市民权如何获得——基于地方流动人口治理创新经验*

邓智平

市民权如何获得
——基于地方流动人口治理创新经验*

邓智平

当前我国流动人口治理的核心在于让流动人口获得与本地人口同等的市民权利，但在财政联邦主义的体制安排下，流动人口的市民化成本主要由地方财政承担，导致公民权利地方化、碎片化。文章通过对地方开放市民权的实践经验分析，认为理想的公民权利结构应该包括全国统一的国民待遇和城市特色的市民待遇两个部分，中央政府只有切实承担与其财权相匹配的事权，做实公民权和国民待遇，降低地方政府开放市民权的成本，才能真正推进新型城镇化和农业转移人口市民化。

流动人口公民身份社会治理

一、引言：开放市民权提上重要议事日程

流动人口治理是我国社会治理尤其是东南沿海经济发达地区社会治理的重要内容。根据国家统计局最新发布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工总量为27395万人，其中16425万人在东部地区务工，占全部农民工的59.96%。［1］如此庞大的流动人口①本文是在广义上使用农民工的概念，不细分流动人口、外来人口、农民工的的具体区别，根据语境和政策文件交替使用这些概念。本文所指的农业转移人口主要是指不具备当地户籍的外来人口，不包括具有本地户籍的农业人口。集中在东部沿海地区，既为当地经济发展做出了重要贡献，也给社会治理带来不小的挑战和压力。

2003年“孙志刚”事件后，国家对流动人口尤其是农民工的治理思维发生了明显转变，即从过去的管控为主转向服务为主，流动人口的基本公共服务和市民化问题日益受到高度重视，成为流动人口治理的核心议题。党的十八大报告明确提出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”党的十八届三中全会进一步要求，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。2014年7月，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，“稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也指出要“稳步提升城镇化水平和质量，到2020年将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。显而易见，把符合落户条件的农民工逐步转为城镇居民，对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，也要推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，已经提上党和国家的重要议事日程。

可实际情况是，流动人口与本地居民在政治经济文化生活及享受基本公共服务方面仍然存在诸多差异，“二等公民”的地位并未发生根本改变。本文所要研究的问题就是中央推进农业转移人口市民化和新型城镇化的政治号召为什么难以落到实处？流动人口市民化和基本公共服务均等化的瓶颈制约到底在哪里？某些地方政府的流动人口治理创新经验能否在全国推广？未来的发展方向是什么？

二、从公民权到市民权：财政联邦主义下公民权利地方化

流动人口市民化的本质就是要赋予流动人口与城镇本地居民同等的权利和待遇。换句话说，就是要获得市民权。市民权在英文中的对应词是citizenship，但citizenship有两个中文翻译：一个是公民权或公民身份，另一个是市民权或市民身份。尽管学者们对公民权和市民权的区别进行了许多研究，［2］但本文采用陈映芳的界定，即公民是与国家对应的，公民权是指社会成员在国家层面的综合权利；而市民是与城市对应的，市民权指社会成员在城市层面的综合权利。与“公民权—市民权”相对应的则是“国民待遇—市民待遇”，分别指中央政府和地方政府给予社会成员的一些技术层面的具体待遇。［3］由于我国实行了户籍制度，流动人口虽然具有国家公民身份资格，但如果不具备某个城市的户籍，也就没有城市市民资格，不能享受市民权利。也就是说，中国公民权和市民权是分离的，公民权的获得并不能保证市民权的自动获得。

很多学者对流动人口不能获得市民权而沦为“二等公民”的现象进行了研究。如苏黛瑞发现，尽管流动人口也是中国公民，但他们难以取得市民权，在教育、医疗、住房、社会保障和政治等方面的权利状况是比较差的。［4］施世骏认为，改革以来中国社会公民权的划分已经从市民与农民的区别转向本地人与外地人的区别。［5］周大鸣则把“本地人—外地人”的差别概括为城市二元结构或都市里的二元社区。［6］王春光用“半城市化”的概念来描述流动人口在城市的生存状态，他认为，农村流动人口虽然在城市工作和生活，但城市只是在经济层面吸纳了他们，并没有赋予他们市民身份和完整的市民权利，从而陷入非正规就业和发展能力的弱化、居住边缘化和生活“孤岛化”、社会认同的“内卷化”等状况。［7］

