孤残儿童福利事业卫生服务运行现状研究

陈予宁，王俊华

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

孤残儿童福利事业卫生服务运行现状研究

陈予宁，王俊华

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

[目的] 为了提高孤残儿童福利事业卫生服务水平，推动孤残儿童福利事业的发展以及在更大的范围内更好的实现公共卫生服务均等化。[方法] 运用文献研究法、半结构式访谈法、归纳分析法等方法，通过对相关单位的实地调研对我国孤残儿童福利事业的卫生服务运行现状进行了研究与分析。[结果] 调查发现儿童福利政策执行的行政管理体制不顺、政策存在覆盖缺陷、政策落实中与地方衔接不畅、开放程度有限、社会主导性不强。[结论] 应当理顺政府部门分工，完善问责机制，进一步细化被救助儿童分类，健全相关法律体系，引导儿童福利院开放化发展，激励广泛的社会参与以更好地推动孤残儿童福利事业卫生服务的发展与完善。

孤残儿童；福利事业；卫生服务

孤残儿童的生存与合理的医疗服务问题亟需得到足够的关注，这已然是关系着我国社会的稳定与和谐的重要公共事务之一。孤残儿童缺乏来自家庭的关爱，国家建立了由国家民政部门举办，国家出资的儿童福利院去收容这些无依无靠、无人抚养的孤儿、弃婴和残疾儿童以保护儿童的公民权利，生存、生活和受教育的权利，然而其力量仍十分有限。

1 我国孤残儿童福利事业发展概况

1.1 孤残儿童现状

我国孤残儿童数量总体呈上升趋势。根据民政部2010年统计数字显示，我国0～17岁的各类残疾儿童共计5,042,000名，大约占残疾人总数的6.08％[1]。2012年，我国正式登记在册的孤儿数约为57.0万人，其中集中供养孤儿9.5万人、社会散居孤儿47.5万人，比2011年大幅增长[2]。在这两类儿童中，存在一种关系紧密的交集，即残疾儿童在孤儿总量中占较大比例。其中，集中供养的孤残儿童，其卫生服务由所在福利机构负责，水平高低由该福利机构供给程度决定。

1.2 福利机构的发展及医疗卫生服务概况

我国的孤残儿童家庭寄养率较低，寄养家庭的社会接纳程度不高，因此儿童福利院作为一个旨在对无家可归的孤残儿童进行集中抚养和照顾、促使其得到良好的康复和平等的教育机会的机构，其存在十分必要。2001年3月，中国民政部开始实施《儿童社会福利机构基本规范》,对儿童福利机构在儿童膳食、护理、康复、心理、教育等方面制定了详细的标准，并对儿童福利机构的设施、设备及工作人员数目等作了规定。截止2013年底，全国共有儿童福利机构529个，较上年增加66个；床位8.7万张，比上年增长12.7％[3]。在卫生服务方面，《国家级福利院评定标准》第6条中规定‚有一支适应工作需要的专业化队伍，其中医疗康复专业队伍中必须有高级职称的专业技术人员。国家一级福利院医护人员应占全院职工总数的70％以上，国家二级福利院应占65％以上‛。第8条规定‚有基本的现代医疗康复设备‛。实际运行中，儿童福利机构的卫生服务通常是通过在院内设置医务室与康复训练室的方式提供的，一些机构有与本院长期合作且对本院儿童开设绿色通道提供医疗便利的儿童医院，由社会公益组织以及当地儿童医院组织的义诊、定期体检也是补充方式之一。

1.3 福利政策现状

在2006年之前，我国还没有专门针对儿童的生活保障政策。2009年2月和6月，民政部先后下发《关于制定孤儿最低养育标准的通知》（民办发〔2009〕4号）和《关于制定福利院机构儿童最低养育标准的指导意见》（民发〔2009〕77号）两个重要文件。从保障社会散居孤儿基本生活和成长发育的需要出发，针对福利机构儿童残疾比例高、残疾种类多、营养康复和医疗需求大的特点，经测算论证，建议福利机构儿童最低养育标准为每人每月1000元。至此我国才逐步迈出了为孤儿基本生活建立制度性保障的实质性步伐，将孤儿问题放到政府和全社会的重要位置。2010年11月16日，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕53号）正式下发，对孤儿安置、基本生活、教育、医疗、就业、住房等政策措施作了全面安排和系统规范[1]。

