室气体强制性报告社会责任制度构建的法律思考

郑太福

“十二五”期间我国推行了温室气体排放总量控制，《气候变化应对法（草案）》已完成起草。 可以说，随着气候变化法律的出台，公司应对气候变化的能力将备受关注。 不仅投资者，非政府组织和其他利益相关方也越来越多地呼吁公司加大对温室气体信息的披露力度。 公司可基于社会责任，自愿向利益相关方提供包含温室气体排放信息在内的报告。 但事实上，我国公司一向不愿意向外界过多披露温室气体排放方面的信息， 仅有部分公司参与了一项促使公司自愿报告碳足迹的碳披露项目（CDP）。 为此，需要构建强制性的温室气体报告制度作为保障。 依据依法治国的要求，这种强制性的温室气体排放报告制度的法律依据应得到探寻。

一、温室气体总量控制要求建立强制性温室气体报告制度

欧盟排放交易系统与加利福尼亚州强制性报告制度都明确服务于总量限制与交易体系从而推进减排①参见世界资源研究所：“他山之石： 强制性温室气体报告制度国际经验”，http：//fs.tangongye.com/upload/files/2014/2/21/326AB3A7CFA4789F.pdf。。 我国也实行温室气体总量控制。

总量控制制度是我国环境法的一项重要制度，其把目标排放总量当作改善环境的直接环节，对污染源进行控制。 总量控制作为谋求改善环境的控制手段， 适用于在污染源集中而且污染已达到相当程度的地区， 即该区内所有的污染源均能达到现行的排放标准仍无法达到环境质量标准的地区。 如《大气污染防治法》第15 条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域， 以及国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。 传统上，实施总量控制的污染物由政令决定，如“十五”和“十一五”期间，总量控制的污染物是二氧化硫（SO2）和化学需氧量（COD）；到“十二五”，总量控制的指标增加了两种，二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N）和化学需氧量（COD）。 实行总量控制的地区也是由政令指定。 指定地区的主要条件是工厂、 事业单位集中而且只根据现行的排放标准（也包含特殊排放标准）确保达到环境标准有困难的地区。

对于温室气体的排放，《气候变化框架公约》设定了减排目标， 即将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。 这一水平应在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、 确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。 尽管我国作为发展中国家无需承担强制性的温室气体减排义务，但2007 年，我国颁布的《应对气候变化国家方案》首次提出了我国温室气体减排目标。 2009年，在联合国气候变化峰会，时任国家主席胡锦涛宣布，我国争取到2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年有“显著下降”。 在2009 年11月举行的国务院常务会议上， 我国正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降40%～45%。 这个清晰的量化目标是在哥本哈根气候变化大会召开前夕提出的， 表明温室气体减排已成为我国的主要目标之一。 《国民经济和社会十二五规划》 将大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度两项指标作为约束性指标。

实行温室气体排放总量控制需要获得真实的温室气体排放总量信息。 如何获得真实的污染物排放总量信息方法有监测、统计、核算（或推算）、调查、相关部门污染物排放总量信息的获取、排污申报登记等。 在监测系统缺乏或不健全的情况下，信息不对称现象严重存在， 排放温室气体的公司掌握自身的污染物排放总量的详细信息以及与之相关的其他信息；相反，管理者往往无法或者很难掌握这些信息。

因此，就获取温室气体排放信息而言，监测、统计等获取温室气体排放情况的方法不如公司的报告制度。为此，2014 年，国家发展改革委在《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》 提出开展重点单位温室气体排放报告工作，以全面掌握重点单位温室气体排放情况，为实行温室气体排放总量控制、 开展碳排放权交易等相关工作提供数据支撑。

当然， 温室气体报告制度依赖于公司温室气体排放清单（Corporate G HG inventory）。 公司温室气体排放清单， 即公司温室气体盘查或者公司碳盘查，是以公司为单位，计算该公司业务范围内的各个部分的温室气体排放做成的一个清单。 通过公司温室气体排放清单， 可以对公司温室气体的排放情况有全面的掌握， 从而为公司温室气体减排管理和监管提供基础。 因此，国务院《关于印发“十二五” 控制温室气体排放工作方案的通知》要求选择重点公司试行“碳披露”和“碳盘查”。 可见，公司温室气体排放清单是温室气体报告的基础。

二、现行政策层面上的温室气体排放报告

温室气体报告制度是在个体单位层面收集并追踪的排放数据的规定， 报告制度的首要目标是鼓励报告方逐渐减少温室气体排放， 但报告制度同时也会提出一系列相关的或间接的目标。 我国在政策层面上规定了公司温室气体报告制度。