不过，现有学术界对流动人口市民权的研究存在一个重要问题，就是普遍把市民权理解为教育、医疗、住房、社会保障等社会权利，忽视了市民权其实是一个权益谱系。按照英国社会学家T.H.马歇尔的公民权理论，公民权利（citizenship）主要包括三种权利：民事权利（civil right）、政治权利（political right）、社会权利（social right）。民事权利由个人自由所必需的各种权利组成，如人身自由，言论、思想和信仰自由，占有财产和签署有效契约的权利，以及寻求正义的权利。政治权利指的是作为政治权威机构的成员或此种机构成员的选举者参与行使政治权力的权利。社会权利是指从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。［8］显然，目前学者们所说的流动人口市民权主要是指获得基本公共服务方面的社会权利。尽管子女教育等社会权利确实是流动人口最希望获得的权利，但毕竟这只是市民权的一部分。

对于我国流动人口不能获得市民权和市民待遇的原因，学者们主要归因于户籍制度，认为户籍制度把城市居民和农村居民分成两种截然不同的身份体系，并赋予不同的权利待遇。［9］陈映芳的研究更深入一步，她解释了这样一种受到知识界和一般民众广泛否定的户籍制度迟迟没有取消的原因：一是政府已经形成户籍制度系统的依赖，至今对这项制度的需求依然存在；二是现行户籍制度承担了重要的社会资源配置功能，并成为各级政府控制财政负担和生活资源的手段；三是户籍制度建构了农民工的独特身份，并得到农民工自身的认同。［10］王小章不同意简单地将农民工问题的原因归结为户籍制度，他认为，农民工不能自由地处置其所拥有的资产（主要包括土地和房屋），不能带着财产进城，才是导致农民工弱势最重要的因素。［11］王小章的分析有一定道理，但实际上在中国，能不能自由处理土地、房屋等财产其实也有户籍制度所形成的城乡身份有关。

但是，梳理政策文件可以发现，从1984年至今，中央政府其实一直在不断地推进户籍制度改革，［12］并在近年来明确要求推进农业转移人口市民化。问题的关键在于中央的这些政策并不是强制性“一刀切”，而是指导性的，这就意味着地方政府有很大的自由选择空间，那么地方政府为什么对放开户籍和市民权如此谨慎呢？

本文认为，中国的财政体制安排才是决定市民权是否真正开放的根本原因。众所周知，改革开放以来，为提高地方政府发展经济的积极性，我国财政体制改革的总体方向就是赋予地方政府充分的财政自主权，无论改革开放之初的“分灶吃饭”承包制财政体制，还是20世纪90年代中期以来的“分税制”改革，都是让地方政府成为一个相对独立的经济主体。因此，尽管中国不是联邦制国家，但“财政联邦主义”的特征十分明显。［13］不过，地方政府在拥有财政自主权的同时，也被要求按照属地管理的原则，承担起当地教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给的财政责任。很多过去由中央财政负担的社会公共服务，转而由地方财政承担，即所谓的“福利地方化”现象。［14］福利地方化意味着全国统一的公民权和国民待遇是虚置的，市民权和市民待遇对流动人口的个体生活才具有真正意义，这也是为什么有的学者把公民权和市民权等同的原因。

在政联邦主义导致的福利地方化的背景下，地方政府如果向外来流动人口开放户籍，让其取得市民权，那么地方财政就要承担与市民相应的教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务成本。据中国社会科学院城市发展与环境研究所的测算，我国农业转移人口市民化的人均公共成本达到13.1万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。［15］作为一个理性的地方政府，自然不愿意把钱投给流动人口，增加自己的公共财政负担。所以也就不难理解，为什么地方政府欢迎流动人口来打工创造财富，却不愿意为其提供基本公共服务了。而户籍制度只不过被沿用作为地方政府排斥流动人口享受公共服务和控制地方财政支出的手段而已。即使没有户籍制度，地方政府也制造出新的社会排斥手段。因此，如果没有建立健全流动人口市民化的成本分担机制，中央推进农业转移人口市民化和新型城镇化的号召将难以全面落实。

三、向流动人口开放市民权的地方实践

尽管在财政分权的体制下，地方政府极不情愿承担流动人口市民化的成本，但是中国毕竟是一个单一制国家，对于中央政府推进户籍改革、基本公共服务均等化和农业转移人口市民化的政策要求，地方政府不能无动于衷，更何况地方政府也需要通过开放市民权来吸引人才。