其后，各省市积极出台了各自的孤儿生活保障政策。如2013年江苏省印发《关于进一步做好我省弃婴（儿）相关工作的通知》（苏民福〔2013〕28号），苏州市按照相关规定将弃婴（儿）接收及办理收养工作流程做了具体的规定，使得弃婴的权利得到了很好的保障。至此，我国对孤儿的福利保障体系初步建立。

随着对于孤残儿童这一特殊群体的重视，我国的孤残儿童福利事业卫生服务的水平不断提高。但是，关于孤残儿童福利事业的相关制度保障中提到卫生服务具体保障的较少，相关福利机构的卫生服务现状及其与儿童医院的衔接也仍然存在不足。

2 我国孤残儿童福利事业发展中存在的问题

2.1 儿童福利政策执行的行政管理体制不顺

儿童福利事业卫生服务运行中各方缺乏协调与整合机制，职责不明确[4]。如残疾人联合会主要为残疾人服务，但在实地调研中，可以发现残联并不负责儿童福利院内的孤残儿童。实际上残联在保障残疾人的权利方面有很多经验以及资源是可与福利院的孤残儿童实现共享，忽视这样的联系会造成一定程度上的资源浪费。另外除民政局外，其他政府部门关于儿童福利事业卫生服务运行机制的管理并没有十分清晰的界定。

2.2 部分社会残疾儿童未被纳入儿童福利体系

研究还发现，我国的孤残儿童福利事业所提供的保障中目前还存在一部分没有覆盖到的群体——未及时被福利院及派出所认领并救助无效的弃婴。以苏州市为例，苏州市孤残儿童的医疗费用都得到了很好地保障，尤其是到了福利院的残疾儿童，其医疗费用都能够实报实销。然而未及时被福利院及派出所认领并救助无效的弃婴的治疗费用成为了医院的坏账，给医院的工作造成了很大的不便。同时这也体现了弃婴（儿）接收及办理收养工作的程序比较繁琐，造成了一些不便。

2.3 缺乏专门和统一的儿童社会福利基本法

尽管我国关于孤残儿童福利事业卫生服务的政策在不断完善，但针对孤残儿童的保障政策仍然有限，并且仍然缺乏系统的、完善的、有针对性的保障儿童社会福利法律法规，尤其是缺乏国家层面的统一[5]。法律体系的不完善也是造成社会难以参与其中的原因，民间参与没有法律保障，因此很难实行，不利于调动全社会的力量。实际生活中存在的许多状况与现有政策不配套。

2.4 政策执行落实有难度

国家出台了很多政策以保障孤残儿童的权利，然而由于这些政策较为分散，地方政府难以全面的贯彻落实国家政策，与本地区经济、文化情况相衔接的过程中也存在一些问题。地区的孤残儿童福利事业发展状况受地方经济状况影响较大。

2.5 儿童福利院的开放程度有限

多数发展较为良好的儿童福利院都设定了自己的康复点、与培智学校有合作，但在调查中，可以发现福利院对儿童医院的开放度是不够的，专业人员之间技能的交流沟通很少。另外，福利院的网站管理监督不够透明，信息不够全面，更新不够及时，没有形成对外的开放化模式。

2.6 现行儿童福利政策社会主导性不强

儿童福利事业虽由政府主导，但个人和社会团体的力量仍不容忽视，实际运行中，其社会力量参与仍然有限。如苏州市多家儿童福利院为了尽量使院内残障儿童有家庭的概念，采取招募志愿者组成‚类家庭‛模式，但在调研过程中，福利院工作人员反映实际操作过程并没有得到社会的广泛支持，愿意参加的志愿者仍然有限。第三部门的进入渠道不畅通，社会力量没有形成制度性的支持。

