关于主任检察官职能定位的反思与建构

2015-02-25耿磊，孙强

学习与探索 2015年2期

关键词：检察长一体责任制

耿磊，孙强

(1.中国政法大学刑事司法学院，北京 100088；2.北京市西城区人民检察院，北京 100035)

·法治文明与法律发展·

关于主任检察官职能定位的反思与建构

耿磊1，孙强2

(1.中国政法大学刑事司法学院，北京 100088；2.北京市西城区人民检察院，北京 100035)

主任检察官改革是主诉检察官改革的升华。检察官制度面临的行政化色彩浓厚、责任承担模糊、权力与责任不统一等问题进一步迫使检察官办案责任制改革的深化。在对检察权进行“分权”时，“检察独立”能够在一定程度上对“检察一体”进行突破，由此主任检察官改革获得了正当性。主任检察官的职能定位是通过主任检察官与检察长、部门行政负责人、普通检察官、书记员的互动体现的。相对于检察长，主任检察官更多地带有“检察独立”的追求；相对于普通检察官、书记员，主任检察官则更多地体现的是“检察一体”。如果改革中不彻底废除部门行政负责人制度的规定，则主任检察官改革也很可能回到“三级审批”的老路上。

主任检察官；主诉检察官；“检察一体”；检察独立；检察制度改革

党的十八大提出，要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保检察机关依法独立公正行使检察权。2013年11月，党的十八届三中全会关于深化司法体制改革的意见也强调，要“探索建立突出检察官主体地位的办案责任制”。为落实这些精神和任务，2013年底、2014年初，最高人民检察院相继下发文件，在全国7个省份17个检察院开展新一轮检察官办案责任制试点改革，希冀通过创新适用“主任检察官”制度将改革推向预定目标。主任检察官不同于目前《检察官法》规定的检察官，也不同于近15年来全国检察机关主要在公诉部门实行的主诉检察官。以主任检察官带动新一轮司法体制改革，涉及主任检察官的考察选任、人员配置、权力运行、责任承担、奖励惩处、待遇职级等一系列问题，但最为核心的，恐怕还是主任检察官的基本职能及其定位。检察官办案责任制在本质上是检察权运行机制的一种转换，而检察权运行具体主体在权力运行整个体系中的地位和职能，对关联制度的影响最为重大。

一、总结与推进：主任检察官办案责任制的背景分析

对于检察官办案责任制，尽管从字面意义上理解似乎是指承办案件的检察官对其办理的案件如何承担法律责任的制度，但在现实语境下，一般指称的却是检察机关的执法办案组织形式与管理模式。1980年，最高人民检察院确立了“三级审批制”检察办案模式，科、处、室成为检察机关最为基本的办案单元。纵观此后检察官办案责任制的发展历史，虽然近15年在一定程度上经历了主诉检察官办案责任制的洗礼，但主要还是以传统的“三级审批制”为主线。

所谓的“三级审批制”，是指在检察机关中，对于具体案件的定性和处理需要依次经过承办人的建议——处(科)长审核——(主管副)检察长批准三个级别才能最终确定。“三级审批制”长期乃至目前仍为中国绝大部分检察机关办理案件的基本方式。为打破这种层层负责、层层把关却没有明确责任人的现象，赋予承办人独立办案权、强化检察机关的司法性[1],1999年4月最高人民检察院开始在北京、天津、上海等地开展主诉检察官办案责任制试点。2000年1月，主诉检察官办案责任制在全国检察机关全面推开；有的地方还大胆创新，在侦查部门试行“主侦检察官”办案责任制。应当说，在主诉检察官制度运行的初期，一定程度上加强了检察官的独立性。但是，随着改革的深化，尤其是相关配套措施没有及时跟进，主诉检察官制度的运行却面临重重困难，甚至这项改革在很多地方名存实亡，逐渐回到了“三级审批制”的老路[2]。这种改革的反复以及面临的困难，正是主任检察官办案责任制产生的背景。从历史发展的关系来看，主任检察官制度正是主诉检察官制度的升华[3]，主任检察官制度的提出与创建正是为了解决主诉检察官制度没有解决的问题。

