1949年以来中国社会组织分类治理的发展脉络及其张力

韩 俊 魁

(北京师范大学 社会学院，北京 100875)

1949年以来中国社会组织分类治理的发展脉络及其张力

韩 俊 魁

(北京师范大学 社会学院，北京 100875)

社会组织的类型日益多元化，而目前的法律法规及相关政策未能围绕其分类治理进行有效整合。产生这一问题的原因在于政治思维以及技术路线之间的巨大张力。1949年以来中国社会组织分类治理的诸发展阶段中，这种张力清晰可见。为更好实现国家治理战略，应当将宪法和社会组织法律中的身份平等、法人自治、公平竞争作为始基性原则，进而派生出按组织规模大小、不同领域确定税收优惠、登记与否等次级标准，最大限度地将政治思维转化为技术路线，并通过稳定自洽的逻辑建构社会组织治理体系。

社会组织;分类治理;政治思维;技术路线

一、问题的提出

中共十八大以来，无论对中国社会组织，还是对于涉及社会组织业务的相关政府部门，产生重大影响的决策至少包括以下两项。一是分类登记，即对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织进行直接登记；对政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构等仍然沿用双重管理，从而形成混合登记管理模式。二是将慈善事业法纳入全国人大立法计划。第一项决策对第二项决策的重要意义不言而喻，毕竟对社会组织的登记管理是后者题中应有之义。然而，细究前者的逻辑关系不难发现，对四类直接登记的组织与三类沿用双重管理的组织所采取的分类标准并不自洽：不同类别的组织之间因存在着大量交叉重叠而造成政策操作上的难题。此外，一扬一抑分类背后的差别化公平策略可能产生消极影响。另外，《境外非政府组织管理法》通过全国人大二审并完成公众意见征求工作。与此类组织同样采取双重管理登记制度的政治法律类、宗教类社会组织是否会采取类似治理策略？若这些问题未能厘清，势必给政策执行部门带来巨大压力，未来社会组织发展格局也将充满变数。

分类是学术研究的基础范畴，也是政策制定的根基。具体到社会组织，至少可以按组织性质、登记与否、免税与否、组织活动领域、组织规模、官办/民办等多个标准进行分类。面对纷繁复杂的社会组织，政府治理中往往采取多种分类相结合的治理路径。但问题的关键是，在诸多分类标准中，需要区分何者为始基性分类标准，何者为派生性分类标准。因为标准的先后次序昭示着不同的公平正义观念，与社会组织治理体制的稳固与否密切相关。

基于此，本文将从历史的视角出发，探索1949年以来中国社会组织分类治理的发展脉络，并分析分类背后的政策指向及其张力，以期对国家的社会组织治理有所裨益。

二、1949年以来中国社会组织分类治理的历史演进

1949年以来，国内社会组织分类治理的历程大致分为三个阶段：1949年至改革开放的社会团体与党、国高度同构期；改革开放至1988年社会团体的散漫生长期；1988年至今社会组织分类治理格局的初步形成期。

(一)高度同构期

在该阶段，由于缺乏系统性社会组织资料，故将1950年颁布实施的《社会团体登记暂行办法》作为分析的重点。而对该办法的分析又离不开1949年通过的、起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，因为前者是根据后者的第五条和第七条所制定的。*1949年9月29日通过《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”；第七条规定：“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动，严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武装、消灭其特殊势力后，仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利，但同时给以生活出路，并强迫他们在劳动中改造自己，成为新人，假如他们继续进行反革命活动，必须予以严厉的制裁。”这两条决定了《社会团体登记暂行办法》一方面坚称结社自由，另一方面强调镇压一切反革命活动。后者是前者的必要前置条件，即维护政权稳定决定结社自由，结社自由是在遵从政权稳定前提下的结社自由。在此逻辑支配之下，《社会团体登记暂行办法》以及内务部《关于办理社会团体登记工作应注意事项的代电》等文件提出要撤销、解散“反动团体”，“批准之原则应以政治面貌为主”，“社会团体的登记过程也是新政权用自己的社会主义价值观对当时存在的社团进行判断和选择的过程”[1]。在这一政治原则的前提下，该办法将社会团体分为免于登记的社会团体和可以登记的社会团体。前者包括参加中国人民政治协商会议的各民主党派和人民团体、中央人民政府另有法令规定的团体，以及机关、学校、团体、部队内部经其负责人许可组织的团体；后者包括人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学校研究团体、宗教团体以及其他合乎人民政府法律组成团体。但是，登记成立的社会团体并没有独立性，而是尽被政治/行政所吸纳：“各社会团体的成立，都是在党和政府及政府有关部门的直接推动、指导下建立的。有些社会团体的成立是有计划的，按指标进行的……体现在组织上是许多社会团体列入了行政、事业编制，或挂靠到某一行政部门，社会组织的负责人有一些由政府机关行政领导兼职，或由行政领导任名誉职务，甚至许多社会团体由挂靠的政府有关部门实际指派负责人等等”[2]51。随着“左”的思想和路线愈演愈烈，社会团体与党、国的高度同构达到极致。正如1975年宪法第十二条所规定的，“无产阶级必须在上层建筑中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政。文化教育、文学艺术、体育卫生、科学研究都必须为无产阶级政治服务”，即使该宪法重申结社自由。