3 先进地区发展经验归纳

以我国苏州、台湾地区为例，总结归纳先进地区发展经验如下：

3.1 长效的经费投入机制

2010年苏州市民政局、财政局就联合出台《关于进一步完善孤儿基本生活保障制度的通知》，对孤儿的认定标准和认定程序进行规范，并建立孤儿基本生活保障自然增长机制，孤儿的基本生活保障水平逐年提高。苏州市现在的福利院儿童的养育标准仍高于其他城市。除单一的苏州市标准为每人每月1760元外，养育标准还包含省、部补贴。如苏州昆山，自2013年7月1起，对社会散居孤儿和福利机构集中供养孤儿的补助金，已从原先的每人每月850元、1400元，提升到每人每月1000元和1600元。苏州市享受这项待遇的孤残儿童有300多名，每人每月1400元的标准是从2011年开始施行的。与此同时，这次养育标准的提高还惠及到由民政部门监管的社会寄养散居孤儿以及事实上无人抚养的未成年人，政府将按照每人每月1000元的标准，提供养育津贴。

除此之外，苏州市相城区孤儿与低保户享受同等医疗救助待遇，门诊每年可以享受1700元的医药费用补助，住院免缴起付线，住院治疗费用按医疗保险结付后，个人自负部分还可以享受85％的救助，剩余自负。自费费用达到一定标准的，还可以再次享受年度救助和自费救助。

苏州市的福利中心集中供养孤儿医疗费用较大的由区财政兜底保障，散居孤儿医疗费用负担较大的由区慈善会重点倾斜保障，在各类结报、救助基础上，还可以给予3000～10,000元的帮扶补助。

3.2 较为健全的孤残儿童医疗康复方案与环境

在苏州市的儿童福利院，新入院儿童进院后，需进行一个月的观察体检。在这一过程中，福利院会根据儿童身体与心理情况，制定针对性保育计划。而每一个儿童所有的医疗记录都会存入档案，一人一档。同时，残疾儿童按阶段性的康复计划实行状况进行再评估，并依此制定新的康复计划。针对院内儿童大多数为多重残疾的情况，福利院为每个孩子都设计了独特的康复治疗和教育方案，无法康复的儿童在成年后也能够转移至残疾人中心，继续接受康复治疗。

此外，苏州市儿童福利院各岗位工作人员都是凭证上岗，并在儿童医院进修；还参加院内组织的各种技能培训以及心理沟通技巧，以维持工作人员的稳定性。这在很大程度上提高了福利院工作人员的护理水平，也有利于儿童的康复治疗。

台湾地区修订了《少年及儿童福利机构专业人员资格及训练办法》，对儿童及少年福利机构的托育人员、早期疗育教保人员、保育人员、生活辅导人员、心里辅导人员、社会工作人员、主观人员应具备的资格分别进行了说明[6]。

3.3 紧密联系社会机构与企业，拓宽资金来源

苏州市福利总院儿童福利中心位于苏州市社会福利总院之内，除自身设有医务室，拥有康复部门，有自己的保健医生、护士等之外，福利总院的老年中心和精神病中心有自己的医院，所以儿童常规性疾病能够在院内得到有效医治。在此基础上，苏州市福利总院儿童福利中心有定点合作的医疗机构，会提供定期上门服务。

其医用器械由政府拨款采购，另一方面由基金会、爱心企业捐赠。在企业捐赠方面，福利院会和企业就捐赠物品种类、数量进行协商。院内儿童的部分日常用品也是由爱心企业捐赠的。

福利院儿童突发重大疾病，或需要使用国外进口较为昂贵的药物或医疗器材时，福利院会尽力为其提供优质的治疗条件。所产生标准费用之外的昂贵费用多由苏州市的企业捐款。苏州市的多数企业实力雄厚，社会责任心强，愿意承担这样的社会责任。拓宽福利院运行的资金来源渠道既能够提高儿童福利院的卫生服务水平，同时也在一定程度上减轻了政府财政的压力。

3.4 儿童福利院定点合作医疗机构开设绿色通道

苏州市的福利院与定点合作医疗机构开设了绿色通道，保证了在住院条件紧张的情况下福利院儿童也能正常接受治疗。并且在就医时，福利院的儿童可直接接受治疗，不用预付押金，真正实现了‚先治疗，后付款‛。这是定点合作医疗机构基于福利院儿童医疗费用有保证并从不拖欠的情况给予福利院的便利之处。定点合作医疗机构会按月与福利院对本月的医疗费用进行结算。