(一)行政化色彩浓厚

行政化，在政治学和管理学中的定义不尽相同，但在一般意义上，主要是指组织内部一种“上命下从”的层级化现象。中国的检察机关从内到外均带有典型的行政化色彩。从外部关系看，上下级检察院之间是一种领导与被领导的关系，*《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条第二款规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”上级检察院有权直接改变下级检察院对于具体案件的定性。从内部关系看，一方面，对于检察机关的人事管理，虽然《检察官法》明确将检察官分为12级，但现实中检察官的工资福利、提职晋级则完全按照副科级、正科级、副处级、正处级等行政机关对于公务员的管理制度进行，并不与检察官的级别挂钩；另一方面，对于案件的处理，基本上是按照“三级审批制”进行，即承办检察官审结案件后提出初步处理意见——处(科)长审核——(主管副)检察长批准决定，即使承办检察官对案件有不同看法，结果往往也会被处长、科长凭借自己多年的办案经验和威望所说服[4]99。

一个组织的行政化运行有利于提高组织整体的效率，有利于组织的上下一体及保持与外部的相对独立。在检察机关的上下级之间保持一定的“行政化”有利于检察一体和检察机关的整体独立，尤其是在对重大贪污贿赂、渎职侵权案件行使侦查权时，下级检察机关更需要上级的支持。不过，在检察机关内部对检察人员实行“行政化”管理、对案件实行“行政化”审批，则有违基本的司法规律。1995年2月28日，八届全国人大第十二次会议通过了《检察官法》，2005年4月27日，十届全国人大第十五次会议通过了《公务员法》。尽管《公务员法》明确将“检察机关的工作人员”纳入公务员范畴，且《公务员法》制定在《检察官法》之后，属于新法，但《公务员法》制定时并没有废除《检察官法》。根据立法法关于同位阶法律特别法优于一般法的规定，除公务员法的有关规定外，《检察官法》仍然适用。不考虑检察官从事司法事务的特殊属性，机械适用《公务员法》对检察人员进行“行政化”管理的做法是不科学的。公正的司法过程应当体现亲历性特征。所谓亲历性就是要亲自经历全过程。亲历性有两个最基本的要求：一是直接审理，二是以口头的方式进行[5]。在“三级审批制”下，案件承办人需要详细阅卷，在审查批捕阶段要当面向犯罪嫌疑人“告权”，在审查起诉阶段则要亲自提审犯罪嫌疑人，而处(科)长、(主管副)检察长仅仅是借助卷宗材料通过书面审查进行定性，这离亲历性的要求相去甚远。

检察机关浓厚的行政化色彩不但成为历次检察官办案责任制改革的动因，而且影响了对于检察机关基本性质的定位。“检察权曾一度被部分学者纳入行政权的范畴，这与检察权的基本运转单元的行政化色彩不无关联”[6]。

(二)责任承担难以清晰厘定

在“三级审批制”的框架下，对于个案的处理，先是由承办检察官通过审查卷宗、提审犯罪嫌疑人后提出初步处理意见，然后再报处(科)长审核，处(科)长审批后再报(主管副)检察长批准决定；当案件承办人与处(科)长的意见不一致时，经(主管副)检察长同意，才可以将案件报送检察委员会，由检察长带领各位检委会委员讨论决定。审者不定、定者不审成为“三级审批制”形式的特点。在这种情况下，如果案件最终定性出现问题，乃至出现冤假错案，很难追究相关人员的责任。

从形式上看，根据当时法律文书的层层签批，不难找到相关责任人员，可以追究其整体责任或要求主要责任人承担责任。然而，案件承办人只是提出初步处理意见，在本质上是一种建议行为，这种建议对于案件的最终处理不起决定作用；处(科)长在审核案件时往往也会阅卷，但这种审核发挥的只是一种对于处理建议的指导、加强作用，对于案件的结果同样不起决定作用；根据案件承办人、处(科)长的双层建议，(主管副)检察长在法律文书上签字，法律文书生效。基于行政事务的烦琐，(主管副)检察长一般没有充足时间对个案阅卷，更无法逐案提讯犯罪嫌疑人，往往是囿于工作机制的规定，不得不在法律文书上签字，因为不签字后续的诉讼流程就无法进行。如果是报检察委员会讨论决定的案件，委员们的阅卷时间往往也不充分，但最终也必须给出结论。这种状况决定了在冤假错案发生时，责任承担难以清晰厘定。