（一）完整市民权的获得

完整市民权的获得主要通过推出户籍改革新政，让外来流动人口获得包括民事权利、政治权利和社会权利等在内的全部市民权利，如郑州的降低入户门槛、广东的积分入户。此外，河北、重庆、成都等地推行针对本地农业户籍人口转为城镇户口的政策，但由于这些政策主要针对本地人，不属于本文讨论范畴。还有一些针对人才的市民权开放政策，也不属于本文研究范畴。本文只讨论针对非本地户籍的普通外来人口市民权获得问题。

1.河南郑州：允许投靠入户。2004年1月，郑州市进一步改革户籍制度，实行按固定住所落户，放开亲属投靠的直系限制。此后入户人数迅猛增长，迫于公共服务和城市管理的压力，郑州市在2004年8月紧急暂停以投靠亲友为代表的户籍新政，规定只有与户主有直属关系的外来人员才能迁移户口。郑州的户籍新政曾经在全国引起很大反响，但由于不能承受人口激增带来的交通拥堵、公共资源紧张等压力，最终以失败告终。

2.广东：积分入户。2009年10月，广东省中山市人民政府出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》（中府〔2009〕113号），率先探索积分排名入户制度，即流动人口根据一套积分指标体系，把自身的学历、职称、社会保险、社会服务、荣誉称号等折算一定分值，积分累计达到一定数额的流动人员，可申请迁入中山市户籍。积分入户针对所有流动人口，不设任何“一票否决”的前置条件，因此具有普遍意义。2010年6月，广东省人民政府办公厅发布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》（粤府办〔2010〕32号），把中山积分入户的经验推向全省。截至2014年底，广东全省共有63.3万人通过积分入户广东各个城镇。

（二）部分市民权（社会权利）的获得

调研发现，入户本身其实并不是流动人口最迫切的需要。很多农村流动人口担心入户城镇后会失去老家的土地、宅基地，因而不愿意入户，他们最想要的其实只是子女教育、异地中高考等社会权利。因此，针对流动人口的实际需要，一些地方实行了部分获得市民权的做法。

1.广东中山：积分享受公共服务。长期以来，各级政府主要根据户籍来判断一个人是否具备享有基本公共服务的资格。广东省中山市等地则通过积分制寻找一套新的标准作为流动人口享受城镇基本公共服务的标准（作为户籍的替代标准），为解构附加在户籍制度上的公共服务和社会福利提供了一种全新的、务实的探索。例如，从2010年起，中山市对流动人口子女入读公办学校进行积分管理，积分累计达到一定数额的流动人员，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇。从2013年起，中山市还将公租房申请列入积分权益范畴，不断拓展流动人口享受公共服务广度和深度。

2.上海：居住证积分制度。从2002年6月开始，上海市对人才（具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员）实行居住证制度，人才凭居住证享受市民待遇。此后在2004年10月，上海市又实施了《上海市居住证暂行规定》，把居住证的适用对象从原来的人才扩大到在本市居住的非本市户籍的境内人员，所有在上海具有稳定职业和稳定住所的外省市来沪人员都可以提出申请，但相关配套政策对稳定职业和稳定住所的门槛界定较高，大部分低收入的流动人口依然被排除在居住证及其附带的市民待遇之外。受广东积分制的启发，上海市从2013年7月1日起施行《上海市居住证管理办法》，在全国率先推出居住证积分制度，取消了原来的居住证分类制度。①居住证分类是指上海此前实施的居住证制度按照申请人的不同分为居住证A、B、C证，A证为国内人才引进类居住证，审核实行按照要素计分制，C证则是一般居住证，针对普通外来从业人员——包括投靠亲友类、就业类、临时类等。而对于留学人员实行人才引进类居住证B证。持居住证人员的市民待遇与积分挂钩，达到120分标准分值的持证人，可享受子女教育和社会保险等方面相应的公共服务待遇。实施居住证积分制度体现了从条件管理向积分管理的转变，为普通劳动者提供了透明而且稳定的预期。同时，《上海市居住证管理办法》还规定了达到一定条件的持居民证人士可以通过“居转户”的方式落户上海。