3.5 寄养模式人性化，有效整合社会资源

对于部分被领养可能性较小的残疾或疾病比较严重的儿童，苏州市的福利院采取寄养方式，也就是通过在社会上寻找志愿家庭，把孩子们送到正常的家庭生活。以苏州市社会福利总院为例，该院目前有三个寄养儿童定点——西山、东渚以及市区。考虑到寄养儿童智力和肢体会存在障碍，无法进入正常的学校，在西山和东渚的社区设有专门的教育点。福利院除借助东渚社区提供的教室，并且设立一个康复点，联合社区服务站，利用了社区的医疗资源。院内医生每月去各康复点给孩子做体检，并对寄养家庭的家长进行辅导、教育，普及医疗知识、康复知识及安全教育。康复医生每周会有两天到康复点对家长进行康复指导。此外，福利院还招募‚爱心父母‛，在院内推行‚类家庭‛模式[7]。

在大陆地区，寄养在社会家庭中的孤残儿童的比例仍然较小且孤残儿童福利事业缺乏家庭化服务的观念。而台湾地区实行以家庭服务为核心的儿童福利，台湾地区儿童福利法认为家庭是儿童及少年成长的最佳环境，儿童应享有家庭的妥善照顾[6]。

3.6 志愿服务团队专业化

为维护福利院正常工作秩序，保证福利院儿童的安全，苏州市的儿童福利院都对社会各界的志愿服务进行了限制。如苏州市吴中区儿童福利院只接受苏州市小红帽义工组织的志愿服务；苏州市社会福利总院儿童福利中心与专业团队‚苏老师工作站‛进行合作。还开展了‚心灵花园‛的项目，与院内的儿童结队，以游戏的方式提供心理服务。早期教育也有‚福彩妈妈‛团队等各方志愿团队提供长期服务。其中，‚福彩妈妈团队‛是苏州福彩协会成立的专业化爱心组织，于2012年7月31日在苏州市社会福利院儿康部宣布成立。‚妈妈团‛每周五下午分组前往该福利院，配合开展亲子教育，在互动中让孤残儿童感受母爱。

3.7 整合性的福利服务网络

台湾地区儿童及少年福利事业经过六十多年的发展，形成了政府与民间、机构与机构、不同专业人员、专业人员与非专业人员等的整合性的福利服务网络[6]。

苏州市也有较好的示范部门。2012年苏州市儿童福利指导中心启动工作。苏州市儿童福利指导中心通过从家庭——社区——儿童指导中心——民政部门，分层次建立联系服务网络，以直接监管以上五城区——带动相城、吴中区——指导五县市为工作目标，围绕为监护人提供政策咨询、育儿知识辅导和康复技能训练、劳动就业指导等服务保障、管理监督内容展开工作，确保儿童福利制度得到落实。

4 完善孤残儿童福利事业卫生服务发展模式的建议

4.1 实现孤残儿童福利事业卫生服务必然性的理论依据——社会福利理论

孤残儿童福利事业是社会福利的重要组成部分。国家给予孤残儿童必要的福利保护，能够彰显社会福利事业的发展程度。孤残儿童作为社会中最为弱势的群体，无论其是否能为国家的发展做出贡献，他们都是我国合法的公民，也就是社会福利理论所指的‚立法和政策划定范围之内‛[8]。因此，他们的利益有权得到社会的满足与保障。正如蒂特马斯的在社会福利理论中阐述的那样，社会服务是一种投资，社会福利制度的责任包括增进个人和社会福祉，弘扬利他主义[9]。为残疾儿童提供社会服务就是投资社会，这种对于弱者的帮助既是增进个人福祉也是增进社会福祉，更是很好的弘扬了利他主义。同时，改善和提高孤儿的卫生服务水平在现实意义上实现了卫生服务的公平性，利于缓和社会矛盾，建设和谐社会。