（一）报告规定现状

2013 年10 月，国家发展改革委办公厅《关于印发首批10 个行业公司温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》，这10 个行业分别是发电公司、电网公司、钢铁生产公司、化工生产公司、电解铝生产公司、镁冶炼公司、平板玻璃生产公司、水泥生产公司、陶瓷生产公司、民航公司。

2014 年1 月，国家发展改革委《关于组织开展重点企 （事） 业单位温室气体排放报告工作的通知》， 规定开展重点单位温室气体排放报告的责任主体为：2010 年温室气体排放达到13000 吨二氧化碳当量，或2010 年综合能源消费总量达到5000吨标准煤的法人企（事）业单位，或视同法人的独立核算单位。纳入报告名单的重点单位根据自身实际排放情况，报告二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、 氢氟碳化物 （HFCs）、 全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）共6 种温室气体的排放。

（二）报告的特点

第一，报告主体限于重点单位。2014 年1 月国家发展改革委《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》 将温室气体报告义务主体限定为重点单位，即2010 年温室气体排放达到13000 吨二氧化碳当量，或2010 年综合能源消费总量达到5000 吨标准煤的法人企 （事）业单位，或视同法人的独立核算单位。 在该通知中，履行温室气体排放报告的主体为 “重点单位”，而非“重点排污单位”。 可见，我国政策文件仍未将温室气体视为污染物。

第二， 报告范围包括直接排放源和间接排放源。 温室气体报告制度涉及到应报告的温室气体范围， 即通过识别温室气体排放源所确认的温室气体排放量。 温室气体排放源有三种[1]：

直接排放源（scope1）是指公司统计边界内有组织和无组织排放源，包括能源类排放源、生产过程排放源、运输排放源和逸散排放源四类。 其中，能源类排放源是电力、热、蒸汽或其他化石燃料制造能源产生的温室气体排放，如锅炉、熔炉、窑炉、焚化炉、发电机、加热炉等。 生产过程排放源是生产过程中由于生物、 物理或化学过程造成温室气体排放。 运输排放源是公司拥有控制权下的原料、产品、垃圾与员工交通等运输过程。 逸散排放源是指公司有意及无意的排放。

能源间接温室气体排放（scope2）是排放的产生源自于该公司的运行结果， 但排放源为其他公司所拥有或控制，主要包括消耗的外部电力、热或蒸汽的产生而造成的温室气体排放。

其他间接排放（scope3）是因组织的活动引起的，而被其他组织拥有或控制的温室气体排放源。

按照WRI/WBCSD（世界资源研究院/世界可持续发展工商理事会） 的GHG （温室气体） protocol和ISO 14064-1 标准的要求，直接排放和能源间接排放必须计算，而其他间接排放可选。

我国上述政策文件规定尽管没有明确应报告的温室气体的范围， 仅笼统地指出温室气体排放总量。 但从其列举可以认为，应报告的温室气体范围限于直接排放和间接排放， 不包括其他间接排放在内。 其中，化石燃料燃烧温室气体排放量、工业生产过程温室气体排放量为直接排放； 净购入电力和热力消费所对应的温室气体排放量。

三、《大气污染防治法》作为强制性温室气体报告依据的分析

2009 年，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》。 在该决议中，《大气污染防治法》是与应对气候变化相关的法律。《大气污染防治法》规定了管理部门获取公司排污信息主要的和最重要的手段——排污申报[2]，那么，排污申报制度能否成为强制性温室气体报告的法律依据呢？

（一）温室气体是否是大气污染物的分析

《大气污染防治法》中的排污申报登记能否成为温室气体强制性报告的依据， 取决于温室气体是否是大气污染物。 我国《大气污染防治法》没有像《水污染防治法》规定什么是水污染那样规定什么是大气污染， 从而无法明确地通过法律上的定义来解释温室气体是否是大气污染物。 那么，温室气体是否是大气污染物， 其排放的管制能否适用《大气污染防治法》规定的制度，如排污申报登记、排污许可、总量控制等，则需要予以论证。

2000 年修订的《大气污染防治法》将受管制的大气污染物规定为粉尘、废气、恶臭、扬尘、油烟、臭氧层物质，显然并不涉及到《京都议定书》规范的6 种温室气体：二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫。

2000 年修订的《大气污染防治法》第3 章规定了燃煤产生的污染防治； 第4 章规定了机动车船排污防治。 这两章的规定可作为温室气体排放管制的依据，不过有点勉强，原因在于：燃煤产生的污染物主要是粉尘、一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物等；机动车排放的气体污染物通常指一氧化碳、 碳氢化合物、 氮氧化物和细微颗粒物。 可见，这些污染物与《京都议定书》规定的6 种温室气体存在很大的不同。 温室气体的管制不能当然地适用《大气污染防治法》，包括公司温室气体的报告。

