乡镇卫生院公共卫生人力资源配置标准探讨

胡 月，陈家应，丁颖彤

（1.南京医科大学医政学院，江苏 南京 210029；2.瑞典卡罗林斯卡学院公共卫生科学系，瑞典 斯德哥尔摩 17177）

乡镇卫生院公共卫生人力资源配置标准探讨

胡 月1，陈家应1，丁颖彤2

（1.南京医科大学医政学院，江苏 南京 210029；2.瑞典卡罗林斯卡学院公共卫生科学系，瑞典 斯德哥尔摩 17177）

[目的] 用卫生服务需要法对乡镇卫生院公共卫生人力需要量进行预测，并结合当地人口密度进行动态调整。[方法] 通过自行设计的调查问卷对江苏省高邮市所有21个乡镇卫生院的152名公共卫生人员进行询问调查，计算完成公共卫生服务的总工时和年人均有效工时。[结果] 高邮市完成10大枑基本公共卫生服务所需专职公共卫生服务人力为160.56人，每万人需配备基本公共卫生服务人员为2.55人；完成所有公共卫生服务所需专职公共卫生服务人力为170.53人，每万人需配备公共卫生服务人员为2.71人。再根据公共卫生人员配置的调整系数，调整后的高邮市21个乡镇卫生院需配备总的专职公共卫生人力为166.04人，配置标准为每万人口2.64人。[结论] 用卫生服务需要法预测乡镇卫生院公共卫生人力需要量较为适宜，预测结果可动态调整。

乡镇卫生院；公共卫生；人力资源；配置标准

乡镇卫生院的卫生人力资源是指乡镇卫生院在医疗护理等各种活动中所投入的人员数量和质量的总和[1]。卫生人力资源配置一直是困扰乡镇卫生院发展的主要问题[2]。目前我国关于乡镇卫生院的人员配置标准是按服务人口每万人口11～15人，这一标准是基于经验判断和政府财力许可，但没有对人力专业结构进行明确。如基本医疗服务需要多少人，公共卫生服务需要配置多少人等。2009年新医改方案重点内容之一是基层医疗卫生机构体系的完善，农村公共卫生服务应当主要由乡、村两级医疗机构承担。基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目的实施、农村疾病谱的改变，给乡镇卫生院的功能定位赋予了新的内涵。目前针对专门从事公共卫生服务的公共卫生人力配置研究较少，多源自专家建议，如何配置以及配置的数量是否合适都无法回答。因此，本研究在2011年出台的《国家基本公共卫生服务规范》的基础上，于2012年7-12月在江苏省高邮市对所有21个乡镇卫生院进行了调查，运用卫生服务需要法预测乡镇卫生院公共卫生人力的配置，为我国乡镇卫生院公共卫生人力资源配置提供科学充分的依据，促进证据向政策和实践的转化。

1 对象与方法

1.1 对象

将基本公共卫生服务规范化操作流程调查表发放给高邮市所有21个乡镇卫生院的152名公共卫生人员（包括专职和兼职），要求其填写每项基本公共卫生服务规范化流程每一步骤所需要的工时，汇总后测算出每项服务的总工时。1.2 方法