4.2 理顺政府部门分工，完善问责机制

儿童福利院是民政局的下属事业单位，除此之外，在儿童社会福利方面的相关管理部门应明确自身职责，明显界定分工，并在官方网站或其他途径告知广大群众，确保民众在遇到问题时能准确地找到相关部门，使问题得到有效地解决。建立多方联动救助机制，充分发挥民政部门、卫生部门、残疾人联合会、商业机构、慈善组织各个部门的作用，为孤残儿童提供多层次的保障。建议设立独立的儿童结算部门或者儿童福利管理机构，其中还要设有专门为孤残儿童福利服务的部门，作为组织者协调其他相关部门，并以立法的形式明确规定这个主管机关与其他相关部门的责任，建立职责明确的儿童福利行政组织体系。此举也有利于更好的建立长效的经费投入机制。

4.3 进一步细化对于被救助儿童的分类

对于需要被救助、关爱的弱势儿童群体来讲，细化其分类有利于结合各个种类的特色给予更为贴合的保障。关注未被社会福利覆盖的更特殊的群体——未来得及被福利院及派出所认领并救助无效的弃婴。如果这部分更为特殊的群体医疗费用能得到制度的保障，事后得到政府的实报实销会对提高医院对于这个群体所处阶段的儿童的治疗积极性以及抢救质量起到重要作用，从而提高弃婴的存活率，实现严格意义上的儿童福利保障全覆盖，促进社会卫生公共服务均等化的实现。

4.4 建立健全儿童社会福利基本法

针对目前关于儿童社会福利事业的法律法规缺失的状况，立法机关应在广泛征求民意的基础上建立健全全国层面统一的保障儿童福利的系统的、完善的、专门的法律法规，健全孤残儿童的综合保障机制，规范儿童福利院的发展并为民间参与（个人与民办福利院等）提供制度的保障，切实保障儿童社会福利。同时，为了更好的保障孤残儿童的权利，应当从法律层面上去提高对于孤残儿童家庭服务的重视程度，政府应当出台更多的政策去鼓励、引导更多的民众参与到孤残儿童的寄养家庭的队伍中去。

4.5 加快国家政策的落实，结合实际情况做好衔接与整合

国家出台了很多政策以保障孤残儿童的权利，虽这些政策较为分散，但地方政府必须重视相关政策的落实，并结合地方经济、文化发展的具体情况做好衔接与整合[10]。

4.6 引导儿童福利院的开放化发展

随着儿童福利事业的不断推进，儿童福利院内部条件不断完善，卫生服务水平也得到了很大的提升。但是在此基础上，福利院若进一步能加强与儿童医院、培智学校的交流，并且将院内情况进行开放化的展现（如引用先进的智能管理系统并结合网站进行宣传介绍），将有利于人才、资金、新的管理观念的引进以及社会对于这部分弱势群体的关心与关爱，推动儿童福利院卫生服务的发展水平迈上新台阶。

4.7 制定相关政策，激励社会广泛参与

为了提高儿童福利事业卫生服务水平，政府政策应当重视社会作用，不仅仅局限在政府层面。政府的力量是有限的，无论是资金的来源还是需要被提供的服务，儿童福利事业要面向全社会，征集社会力量，调动全社会参与的积极性。政府可采取奖励模式，通过一系列的奖励措施来激励社会群众广泛参与。整合目前松散的志愿者个体，培养有组织、有规模、与福利机构长期合作的志愿者组织，以填补部分志愿服务领域人数的缺乏，如‚类家庭‛模式。同时也有利于儿童福利院对于民众的参与的管理，提高福利院儿童生活的质量。应改革儿童福利事业的资金筹集方式。除了民政局对福利院的拨款之外，更应该倡导全社会奉献爱心，募集社会捐助，使爱心慈善组织、爱心企业、普通人民捐助也能成为维持儿童福利机构正常运转的重要部分。