为了解决这个问题，主诉检察官试图取消处(科)长对于案件的审核，由主诉检察官直接向(副)检察长报批；有的地方甚至规定，部分案件可以由主诉检察官独立决定，不必报批。2000年1月17日，《北京市人民检察院实施主诉检察官办案责任制暂行办法》第22条第一款、第二款规定：“主诉检察官办理案件时，对于下列事项，应当提出处理意见，报请检察长决定：(一)需要采取、变更、撤销逮捕措施的；(二)需要改变管辖的；(三)拟做不起诉决定的；(四)补充、变更、撤回起诉的；(五)决定抗诉、撤回抗诉的；(六)建议侦查机关撤销案件的；(七)需要对有关单位提出书面纠正违法意见或者检察建议的；(八)下级人民检察院书面请示和提请复议、复核的案件以及上级交办的案件中需要检察长决定的事项。对于前款规定以外的程序性或者实体性事项，主诉检察官应当依法做出决定。”第23条规定，主诉检察官决定的事项、法律文书以及工作文书由主诉检察官签发。第24条又明确规定了主诉检察官应当承担责任的八种情形。应当说，责任不清的问题在主诉检察官制改革的前期有所缓解。然而，随着改革的进行，各单位的主政者为了案件质量，也为了保护干警，对主诉检察官的权力加以限制[7]；部分主诉检察官或者无法摆脱依赖性太强的心理习惯，或者缺乏责任意识害怕承担责任，遇到问题不调查取证、分析案情、研究法律，而是向行政领导多请示、勤汇报[2]，因而在发生冤假错案时，依然难以科学确定相关责任。

(三)权责不匹配导致检察队伍不稳定

新一轮司法体制改革的重要内容之一是突出检察官办案的主体地位，明确检察官办案的权力、责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究[8]。这一内容实际上是检察官办案责任制目标的延续。一方面，为提高办案质量、保证办案效率，改革往往会从学历经验、工作年限等方面对检察官提出更高的要求，希望检察官队伍面向“职业化”“精英化”的方向稳步发展，要求检察官比普通公务员肩负更多的责任——对所办理的案件终身负责；另一方面，在公务员工资目前已经相对较低的情况下，又将检察官放到公务员队伍管理，在工资补贴、培训休假等方面并没有给予更高的待遇。这种要求承担大责任、给予较低待遇的反差，降低了办案责任制改革对于检察官的吸引力，甚至迫使部分检察官因为经济压力离开检察队伍。

2000年，最高人民检察院办公厅《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》明确规定：各级人民检察院要建立健全与主诉检察官办案责任制配套的激励机制和保障机制，从实际出发，适当解决主诉检察官的有关待遇。但实际上，这些要求不但没有落实，而且随着“阳光工资”改革要求的按照工龄和行政级别发放工资办法的实行，主诉检察官原本享有的岗位津贴被取消，这也打击了主诉检察官的办案积极性[9]。有统计显示，在北京市检察系统实施主诉检察官办案责任制的2000—2010年的10年间，共任命主诉检察官357人，2010年仍在公诉岗位的却只有162人，另外195人除个别退休、辞职外，大部分到外单位任职或提拔交流到院内其他处室任职[10]。