根据《国家基本公共卫生服务规范》（2011年版），基本公共卫生服务包括10大类项目，包括居民健康档案管理服务、健康教育服务、预防接种服务、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理服务、老年人健康管理服务、慢性病健康管理服务、重性精神疾病患者管理服务、传染病及突发公共卫生事件报告和处理服务、卫生监督协管服务。每一大类项目均包含了服务对象、服务内容、服务流程、服务要求和考核指标。《规范》中的内容为配置乡镇卫生院专业的公共卫生人力提供了指导。基本公共卫生服务需要的预测是从政府和服务提供方角度考虑满足国家基本公共卫生服务规范、实施标准化服务流程，确定服务产出量，以满足当地居民基本公共卫生服务需要。因此首先按照专家咨询法对10大类基本公共卫生服务的规范化操作流程进行制订。通过自行设计的《乡镇基本情况调查表》和《10大类基本公共卫生服务工时测算表》，在高邮市所有21个乡镇卫生院开展调查。《乡镇基本情况调查表》由乡镇卫生院防保所负责人填写，《10大类基本公共卫生服务工时测算表》由基本公共卫生服务人员（包括专职和兼职）填写自己负责的工作部分。在目前基本公共卫生服务工作任务明晰的情况下，测算按照规范流程服务和辖区服务量，乡镇卫生院公共卫生人员所需要的工时，再根据年人均工时，计算出乡镇卫生院所需公共卫生人力数量。最后，结合服务人口和服务半径，对配置标准进行动态调整，使乡镇卫生院公共卫生人力得到合理、准确、科学的配置结果。

1.3 统计分析

采用Epidata 3.1软件进行双录入后核查，数据输出后用SPSS 17.0和Excel软件进行描述性统计分析。

2 结果

2.1 乡镇卫生院公共卫生人力需要量的预测

2.1.1 基本公共卫生服务工时量的测算

每类基本公共卫生服务项目的每一流程所需要花费的时间（min）×年服务频次，计算出完成该流程年耗费工时。将该类服务的每一流程年耗费工时累加，算出该类服务年工时数，根据乡镇卫生院填写的乡镇卫生院在该类服务中所承担的工作量的比重，算出乡镇卫生院完成该类服务需要耗费的年工时数，以此类推，计算出乡镇卫生院10大类基本公共卫生服务项目的累计工时数。高邮市21个乡镇卫生院10大类基本公共卫生服务所用工时情况为14,388,736.29 min。

2.1.2 年人均有效工时的计算

一年365天扣除11天国家法定节日、10天职工年休假和52个双休日，剩余240 d。再按照乡镇卫生院每人每天工作7 h计算，每天工作时间即为60×7＝420 min。但420 min内，工作人员实际上不可能满负荷运转，因此要考虑有效工作时间。在调查表中，设置了让被调查者自填‚每天的工作时间内用于休整的时间是多少分钟‛（注：休整时间指工作时间中用于喝水、上卫生间、休息、活动放松等的时间），算出平均休整时间为（46.56 ±17.34）min。因此有效工时系数K＝（420－46.56）／420×100％＝88.91％。年人均有效工时＝240×420×K＝89,621.28 min。

2.1.3 公共卫生人力需要量的预测

根据基本公共卫生服务耗费的工时和年人均有效工时，可以计算出高邮市各乡镇卫生院完成10大类基本公共卫生服务所需专职人员数量，为160.56人（14,388,736.29/89,621.28=160.56），按照高邮市2011年常住人口为628,706人，得出高邮市每万人需配备基本公共卫生服务人员为2.55人（160.56/62.8706=2.55）。

在乡镇卫生院中，公共卫生服务主要由三部分组成，分别为基本公共卫生服务、重大公共卫生服务和其他公共卫生服务。其中基本公共卫生服务是工作量中主要的部分，根据调查表中152名公共卫生人员填写的基本公共卫生服务工作量占总的公共卫生服务比重，计算出为76.36％。乡镇卫生院中的公共卫生服务不仅由专职和兼职公共卫生人员承担，临床医生也承担了一部分工作量，根据调查问卷的数据统计，得出公卫医师和临床医生在所有公共卫生服务中工作量各自占比为81.10％和18.90％。由以上结果，测算各乡镇卫生院需要配备的专职公共卫生人员数量为170.53人。按照高邮市2011年常住人口为628,706人，得出高邮市每万人需配备公共卫生服务人员为2.71人（170.53/62.8706=2.71）。