造成温室气体排放的管制不能当然地适用《大气污染防治法》的原因，在于在《大气污染防治法》制定及修改之际，温室气体排放尚未成为其考虑的议题。 尽管我国全国人大常委会早在1992 年11 月7 日就正式批准了 《气候变化框架公约》，完成了对该项公约批准的法律程序， 但该公约规定的义务是国家义务，而非公司义务，我国作为发展中国家，并不需要履行强制性的减排义务。

（二）《大气污染防治法》作为温室气体排放管制依据的争论

正因为温室气体并不是《大气污染防治法》制定及修改之际被考虑的议题，《大气污染防治法》没有温室气体排放管制的规定也是正常的事。 《大气污染防治法》有关大气污染物申报登记制度，并不能当然地适用于温室气体。 这也使得2014 年修订后的《环境保护法》第55 条规定的公司环境信息公开制度也不能适用排放温室气体的公司。 《环境保护法》第55 条规定，重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况。

2009 年，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，提出全国人大常委会先后制定和修订了节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等一系列与应对气候变化相关的法律； 并适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。 在该决议中，《大气污染防治法》为应对气候变化需要适时修改完善的法律。 因此，《大气污染防治法》尚不是温室气体减排的直接法律依据， 可能会出于应对气候变化的目的对其加以修改，这也是必要的。如孟伟代表建议， 将温室气体排放作为环境问题纳入大气污染防治法的修改内容，并设“控制温室气体排放”专章[3]。

不过，对于通过修改《大气污染防治法》控制温室气体的排放，也存在反对的声音。 翟勇针对有建议提出修改大气污染防治法时， 在其中增加应对气候变化有关措施的规定表示： 不赞同将有关应对气候变化的问题写入大气污染防治法中①气候变化与排放权交易高峰论坛举行，全国人大环境与资源保护委员会调研室副主任翟勇表示，不赞同应对气候变化写入大气污染防治法，参见《法制日报》2009 年12 月12 日。。 国家发改委气候司综合处处长马爱民也称：“尽管有《大气污染防治法》， 但是二氧化碳不是过去定义的污染物，[二氧化碳]并不是这部法律调控的对象。因此目前中国应对气候变化的很多工作， 例如制定控制温室气体排放的目标， 开展碳排放交易试点等，由于缺乏法律依据遇到一定障碍。 ”②中国起草完成《气候变化应对法》草案，见《中国气象报》2014 年7 月25 日。因此，需要制定《气候变化应对法》。 这也是《气候变化应对法》（草案）出台的原因。

综上，《大气污染防治法》 规定的强制性排污申报登记制度并不能当然地作为温室气体强制性报告制度的依据。

四、《节约能源法》作为强制性温室气体报告的法律依据及特点

2009 年，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，《节约能源法》被视为温室气体减排的直接法律依据。 那么，《节约能源法》作为强制性温室气体报告制度的法律依据， 其体现在哪些规定中并呈现出何特点呢？

（一）《节约能源法》作为强制性温室气体报告的依据

下文关于能源消耗与温室气体减排之间关系的分析表明， 能源消耗活动的法律规定可以作为规范温室气体减排的法律依据。 就公司能源消耗而言， 公司能源消耗活动同时伴随着温室气体的排放， 即公司的能源消耗是公司直接的温室气体排放源。 公司单位产品的能源高， 其碳排放量就大。 规范公司节能行为的规范自然成为公司温室气体减排的行为规范， 尽管温室气体减排并未成为《节约能源法》的最初立法目的。

2007 年修订《节约能源法》时，该法通过节能标准（第14 条）、节能评估和审查制度、单位产品能耗限额标准（第16 条）、能源效率标识等制度，规范公司的能耗，实现公司节能。 其中，节能标准和单位产品能耗限额标准对公司能源消耗行为具有强制性的约束力。 在能源利用报告方面，《节约能源法》第53 条规定了重点用能单位能源利用状况报告制度： 重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告。

2008 年，国家发改委印发《重点用能单位能源利用状况报告制度实施方案》，正式建立了重点用能单位能源利用状况报告制度。 为此，年综合能源消费量1 万吨标准煤以上的用能单位以及国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量5000吨以上不满1 万吨标准煤的用能单位， 必须按规定报告上年度的能源利用状况。