二、“独立”与“一体”：主任检察官办案责任制的理论根基

(一)“检察一体”与“检察独立”的基本含义

一般而言，“检察一体”是指为了维护国家法制的统一实施，各级检察机关基于“上命下从”原则而构成的有机统一整体。关于“检察一体”的目的和功能，在中国台湾地区存在“有效打击犯罪”说、“防范误断滥权”说、“统一追溯法令”说的争论。*参见吴巡龙《检察独立与检察一体——兼评检察官未经检察长核定迳行起诉事件》，载台湾《约旦法学杂志》第124期；陈运财《检察独立与检察一体之分际》，载台湾《约旦法学杂志》第124期。转引自万毅《中国台湾检察权定位、配置及其他(上)》，载《东方法学》2010年第1期。总体而言，实现“检察一体”有利于形成合力打击犯罪，也有利于纠正下级检察官的错误行为，更有利于规范检察官的自由裁量权，维护法的安定性和法制的统一[11]。从现有资料来看，“检察一体”主要包括三个方面的含义[12]：其一，上下级之间指挥、命令与服从、执行的关系。具体又包括指挥监督权；职务收取权，即上级有权调取下级办理或正在办理的事务自己办理；职务移转权，即上级有权将下级办理或正在办理的事务转交其他下级承办。其二，同一单位检察官的职务一体而不可分割，同一单位检察官在执行职务时彼此可以互换。其三，遇有紧急情况，可以在管辖区域以外行使职权。

而“检察独立”是一种相对的独立。从广义而言，“检察独立”的含义有两个方面：其一，检察机关对外整体独立——官署独立。《宪法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》要求人民检察院不仅在机构设置上独立于立法和行政机关，而且在职能行使方面也不受其他机关的干预。英国1985年《犯罪起诉法》就建立了自成一体、完全独立的检察机构，实行财政独立，检察机关经费独立预算[13]。其二，检察机关内部个体独立——检察官独立。实际上，按照国际惯例，检察机关的独立往往是体现在检察官履行职务时的独立。作为检察官起诉活动的国际标准，国际检察官协会(IAP)1999年制定的《检察官专业责任标准与权利义务准则》第1条就要求，对于检察官的行为，检察官必须努力实现独立、客观及具有一贯性[14]。有观点还创新性地提出检察官的独立应当包括检察官之独立司法意识、检察官之独立司法权和检察官之独立司法责任三个方面[15]。就本文而言，笔者也是侧重从检察官的独立来理解和使用“检察独立”的。

在集体独立这个层面上，“检察一体”有助于检察机关形成合力应对外部的干预，有利于集中检察资源应对犯罪；在检察权具体运行这个层面上，“检察一体”与“检察独立”存在激烈的冲突对抗，过分强调“检察一体”会大大侵蚀检察官的个体独立。

(二)域外实践

“检察一体”是检察机关的一种组织原则，而狭义的“检察独立”只是指称检察官的个人独立；当个体与整体发生冲突时，只有通过各种博弈才能找到适合的存在空间。关于“检察独立”与“检察一体”博弈的样态，域外立法、司法也多有涉及。在美国，由于联邦检察机关与地方检察机关分属联邦和地方政府，联邦总检察长和地方检察长之间并没有隶属关系，甚至也没有指导和监督关系[16]。根据总统法律实施委员会的报告，州检察长和地方检察官之间的关系分为三类：“一是没有领导与被领导的关系，只有协调帮助关系，如合并管辖起诉、提供咨询。多数州属于这种情况。二是州检察官对地方检察官的业务活动无权过问。三是在阿拉斯加、特拉华、罗德岛，检察长直接监督地方起诉工作，并且对本州一切刑事诉讼负全责。”[17]102-103

在意大利，各层次的检察署之间并不存在等级上的隶属关系。驻上诉法院的检察署与驻地方法院的检察署之间可以称为上下级关系，但这只是为对应相应的审级，在具体业务上不存在领导与被领导关系，甚至连指导关系都说不上。每一层级的检察署都有完全独立的权限。每个检察署都只设一个公诉人办公室，通常一个案件只分配给一个公诉人负责，公诉人拥有完全独立的办案权，即使是检察长也无权干涉[17]266-267。

在法国，检察院的组织建构严格奉行等级性原则，权利构造呈上令下从的“金字塔”型特点。但是，在具体案件中，任何机构包括检察系统的直接上级机构都不得对检察官的行为进行事先控制或近令其替代检察长强行推行某一其拒绝履行的指令和命令。任何机构也无权撤销或更改检察官在某一具体案件中所做出的行为或决定，即使该行为或决定与上级检察机关(包括司法部)所发布的指示或命令相冲突[17]126-131。