测算出的数据为完成乡镇卫生院所有公共卫生工作量理论上需要配备的专职公共卫生人力数，兼职公共卫生人员数量各乡镇可根据自身实际情况，酌情增加或减少。

2.2 根据调整系数测算乡镇卫生院公共卫生人力的配备

高邮市各乡镇面积资料来源于高邮市统计局编写的《2011高邮统计年鉴》，常住人口数据来源于2010年全国第六次人口普查高邮市的普查数据。高邮市统计局发布了2010年高邮市各乡镇常住人口普查结果，结合扬州市人口增长率-0.4557％，推算出2011年高邮市各乡镇常住人口数量。再由2011年各乡镇面积及常住人口数，计算出2011年高邮市各乡镇的人口密度。根据高邮市2011年总的常住人口数和面积，计算出高邮市的人口密度为478.1834人/km²（62,8706人/1314.78 km²）。

再计算各个乡镇的人口密度离差比U值=（各乡镇人口密度-高邮市人口密度）/高邮市人口密度，结果见表1。

表1 高邮市21个乡镇2011年人口密度

U值的绝对值越大，说明某乡镇偏离该市人口密度越大。若U值为正，说明某乡镇人口密度大于该市人口密度，公共卫生服务人员在提供服务时，人均服务距离短，可考虑适当降低该乡镇公共卫生人员的配置比例；若U值为负，说明某乡镇人口密度小于该市人口密度，公共卫生服务人员在提供服务时，人均服务距离长，可考虑适当提高该乡镇公共卫生人员的配置比例。结合U值的全距1.22（去除极大值武安），将其平均分为5组，组间距为0.244（1.22/5=0.244），21个乡镇的人口密度离差比可归入相应组别。根据不同的U值，设置公共卫生人员配置的调整系数，参考郑小华[3]基于卫生资源在人口和地理面积的均衡分布提出的资源配置模型——卫生资源密度指数法（Health Resources Density Index，HRDI），在经济发达、人口稠密地区可减少10％～20％的资源配置，在经济落后、地广人稀的地区可增加20％的资源配置。调整系数可设定在（1.0±20％）之间波动，见表2。

表2 根据U值设置公共卫生人员配置的调整系数

结合前面已计算得出的高邮市每万人需配备公共卫生服务人员为2.71人，参考各乡镇的人口密度及U值分组，在标准配备的专职公共卫生人员基础上，根据调整系数进行调整。因此，调整后的高邮市21个乡镇卫生院需配备总的专职公共卫生人力为166.04人，配置标准为每万人口2.64人（166.0407/628,706）。预测结果高于徐慧兰等[4]对浏阳市乡镇卫生院每万人口配备1.5名公共卫生人员的配置测算，低于段勇[5]对我国乡镇卫生院每万人口需配备4.4名公共卫生人员的测算结果。

3 讨论

3.1 公共卫生人力预测方法选择的适宜性

卫生人力需求量预测是卫生规划中最困难的环节[6]。传统的卫生人力配置方法集中在卫生服务需要法、卫生服务需求法、人力/人口比值法、服务目标法，此外还有微观集成法、灰色模型法、多元线性回归等。但卫生人力预测和配置受到很多因素的影响，某些因素可能不在政策制定者控制范围[7]，很难说有一种理想而通用的方法。需要在全面了解可选用的配置方法基础上，结合自己的预测目的选择适宜的方法，从而得到较准确、科学的配置。因公共卫生服务存在特殊性，属于公共产品，存在市场失灵，需要政府承担起资源配置职能。政府在基本公共卫生服务提供上负有义不容辞的责任，经费应来源于财政预算和拨款。基于以上依据，本研究采用卫生服务需要法配置公共卫生人力，并且预测出的配置标准为每万人口2.64人，略高于高邮市目前每万人配置的乡镇卫生院公共卫生人力资源2.42人（152/62.8706=2.42），预测方法较为适宜。卫生服务需要法多用于预防保健资源的配置与规划[8-10]。此法的重点在于对需方居民的卫生服务需要形式、数量与项目等方面进行深入了解，然后根据其服务需要量转化为卫生人力资源需要量。