（二）《节约能源法》作为强制性温室气体报告依据的特点

节能和减排是两个不同但密切相关的概念。节能是节约能源，即减少能源的消耗；减排是减少污染物的排放， 包括能源消耗产生的污染物的排放，也包括其他污染物。 两者强调的重点不一样，节能肯定是减排的。 因化石能源和清洁能源消耗产生的污染物存在较大差别， 有些能源不排放温室气体，温室气体减排强调的是能源的质量问题，即清洁能源在能源结构中的比例。 因此，我国国民经济和社会发展“十二五”规划分别提出的GDP 能耗指标和温室气体排放强度指标。

不过，我国现阶段以燃煤为主的能源结果，决定了能源活动的温室气体排放占温室气体排放总量的绝大部分。 这一点从《中华人民共和国第二次国家信息通报》也能看出，2005 年中国能源活动排放占总排放的90.4%。 由此，国家制定的“十二五”碳排放强度下降目标与节能目标也是相对应的，节能目标基本比碳排放强度下降目标低1%。 在我国，能源消耗强度下降，会相应地减少温室气体的排放，单位产品二氧化碳排放强度也会下降。 GDP能耗可以换算成GDP 碳强度。可见，降低能源消耗强度强调提高能源利用效率， 降低碳排放强度则强调减少二氧化碳排放， 要求通过提高能源利用效率和改善能源利用结构， 特别是提高不排放二氧化碳的非化石能源使用比重， 减少能源消耗过程中的二氧化碳排放， 同时也要减少其他来源的二氧化碳排放。 正因为如此，澳大利亚将温室气体报告制度称为温室气体和能源报告制度。

因此，以《节约能源法》第53 条的重点用能单位能源利用状况报告制度作为温室气体强制性报告的法律依据，呈现出几个特点：第一，只能采取折算的方式将公司能源消耗折算成温室气体排放量；第二，根据重点用能单位能源利用所排放的温室气体， 仅为温室气体直接排放源的一部分即能源类排放源， 直接排放源的其他排放源和间接排放源都无法涵盖。 第三，其他活动排放的温室气体则无法涵盖在内。 这就使得《节约能源法》第53 条的重点用能单位能源利用状况报告制度无法完全胜任成为温室气体强制性报告制度的法律依据。

五、结 语

大部分公司的社会责任报告或公司网站上所披露的相关信息，多是定性的信息，主要集中在本公司对于节能减排采取的行动及措施进行描述，很少公司直接涉及本公司温室气体的排放数量、温室气体的核算方法以及对环境的影响等信息[4]。为实施温室气体总量控制， 需要建立强制性温室气体报告制度。 强制性报告制度的实施需要得到法律的授权。 加拿大的报告制度是由《加拿大环境保护法案》授权开展的；美国的强制性温室气体报告规定则是在 《清洁空气法》（《美国联邦法规》第98 部分第40 章）的授权下颁布的；澳大利亚、加利福尼亚州及日本的制度都是基于特定的气候变化法律框架而制定的①参见世界资源研究所：“他山之石： 强制性温室气体报告制度国际经验”，http：//fs.tangongye.com/upload/files/2014/2/21/326AB3A7CFA4789F.pdf。。

根据前文的分析，我国现有法律框架下的《环境保护法》《大气污染防治法》规定的排污申报制度，作为公司污染物报告的强制性规定，本应成为公司温室气体排放报告的依据。 但因温室气体不是《大气污染防治法》以及《环境保护法》规定的污染物， 因而不能作为温室气体报告制度的法律依据。 只有《节约能源法》有限地支持温室气体强制性报告制度开展。 气候变化方面的专门法律尚未出台或者现行法律尚未修改前， 强制性温室气体报告制度的法律依据就在于《节约能源法》。 强制性温室气体报告制度应以能源的统计和管理体系为基础，建立相应的温室气体统计和管理体系。 能源利用与温室气体排放高度相关， 将两者的统计和管理体系统一起来，有助于降低成本，减少公司负担并增强数据的准确性①。 但是，《节约能源法》并不能完全胜任作为强制性温室气体报告的依据。 为此，需要修改《大气污染防治法》或者根据实际情况制定新的法律法规。 从立法动态看，《气候变化应对法（草案）》已经出炉，这意味着我国通过制定新的法律来规范温室气体的排放， 包括温室气体强制性报告制度。

[1] 袁欣梅，孙娅婷.温室气体排放源的识别[ J].认证技术，2011，（11）.

[2] 杨玉峰，傅国伟.非对称信息条件下排污申报登记制度的策略[ J].清华大学学报（自然科学版），2001，（6）.

[3] 孟伟.将温室气体排放问题纳入《大气污染防治法》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/10/content_13139304.htm，2010-03-10.

[4] 田翠香，刘雨.我国公司碳信息披露行为研究[C].中国会计学会高等工科院校分会第十八届学术年会 （2011）论文集.