在日本，奉行“检察一体”原则，但是这里的“检察一体”只是对检察官进行一体化管理，检察官具有较强的独立性。根据《日本检察厅法》第4条及第6条的规定，检察官就是为了国家对检察事务，自行决定国家的意思，并对外部具有表示权限的机关[18]。因此，检察官在日本是一个官厅，*官厅，旧称政府机关。参见http://baike.baidu.com/subview/1297010/5874652.htm?fr=aladdin。各个检察官作为官厅享有行使检察权的权限，而不是只有检察厅的领导享有这一权限。换言之，在执行检察事务方面，检察官有权自行决定并表示国家意志，而不是作为上级的助手行使检察权[17]288。日本学者松尾浩也指出，日本的每个检察官都处于“独立负责”的地位，“检察一体”原则实际上以检察官的独立性为前提，是对检察官独立性的统一[19]。

可见，尽管从法制统一的应然角度来看，各国应当遵循并践行“检察一体”，但是无论从美洲、欧洲还是亚洲的几个典型国家来看，各国要么与典型的“检察一体”相去甚远，要么对“检察一体”有所突破。

(三)主任检察官独立行使职权的正当性

笔者认为，在肯定“检察一体”的前提下应当在一定范围内承认“检察独立”，允许检察官独立行使检察权。*具体而言，检察官独立行使检察权是指检察权在同一检察院内部要由检察官独立行使，对检察权在同一检察院内部的运行进行去“行政化”改造。参见向泽选《检察权内部独立行使的模式选择》，载《人民检察》2014年第10期。从理论和检察权的科学运行角度而言，在本次改革中赋予主任检察官独立办案权具有正当性。

1.“检察一体”并不是检察机关上下级之间(内部)现存的唯一领导体制。纵观世界各国，检察机关上下级之间(内部)的关系可以概括为三种模式：(1)“相互独立模式”，即“上下级”之间相互独立，没有隶属关系。在上文提及的美国，联邦检察机关和州检察机关的关系、州检察长与地方检察官的关系就属于这种。(2)“检察一体模式”，即检察长领导检察官工作，上令下从。最典型的就是苏联和现在的俄罗斯。(3)“混合模式”。在德国，由于受“司法权在州”原则的制约，联邦总检察长并不是德国检察机关的最高首长，与各州检察长之间不存在领导与被领导的关系；在州内，州检察院检察长则是本州检察机关的最高首长，领导州检察院和市检察院开展工作[20]。由此可见，“检察一体”只是检察机关上下级之间(内部)领导体制的一种，并不是全部。尤其“相互独立模式”，实际上是以“检察独立”为主。因此，对于检察权的运行而言，“检察独立”具有一定的合理性。

2.检察权内容的复合性要求“检察一体”与“检察独立”并行。《人民检察院刑事诉讼规则》第2条规定：“人民检察院在刑事诉讼中的任务，是立案侦查直接受理的案件、批准或者决定逮捕、审查起诉和提起公诉、对刑事诉讼实行法律监督……”在这个意义上，实际上可以将中国的检察权分为侦查检察权和诉讼检察权两个方面。其中，侦查检察权是指检察机关立案侦查直接受理案件的权力，而诉讼检察权则是指批准或者决定逮捕、审查起诉和提起公诉、对刑事诉讼实行法律监督的权力。侦查检察权就带有浓重的侦查权色彩，而主要由行政机关行使的侦查权天生带有上命下从、上下一体的特性，侦查检察权由此偏向“检察一体”的要求。诉讼检察权是一种相对纯粹的司法权，以公平、正义为目标的司法权包含对司法人员身份独立的要求，诉讼检察权因此包含了对“检察独立”的追求。