3.2 公共卫生人力预测结果的动态调整性

根据本研究结果，乡镇卫生院公共卫生服务的专业人力可参考按照常住人口2.71/万人进行配备，同时结合当地人口密度，可进行上下调整，方法简便易行。只需要掌握地区服务人口和服务面积，就可以方便地计算出乡镇卫生院公共卫生人力的配置数量。公共卫生服务的需要量不像医疗服务那样直观，可以通过个人的诊疗需求直接反映出来，而是取决于服务项目的多少、服务频度的大小和服务对象的多少等因素。同时应考虑服务人口、服务半径等变量，使预测值具备动态可调整性。

[1] 周艳阳,王丽杰,宫印成.对解决乡镇卫生院人力资源现存问题的几点建议[J].现代预防医学,2007,34（8）：1514-1517.

[2] 张 剑,冯占春,张 亮,等.浅谈农村乡镇卫生院人力资源配置方案的设计[J].医学与社会,2006,19（3）：52-53.

[3] 郑小华.HRDI 在乡镇卫生院布局及资源配置中的应用研究[J].中国卫生事业管理,2003,（10）：589-591.

[4] 徐慧兰,李 丽.浏阳市乡镇卫生院人力资源现状调查及其配置标准研究[J].医学与社会,2010,23（4）：36-38.

[5] 段 勇.乡镇卫生院人力资源配置标准研究[D].长沙：中南大学,2010.

[6] 孙立新,陈育德,李曼春.117个县卫生防疫站卫生技术人员需求量分析及配备标准探讨[J].中国公共卫生管理,1998,14（3）：184-187.

[7] GROVER A.Critical care workforce：A policy perspective [J].Crit Care Med,2006,34（3 Suppl）：S7-11.

[8] 罗文丽,郭 岩.卫生人力资源配置研究[J].国外医学（医院管理分册）,2000,（1）：5-7.

[9] 饶克勤,陈育德.关于制订卫生资源配置标准的几点建议[J].卫生资源,1999,3（18）：37-42.

[10] 吴国安,雷海潮,杨炳生,等.卫生资源配置标准研究的方法学评述[J].中国卫生资源,2001,11（4）：271-274.

（本文编辑：谢碧钰）

Discuss on allocation standard of public health manpower in township health centers

HU Yue1, CHEN Jia-ying1, DING Ying-tong2
（1.Health Policy ＆ Managemen School of Nanjing Medical University, Nanjing Jiangsu 210029,China 2. Public Health Sciences Department of Karolinska Institute, Stockholm 17177, Sweden）

Objective To forecast the requirements of public health human resources in township health centers by needs-based approach and adjust the predicted results with the density of population. Methods The total man-hour of public health services and per capita man-hour could be calculated base on the inquiry of all the 152 public health manpower working in 21 township health centers in Gaoyou city of Jiangsu province with a self-made questionnaire. Results The number of professional public health manpower should be 160.56 to complete ten items of basic public health service, which corresponded to 2.55 per 10,000 people. The number of professional public health manpower should be 170.53 to complete all public health service, which corresponded to 2.71 per 10,000 people. The number of professional public health manpower should be 166.04 in accordance with adjustment coefficient to complete all public health service, which corresponded to 2.64 per 10,000 people. Conclusions The predicted results are reasonable and credible by needs-based approach, and they could be adjusted.

township health centers, public health, manpower, allocation standard

R192

A

1003-2800（2015）09-0562-04

2015-04-09

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金资助项目：乡镇卫生院功能定位和公共卫生服务运行研究（2014SJB155）；南京

医科大学哲学社会科学发展专项项目：乡镇卫生院公共卫生人力资源配置研究（2013NJZS04）

胡 月（1977-），女，江苏南京人，博士，讲师，主要从事医疗保障与卫生政策方面的研究。