仔细分析《社会团体登记暂行办法》及相关资料可发现社会团体政策的四个特点：一是尽管有免于登记/可以登记以及社会团体的分类，但该分类其实由另一条更基础的原则所决定，即政治的筛选标准。不带有反动色彩的社会团体，经主管机关审查后方可进入登记程序。二是当时的社会组织没有基金会等组织类型，只有社会团体一个类别，突出强调的是对会员制组织的管理。三是该办法中所说的社会团体和今天的社会团体之间相距甚远，因为当时并未涉及社会团体非营利性等本质属性之规定。社会团体内部治理等规范更是付之阙如，其解散程序亦非常简单。因此，当时社会团体的分类是依照严格的计划指令而非组织功能/性质所确定的。四是该办法有归口管理、双重管理、分级登记、登记备案等目前社会组织治理的雏形，但在实质内容上差别很大。分级登记方面，社会团体分为全国性社会团体、地方性社会团体以及县辖社会团体等，比现在的分级少了一级；在登记备案方面，已登记的全国性社会团体应向其活动地区的人民政府备案，地方性社会团体等登记的同时均应向上级政府备案，等等。

总之，第一阶段与其说是对社会团体的分类治理，不如说是在与党、国高度同构的基础上对社会团体的控制与整合。毋庸置疑，这种策略对稳定新生政权发挥了很大作用，但国家有意之建构消解了社会团体本质属性的身份意识。由于高度同构和依附，社会组织在“文革”期间基本停滞，对其治理便无从谈起。而且，这为后来乃至今天的社会组织治理埋下了深深隐患。

(二)散漫生长期改革

改革开放至1988年社会组织归口民政部门管理这一阶段中，对社会组织也谈不上分类治理，而是社会组织“无所拘制、遍地开花的原始生长期”[3]21。之所以出现这种局面，一是随着经济增长以及单位制解体，社会自主性逐步增强，由此引发民众旺盛的结社需求；二是1978年新组建的民政部之职能尚未恢复，无暇顾及社会团体的管理；三是社会转型致使1950年的《社会团体登记暂行办法》及其实施细则无法实施，社团管理的工作实际处于中断状态。“因此造成社团的审批权限开始分散，不仅党政工作部门审批社团，而且社团也审批社团。再加上部门之间职责不清，做法各异，致使同一性质的社团多家审批的现象时有发生，造成社团的重复设置。”[2]107

该阶段在中国社会组织发展历程中承上启下，非常重要。首先，和前一个阶段相比，社会组织的发展大大摆脱了阶级斗争等意识形态的影响，朝着自由结社以及非营利性的组织本位回归方向大大迈进。其次，尽管政府并未将基金会等新出现的组织类型脱离社会团体而单列，但实践创新为接下来的组织多元化发展打下了基础。再次，大量社会组织的涌现在一定程度上满足了社会需求。当然，该阶段的社会组织良莠不齐，非营利组织的身份意识正在形成之中。社会组织与发起成立方盘根错节的利益关联也对下一阶段的治理构成挑战。