3.“检察独立”是相对的，与“检察一体”并不完全冲突。主任检察官的独立实质上是主任检察官内部独立的界限问题，问题的解决在于如何寻找主任检察官独立于“检察一体”的界限，并非完全排除上命下从的“检察一体”。其所要解决的是主任检察官对于何种事务只需依法遵循自己的意志行事，对于何种“上命”需要遵从，对于何种“上命”可以违抗。对此，有学者提出了解决方案：应当区分检察事务和检察行政事务；对于检察事务，应当贯彻法定主义，严格防范上级对下级权力的侵分与限制；对于检察行政事务，应当贯彻检察一体、上命下从的原则[21]。尽管如何给检察事务和检察行政事务划出一条明显的界限本身就是一件十分困难的事情，这种思路也没有论及究竟应当如何划分上下级之间的检察事务，但这种观点至少说明“检察独立”与“检察一体”并不完全冲突。

4.赋予主任检察官一定范围的独立性符合司法规律。司法规律就是司法活动本身特殊性所决定的活动规律。司法活动是对已经发生过的案件事实，通过对证据的收集、审查、判断以追溯、还原和认定案件的客观情况。司法规律要求司法主体要亲历亲为，审查判断证据时要客观公正，整个司法过程要公开透明，不受干扰独立办案[4]97。在这些基本的司法规律中，司法主体的独立是前提，只有独立，才能保证不受干扰；只有独立，才能责任明确，从而促使亲历亲为；只有独立，才能只服从法律和自己的良心，从而保证客观公正。

三、分析与定位构：主任检察官职能定位论要

《人民检察院刑事诉讼规则》第6条规定“检察长统一领导检察院的工作”。因此，主任检察官只有在检察长“完全授予”式的分权过程中，才能明确自己基本职能的主要内容，而其基本职能的行使实际上是在与检察长、部门行政负责人和小组其他成员关系的互动中体现的。

(一)主任检察官与检察长的关系

“检察长统一领导检察院的工作”是中国检察立法和“检察一体”原则的共同要求，具有法律上的正当性和理论上的科学性。检察长对于检察院的领导，从内容来看，不但包括行政事务上的领导，而且包括法律业务上的领导；从程度来看，不但包括相关制度的创建、类案指导等总体领导，也包括对于个案处理的具体领导。

在解决主任检察官与检察长的关系时，大部分学者和试点方案都主张对两者“分权”，即将检察长对于案件的权力划分给主任检察官进行。例如，有的学者提出，凡具有下列情形之一的，属于检察长职权，主任检察官应当报请分管副检察长审定：“采取限制或剥夺犯罪嫌疑人宪法性权利的强制措施；改变管辖；不起诉决定；涉案款物的处理；拟采取电视直播审理的案件的起诉；有重大政治、社会影响的案件的处理等十一类案件……上述情形之外的，属于主任检察官独立决策的范畴。”[22]有的学者还提出，凡涉及类似不起诉等影响诉讼程序正常进行甚至终止的情形属于检察长决定，其他情形可以直接由主任检察官决定。笔者认为，主任检察官改革的重要目标之一就是加强检察官的主体地位，因而将检察长业务方面的权力在一定范围内授予主任检察官是必然的。但即使如此，检察长对于授予出去的权力仍然可以自己行使。检察长与主任检察官的关系更类似于民法上“代理”与“被代理”的关系。代理人为了被代理人的利益，虽然具有一定的自主决定权，但是代理人也有自己从事该项事务的权力。当检察长主动对主任检察官正在办理的案件进行个案领导时，主任检察官应当将该案全部移送检察长，由检察长亲自或指示其他主任检察官办理。不过，无论由谁具体办理，该案的处理结论应当由检察长署名，检察长对案件的处理结果终身负责。笔者认为，这一设计使得权力行使和责任承担高度统一，同时在一定程度上平衡了“检察一体”与“检察独立”的矛盾。

当检察长被动对主任检察官正在办理的案件进行个案领导，即主任检察官就个案向检察长进行咨询时，应当允许。检察长不主动提出或者被动同意直接办理该类案件的，主任检察官不能推卸责任，应当以自己的名义继续办理，检察长的意见仅供主任检察官参考。如果主任检察官认为有必要，可以不经检察长同意，直接报检察委员会讨论，主任检察官也可以不接受讨论结论。有观点指出，当主任检察官与检察长的意见不一致时，有权将案件提交检委会讨论，但对检委会的决定必须无条件执行[23]。笔者对此不以为然。其一，检察长往往是检委会最权威的委员，检委会的意见往往和检察长高度一致。其二，检委会做出的决定让主任检察官执行并承担责任也是不科学的。检察委员会与检察长到底是一种什么关系，立法之间、立法和实践都不完全一致，但只有责任的承担者和案件的决定者相统一的时候，才最为公平。