3.深圳：有门槛的居民证。深圳市2007年在盐田区试点实施居住证制度，2008年在全市推广，取代了原来的暂住证。与上海不同的是，最初深圳市办理居住证没有门槛，居住登记和办理居住证件是合一的。这种没有门槛的居住证本质上与过去的暂住证无差异，只不过换了名称而已。但从2015年6月1日开始，深圳市正式实施《深圳经济特区居住证条例》，该条例的最大特点就是将居住登记和居住证分开，明确设定了办证门槛。办证门槛就是在特区有合法稳定居所和合法稳定职业，其中合法稳定居所的标准为自办理居住登记起连续居住满12个月，合法稳定职业标准为在特区参加社会保险连续满12个月或者申领居住证之日前两年内累计满18个月的。深圳在提高居住证办证门槛的同时，新居住证的含金量也大大提高。持证人享有的公共服务分为三个层次：一是基本待遇，即持证人可以为同住未成年子女申请接受义务教育、申请幼儿园儿童健康成长补贴，申请困难救助等公共服务。二是优惠待遇，即持证人符合市政府及相关部门规定条件，还可以享受同住未成年子女参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试、少儿医保，申请公共租赁住房或者租房补贴，同住父母享受基本养老服务等公共服务。三是申请入户，即持证人符合市政府规定的积分入户条件的，可以申请转为深圳市户籍居民。

从以上各地的实践来看，市民权的开放是一个连续谱系，从允许子女入读公办学校到完全入户，从社会权利到完整的公民权利。但无论是地方政府开放完整的市民权，还是开放社会权利等部分市民权，尽管政策文本都声称针对所有流动人口，可实际上充满选择性。目前普遍的做法就是严格控制入户或享受基本公共服务的名额，地方政府提供的名额数量，相对庞大的流动人口总量规模显得太少，从而把积分入户或办理居住证的标准设置得很高，实践中往往只有流动人口中的高端人士才能获得市民权。对于大多数普通流动人口，实际上是难以通过地方政府的政策创新获得市民权的。因此，有学者对积分制进行了猛烈批评，认为很多人不知道积分制，且积分入户的口子开得过小，以东莞为例，每年一万人流动人口入户名额，意味着有的人要等一千年才能等到入户机会。［16］在市民权开放成本分担机制不健全的情况下，中央旨在达致公平正义导向的规划在地方实践层面往往演变为效率导向的实践，中央全面推进流动人口市民化的努力与地方政府从地方自身利益出发选择性的吸纳之间张力日益突出。

四、找回公民权和国民待遇

财政体制改革后，中国在事实上出现了“财政联邦主义”，地方政府虽然在大的制度模式上尽力与中央保持一致，但在制度的执行以及制度具体细节方面却自行其是，这种去中央化和有限的行政能力使市民权改革的最终效果大打折扣，［17］产生了公民权利地方化的问题，制约了全国统一的公民身份的形成。本文认为，理想的公民权利结构应该包括全国统一的国民待遇和城市特色的市民待遇两个部分，前者是指人作为国家公民所应当享受的待遇，无论其处在何地，只要具有公民身份资格，都应该享受国民待遇；后者是指人作为某个城市的市民所应当享受的待遇，只有具有市民资格的人才能享受。目前我国中央政府没有承担与其财权相匹配的事权，导致国民待遇虚化和公民权（尤其是社会公民权）缺失，个人福利待遇完全由城市地方政府（尽管中央会对地方转移支付，但经济发达的东南沿海地区能够获得的转移支付相对较少）提供。于是实践中，公民权利结构演变成只有市民待遇而没有国民待遇。

只有市民待遇、缺少国民待遇的公民权利结构，不仅让公民身份地方化、碎片化，不利于统一公民身份和国家认同的建构，更让市民待遇遭受不可承受之重，因为地方财政既要承担市民待遇的成本，也要承担国民待遇的成本，所以开放市民权的成本是非常高的。这是不利于解决流动人口市民化问题的。尽管一些人从理论上说地方政府要为当地所有流动人口提供子女教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等社会福利，但地方财政公共产品的供给能力毕竟是有限的。特别是1994年“分税制”改革后，地方政府在财政分成中的比例明显减少，进一步弱化了地方财政支付市民待遇的能力。调研中，很多地方政府官员表示，如果中央减少财政分成，地方可以把流动人口的问题解决得更好。

由于开放市民权和市民待遇的成本高，所以理性的地方政府既不情愿也确实没有足够的能力开放市民权，因此整体上开放的进程是缓慢的。为回应中央户籍制度改革的号召，一些地方政府在废除户籍制度这个排斥手段的同时，又制造了积分制、有门槛的居住证等新的市民权利排斥手段。只有从财务上建立各级政府间合理的市民化成本分担机制，才能从根本上推进新型城镇化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度……对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。流动人口市民权的获得显然属于“跨区域且对其他地区影响较大的公共服务”。