(三)分类治理格局初步形成期

1987年起草结社法未果后，1988年国务院机构改革时，在民政部内设社团管理司，开始对社会组织归口管理。从1988年至今，存在以下四种社会组织分类管理的思路。

1.政治治理意义上的分类

1989年国务院下发《清理整顿社团的决定》后，1990年起对社会团体开始清理整顿。与20世纪50年代对社会团体的清理整顿相同，这次整顿依然强调了政治立场。例如，根据《中共中央宣传部、民政部关于职工思想政治工作类社会团体委托管理的通知》(民社函【1991】282号)等政策文件，先后解散了中国现代诗歌学会、中华炎黄协会、国际气功科学联合会等组织。1996年起，为反对社会团体中的资产阶级自由化和和平演变、为贯彻《关于加强社会团体和民办、非企业单位管理工作的通知》而开始了第三次清理整顿。在1999年底开展民办非企业单位(以下简称“民非”)复查登记工作中，对涉及民族及其他社会科学、自然科学的边缘交叉学科和青少年、妇女儿童等问题的各类研究机构、社会经济调查机构的政治方向、业务活动、财务管理、遵纪守法等进行大检查，取缔和解散了山东大灵岩寺弘法社、中国民主党、中国社会经济调查中心、中国发展联合会、鸣春学会、国际笔友会上海代理处、江西劳工联盟、世界书画家协会广东分会等组织。1999年12月6日的《民政部部长多吉才让在加强民间组织管理工作会议上的讲话》中指出，“对新成立的社会团体要从严把关，重点发展适应社会主义市场经济发展需要的行业协会，严格控制成立那些业务宽泛、不宜界定的社会团体。禁止设立气功功法类、特定群体类、宗族类和不利于民族团结与国家法律法规相悖的社会团体”。这是当时关于分类治理最简洁、清晰的表述，亦与第一阶段的精神相一致。

重点发展行业协会，与1997年党的十五大报告行政体制改革一节中明确提出的“培育和发展社会中介组织”相一致。2002年的十六大强调农民的组织化程度之后，2006年的十六届六中全会更是明确提出发挥社区社会组织、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务，发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。这种思路一直延续到十八大以来四类放开、三类维持双重管理的分类治理决策。

2.按照政府——社会组织关系所进行的免登记组织、民政登记的社会组织、其他社会组织之划分

戈登·怀特将中国的社会组织分为人民团体、民政部门登记注册的组织、中间地带的公民社会组织以及有很强政治取向的草根组织[4]。何建宇、王绍光将中国社会组织分为注册社会团体、注册民办非企业单位、未注册民办非企业单位、八大人民团体、其他准政府社团、草根社团，进而得出中国有800多万家社团的结论[5]。 王名将“民间组织”分为狭义民间组织和三类广义民间组织。近年来，多起与官方背景社会组织相关的公益丑闻，将人们的思考引向深入：为何在登记注册、税收优惠甚至自然灾害发生时的公募权限等方面，官方背景的社会组织与纯民间社会组织相差如此悬殊？社会组织领域中的官/民两种截然不同的身份究竟塑造了怎样的区隔？二者之间是否一场零和游戏？究竟应采取怎样公平合理的登记管理制度？目前的行业协会脱钩等改革在一定程度上是这种焦虑的表征。

3.基于组织性质的分类

1988年至2004年，逐步演化确立了社会团体、民非以及基金会三大类型社会组织的分类治理格局。

归口民政部门管理之初，1988年的《基金会管理办法》、1989年的《社会团体登记管理条例》以及1989年的《外国商会管理暂行规定》仍采用社会团体的唯一分类。而且，1989年的《社会团体登记管理条例》中对“社会团体”没有准确的界定，而是列举为协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等。及至1996年中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号)以及1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布之后，中国的法律体系里才有了民办非企业这一组织类型。1998年，对《社会团体登记管理条例》进行了修订并沿用至今。1999年，国务院决定将基金会的审批和管理工作统一交由民政部负责。2004年之前，基本没有批准成立新的基金会。而且，基金会仍被划入社会团体。现在的基金会类别是在2004年颁布实施《基金会管理条例》以后确立的。

按照《社会团体登记管理条例》(1998)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)以及《基金会管理条例》(2004)，社团、民非、基金会分别被界定为“非营利性社会组织”“从事非营利性社会服务活动的社会组织”以及“以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人”。这修改了1988和1989年关于基金会以及社会团体中错误以及模糊的表述，从而确定了其非营利性的组织属性。在三个条例中，社团又可以分为全国性社团和地方性社团。出于行业协会和公益性社团在本质属性以及政策实践中的差异，学界将二者区分为互益性社团和公益性社团；民非分为民非(个体)、民非(合伙)以及民非(法人)；基金会可分为公募基金会和非公募基金会，其中还对涉外基金会单独进行了规定。