4.8 实现儿童福利机构卫生服务的科学化管理

首先，儿童福利机构要建立健全的孤残儿童医疗康复方案，严格实行一人一案，根据每个儿童不同的情况制定不同的康复规划，给予不同的照顾方式与教育引导。鉴于孤残儿童的特殊性，福利机构应当更好的保证其成长环境人员的稳定性，以便身处其中的儿童心理也能健康的成长。此外，儿童福利院定点合作医疗机构应当对福利机构的儿童开设绿色通道，实行‚先治疗、后付款‛，既简化了福利机构儿童看病的程序、减轻了管理人员的负担也更好的保障了这一弱势群体的利益。还有，儿童福利机构应当保证志愿服务团队的专业化，通过一定的对于志愿者团队的限制管理实现社会资源的充分利用。更重要的是，福利机构应当认识到家庭环境的重要性，建立人性化的寄养模式，鼓励更多的寄养家庭的参与[11]。

综上，促进孤残儿童福利事业卫生服务的提高不仅需要政府出力，还要积极调动社会力量；不仅需要给予重视，还要找对方法。苏州的孤残儿童福利事业的卫生服务运行中有很多具有特色又收到良好效果的做法，值得全国的其他地区学习。同样的，台湾地区给予孤残儿童具体化的法律保障的形式也值得借鉴。孤残儿童应当得到更为科学、规范的卫生服务保障，以便在更大的范围内更好的实现卫生服务的均等化，不断提高我国的社会福利水平。

[1]尚晓援,王振耀,高华俊,等.2011年中国儿童福利政策报告[EB/OL].（2012-08-21）.http://www.childwelfarecn.org/law /report/134.html.

[2] 高华俊,高玉荣,李 洁,等.2013年中国儿童福利政策报告[EB/OL].（2013-12-30）.http://www.childwelfarecn.org/la w/report/2908.html.

[3] 民政部发布2013年社会服务发展统计公报[EB/OL].（2014-06-17）.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/ 201406/20140600654488.shtml.

[4] 仇雨临,郝 佳.中国儿童福利的现状分析与对策思考[J].中国青年研究,2009,（2）：26-30.

[5] 陆士桢,徐选国.适度普惠视阈下我国儿童社会福利体系构建及其实施路径[J].社会工作,2012,（11）：4-10.

[6] 易 谨.我国台湾地区与日本儿童福利法律制度的特色与启发[J].青年探索,2012,（2）：21-26.

[7] 胡 奇.完善中国孤残儿童福利制度的国际比较研究[J].社会福利,2012,（9）：31-37.

[8] 胡象明.广义的社会福利理论及其对公共政策的意义[J].武汉大学学报（社会科学版）,2002,55（4）：426-431.

[9] 理查德·蒂特马斯.蒂特马斯社会政策十讲[M].吉林：吉林出版集团,2011.

[10] 陈 静.孤残儿童社会保障现状及发展路径研究[J].残疾人研究,2012,（2）：21-25.

[11] 韩 晶.目前孤残儿童家庭寄养特点及济南家庭寄养模式创新[J].工会论坛,2012,18（6）：158-159.

（本文编辑：邹 杨）

Study on the status quo of the welfare health services to orphaned and disabled children

CHEN Yu-ning, WANG Jun-hua
（Political and Public Administration School of Soochow University, Suzhou Jiangsu 215123,China）

Objective To improve welfare health services level to orphaned and disabled children so as to promote its development and realize the equalization of public health services better in a larger scope. Methods This study adopted the methods of documentation, half-structured interview and conclude analysis. Studied and analyzed the welfare health services to orphaned and disabled children through field research to the relevant units.Results According to the research, there were some problems such as administration management system was unsmooth, policies covering was flaw, communication with the local was blocked, openness was limited and social dominance was weakness when the welfare policy of orphaned and disabled children was operating .Conclusions It needs to straighten out government departments working division, perfect accountability mechanism, refine the types of salvation children further, perfect relevant laws system, the openness of children’s welfare association needs to be enhanced and encourage whole society participation of welfare health services to orphaned and disabled children.

orphaned and disabled children, welfare, health services

R197.1

A

1003-2800（2015）09-0544-05

2015-05-12

苏州大学第十七批大学生课外学术科研基金项目（KY2015267B）

陈予宁（1994-），女，内蒙古鄂尔多斯人，本科在读，主要从事行政管理与卫生事业管理方面的研究。

王俊华（1954-），女，江苏苏州人，博士，教授，主要从事卫生事业管理、政府治理与卫生政策、卫生服务方面的研究。