但是，如何合理确定各级政府职责，目前还没有明确的政策和标准。根据前面的分析，本文认为，应该实行公民权和市民权二分，把人的公共福利待遇明确分成国民待遇（主要中央财政负担）和市民待遇（主要地方财政负担）两部分，针对当前国民待遇虚化的现状，重点做实国民待遇。建立全国统一、可流动、可携带、可转移的国民待遇，需要在全国范围内推进基本公共服务均等化。为此，一要以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为基础，进一步建立健全全国统一的基本公共服务包，为全体国民提供统一、公平、普惠的基本福利保障。基本公共服务包作为一种国民待遇，只要一个人具有中华人民共和国的公民资格，无论其流动迁移到哪里，都有机会享受。同时，强化中央财政的责任。基本公共服务包的成本主要由中央财政负担，这一成本量化到每个人头上，如果人发生流动迁移，则把中央财政负担的这部分实现“钱随人走”。以义务教育为例，中央财政为每一个义务教育阶段学生承担一定的生均费用，如果这个学生随父母流动，则其生均经费可以带到流入地。

当然，由于中国地区发展高度不平衡，全国范围内完全一致的最终待遇是不现实的。因此，中央财政负担的国民待遇只是一个底线。各地可以根据自己的实际，在中央基本公共服务标准的基础上，附加市民待遇，从而提高当地居民最终享受的基本公共水平。例如，中央曾经规定全国范围内城乡居民养老保险的基础养老金是55元/月，一些有财力的地区（如广东）在55元的基础上提高到80元/月。流动人口要想要在获得国民待遇的基础上，进一步获得流入地的地方待遇（市民待遇），那么就需要根据对当地的贡献来进行，以工作年限、缴纳社会保险费的年限作为贡献标准是比较合适的。

总之，只有强化中央政府在社会政策领域的统筹职能，强化中央财政的福利支出责任，建立全国统一的国民待遇，才能打破财政联邦主义体制下国民待遇地方化（演变为市民待遇）和碎片化的趋势。今后流动人口无论流动到哪里，都可以享受中央财政负担的统一的国民待遇，确保公民基本权益得到保障，从而强化对国家的认同。也只有让国民待遇从市民待遇中分离，减轻地方政府向流动人口开放市民权的财政负担，才能更好地调动地方政府推进农业转移人口市民化和新型城镇化的积极性。

［1］国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html，2015年4月29日。

［2］郁建兴、楼苏萍：《公民社会权利在中国：回顾、现状与政策建议》，《教学与研究》2008年第12期。

［3］［10］陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》2005年第3期。

［4］［美］苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，王春光等译，杭州：浙江人民出版社，2009年。

［5］［14］Shih-Jiunn Shi，“Towards In-clusive Social Citizenship？Rethinking China’s Social Security in the Trend towards Urban-Rural Harmonisation”，Journal of Social Policy，no.9，2012，pp.142-148.

［6］周大鸣：《外来工与“二元社区”》，《中山大学学报（社会科学版）》2000年第2期。

［7］王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。

［8］Marshall，T.H，“Citizenship and Social Class”，In T.H.Marshall（ed.），Citizenship and Social Movement，West port：Greenwood Press Publishers，1976.

［9］Tiejun Cheng，Mark Selden，“The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System”，The China Quarterly，no.139，1994，pp.644-668.

［11］王小章：《从“生存”到“承认”：公民权视野下的农民工问题》，《社会学研究》2009年第1期。

［12］邓智平：《新型城镇化的关键在户籍制度改革》，《群言》2015年第2期。

［13］Jin，Hehui，Yingyi Qian，Berry Weingast，“Regional De-centralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style”，Journal of Public Economics，vol.89，2005，pp.1719-1742.

［15］潘家华、魏后凯：《中国城市发展报告（No.6）：农业转移人口的市民化（2013版）》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

［16］何永华、陈奕启：《逾9成外来工不知积分入户》，奥一网，http：//www.oeeee.com/a/20110117/962750.htm l，2011年1月17日。

［17］Daniel Beland，Ka Man Yu，“A Long Financial March：Pension Reform in China”，Journal of Social Policy，vol.33，2004，pp.267-288.

责任编辑：王雨磊

C913；F669

A

1000-7326（2015）12-0036-06

*本文系国家社科基金重大项目“科学发展观视阈的文化改革发展研究”（12&ZD002）、“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”（15&ZDA050）和广东省宣传文化栏目“文化育和谐”的阶段性成果。

邓智平，广东省社会科学院副研究员（广东广州，510610）。