在长期演化过程中，三类组织越来越回归非营利组织的本身属性。但这并不意味着三个条例业已完善。首先，饱受诟病的双重管理体制。尽管放开四类社会组织可以直接登记，但实际操作过程中因缺乏可操作性而在很大程度上被悬置。大量或免于登记或无法登记的社会组织，依然徘徊在民政监管体制之外；其次，三类组织内部细分中存在的张力；再次，三类组织面临外部性障碍。例如，民非和民办教育等相关法律法规的不兼容，其营利性和非营利性无法清晰分割，从而限制了此类组织健康有序的发展。

4.按组织活动领域进行的分类

20世纪八九十年代，社团分为学术性社团、行业性社团、专业性社团和联合性社团，但这种笼统的分类方法在政策操作层面的意义不大。2003至2006年间，民非被分为十类，即教育类、卫生类、文化类、科技类、体育类、劳动类、民政类、社会中介服务业类、法律服务业类和其他类。“为了规范和统一民间组织的统计管理，民政部借鉴和参考联合国推荐的国际非营利组织统计分类体系，并结合我国民间组织发展的特点，于2006年年底提出了新的分类体系，并用于三类民间组织的年度检查工作。2007年底，根据新年检分类体系，民政部发布了我国民间组织新的分类统计数据”[3]8。这套分类体系将社团和民非划分为14个类别：科技与研究、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、工商业服务、宗教、农业及农村发展、职业及从业人员、国际及涉外组织以及其他。民非分类比之前的分类增加了体育类、工商业服务类、农业及农村发展类和国际及涉外组织类，其余大致对应的几类民非只是改变了统计名称而已。

目前的《中国民政统计年鉴》中，社会组织的统计数据均基于上述不同活动领域的组织而采集，但指标体系的设计并不完善。例如，衡量组织社会效益的指标(如组织支出额度、受益人次、志愿服务人次等)以及衡量组织人力资源的指标(专业技术人才数量、社会保险覆盖率、培训人次、平均薪酬水平、全职员工的流失率等)等均未涉及。其次，目前所采用的按领域分类并没有积极应用于国家治理，加之基层政府采集数据的人手非常有限，因此数据的准确性有待提高。再次，国家政策对于不同领域社会组织数量的变化影响很大。例如，若国家出台政策鼓励农业及农村发展类社会组织，则其数量急剧攀升；一旦国家限制某类社会组织，其发展则长期举足不前。换言之，这套按组织活动领域进行的分类很容易受到政策的影响。

在完成国内社会组织分类治理历史演进的大致脉络后，我们再来分析境外非政府组织的分类治理。20世纪50年代至70年代初，境外非政府组织并未被分门别类地对待，而是被整体扫出国门。之后，随着中国与美国等西方国家关系的正常化，境外非政府组织随之再次进入国内。20世纪80年代，此类组织主要被视为引进外资和先进技术的对象。1984年，当时的联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒向外经贸部国际局建议，中国政府在接受国际组织援助的同时，可以考虑接受国外民间组织的援助。于是，第一个开展国际民间组织合作的工作小组出访欧洲寻求合作良机。1985年，中国国际经济技术交流中心成立了国际民间组织联络处。翌年，该中心与欧洲援华集团(德国农业行动、英国乐施会、荷兰国际开发援助)签署了正式的合作协议[6]。1988年归口管理后，除了外国商会，其他境外在华非政府组织并未与民政部产生交集，反而是国务院以及对外经贸部等部门发挥了更大的作用。

20世纪90年代，境外非政府组织没有过多受到清理整顿的影响，反而随着中国改革开放的不断深入而快速发展，并且形成多种分类治理的模式：第一，2004年的《基金会管理条例》允许境外基金会在中国设立代表机构，且只能在民政部登记注册。第二，国家外国专家局也负责一些境外在华非政府组织的管理工作。按照《介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认可办理规定》，凡拟向中国境内派遣文教专家的境外组织，均须获得介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认可，并取得《介绍外国文教专家来华工作的境外组织资格认可证书》。申请的境外组织，需具备法人组织、非宗教团体以及具有推荐介绍外国文教专家能力三项条件。第三，为解决此类组织的项目统筹、违规发展会员、擅自建立分支机构、合作纠纷以及员工福利等诸多问题，云南省办公厅于2009年12月29日印发了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》。境外依法成立的协会、学会、商会、联合会、联盟、基金会、研究院(所、中心)等非政府、非营利或慈善公益组织，只要在云南省开展活动的，都将适用该规定。按照该规定，境外在华NGO首先需要顺利找到云南省直有关部门成为自己的业务指导单位。拿到批复文件后，连同其他必需材料，向省民政厅申请身份备案，开展项目要向外办报备。第四，以涉外民非、工商登记注册以及未登记注册等多种方式开展活动，而游离于民政部门监管范围之外。

2015年5月，《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案)》(二次审议稿)公布。该法拟将国务院公安部门及省级人民政府公安机关统一作为境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关，并实行双重管理体制。

三、结论

透过上述梳理和归纳，可看出新中国成立以来社会组织的变化以及分类治理的演进史。一个显而易见的事实是，日益增强的社会从总体性国家中不断分化出来，在实践中其自主性逐渐生成，并按自身的组织逻辑继续发展。国家分类治理的不断细化和技术化不过是与这种现实互动的反应而已。但在对社会组织的分类治理中，明显存在着技术路线与政治思维之间的张力。诚然，社会组织面临的很多问题可以通过治理技术的发展予以消除。但技术治理未必能消除所有问题，因为往往受制于政治逻辑。从国内社会组织的分类治理演化历程中可以看到，仅仅在改革开放之初的一段时间内，社会组织的发展未受到意识形态的过多干扰。第一个阶段国家控制社会的意图自不必言。第三个阶段中，尽管意识形态的色彩日益淡化，治理也越来越遵循社会组织自身的发展规律，但我们仍能感到一股试图用政治思维替代技术思维的力量。例如，2012年，国家宗教事务局、中共中央统战部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、国家税务总局下发《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》。宗教类社会组织是在“一路一带”国家战略中最有潜力的民间软实力之一。但在实际操作中，很多政府官员视之为敏感领域而不愿涉及。无人否认国家安全的重要性和优先性，但并不意味着政治思维可以一味代替技术治理。该法若正式通过，很多国家很有可能“以其之道，还施彼身”，从而给“一路一带”战略以及中国社会组织走出去带来极大挑战。

现代国家治理要求我们智慧地把政治思维最大限度地转化为技术路线，并通过稳定自洽的逻辑建构政府与民间社会的共识。若达此目标，就需要谨慎甄别对国家安全构成直接或间接威胁的社会组织，而不是简单地将某类特定社会组织予以整体性排除。进而从其他众多类型的社会组织中抽取公约数，贯彻宪法和法律面前身份平等、法人自治、公平竞争之原则。这一始基性标准之下再派生出按组织规模大小、不同领域确定税收优惠、登记与否等次级标准。即使社会组织存在规模大小、领域各异等差别，也应尽量以最弱者的最大化利益为判断依据。

[1] 刘培峰. 自由结社及其限制[M].北京:社会科学文献出版社，2007:275.

[2] 《中国民间组织年志》编辑委员会. 中国民间组织年志：上[M].北京:中国社会出版社，2005.

[3] 王名.民间组织的发展及通向公民社会的道路[C]//王名. 中国民间组织30年——走向公民社会》(1978-2008).北京:社会科学文献出版社，2008.

[4] WHITE G. Howell & Shang, X.In Search of Civil Society: Market Reform and Social Change in Contemporary China[M]. Oxford:Clarendon Press，1996

[5] 何建宇,王绍光. 中国式的社团革命——对社团全景图的定量描述[C]//高丙中，袁瑞军. 中国公民社会发展蓝皮书.北京：北京大学出版社，2008.

[6] 黄浩明. 国际民间组织合作实务和管理[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2000:3.

[责任编辑：高云涌，张斐男]

2015-07-21

国家社会科学基金重大项目“社会组织管理模式创新和推进路径研究”(12&ZD061)

韩俊魁(1972—)，男，副教授，博士，从事非营利组织及发展人类学研究。

C91

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1002-462X(2015)09-0025-05