至于到底赋予主任检察官哪些职权，笔者认为，这不仅仅是一个理论论证问题，还需要通过调研、历年数据统计、分析等手段，按照一定的规则做出科学的、具体的划分。即既要避免主任检察官为推卸责任而把大量案件报批，又要避免主任检察官权力的不恰当扩张和滥用，从而损害案件质量[24]。

(二)主任检察官与部门行政负责人的关系

实行主任检察官制度的目标之一是去除检察管理行政化，实现扁平化。对于现有的“三级审批制”来说，扁平化的题中应有之义必然是拉近“三级”中最上级和最下级的关系，即将中间级的职责完全分化转移，从而去掉中间级。因此，按照改革的要求，主任检察官与部门行政负责人的关系的基本走向应该是：主任检察官得以凸现，部门行政负责人消失。

在试行主诉检察官办案责任制的过程中，有观点认为，虽然在案件审查中处室领导没有指令权，但是其大多数人毕竟是精通检察业务的主诉检察官，而且检察行政事务如考勤、培训、设备配备、待遇福利、学习培训等都是由部门行政负责人负责的。而且，涉及业务的检察行政事务，如案件分配等也由部门行政负责人负责，而司法分案权可能对案件处理方式和效果产生较大影响。因此，主诉检察官在行政上应当服从处长的领导和管理，在业务上也要主动沟通，遇到重大疑难问题可以与部门负责人协商，多听取意见[25]。笔者认为，这种对部门行政负责人的过分依赖以及部门行政负责人的“明存实亡”正是导致主诉检察官后来改革失败的主要原因之一。

目前，在各地改革试点过程中，为了保证队伍的稳定性，多数试点单位既按照一定标准选拔了一批主任检察官，又直接或在处室合并后保留了相当数量的部门行政负责人。由于部门行政负责人往往具有相对较高的业务水平和一定的协调组织能力，本身也是主任检察官，所以改革方案往往既要求改革后的部门行政负责人能够亲自办案，又希望他们凭借经验和能力对部门内的主任检察官进行一定范围的指导、督促、检查和协调。有的试点单位甚至允许部门行政负责人通过办案系统了解主任检察官的办案材料、办案进度及处理相关情况，必要时可以要求主任检察官进行汇报。笔者认为，在保留部门行政负责人的情况下，只要赋予其一定的职权，都必然会与主任检察官发生交叉，最终影响主任检察官依法独立行使检察权。如果只是需要部门行政负责人从事通知发放、捐款收集或召集党务会等工作，则完全没有必要，可以将这部分职能分解，或是归入相关的职能部门、或是归入主任检察官的助手行使。在目前的改革中，如果继续保留部门行政负责人，那么无论如何调整部门负责人和主任检察官之间的关系，都会要么造成部门负责人的空置和无所事事，要么影响主任检察官依法独立办案，必将最终影响改革的效果、甚至还会使主任检察官办案责任制重新回到“三级审批”的老路上。

(三)主任检察官与小组内其他成员的关系

主任检察官与小组内其他成员的关系包括主任检察官与小组内普通检察官的关系，以及主任检察官与书记员的关系两个方面。在主任检察官办案组织内部，主任检察官应当具有领导权。主任检察官对其办理的案件终身负责，必然也就要求其在办案组织内部具有充分的决定权。主任检察官对于普通检察官的领导可以通过审批制来实现。检察长与主任检察官的关系中，笔者强调主任检察官对于检察长的“检察独立”；而在主任检察官与小组内普通检察官的关系中，笔者则强调主任检察官对普通检察官的“检察一体”。在案件办理程序上，主任检察官应当将具体案件交普通检察官“独立”办理，主任检察官主要是对于普通检察官的意见书进行审查，审查合格的，签署自己的姓名对外发出并对案件终身负责；认为不合格的，可以指挥普通检察官继续审查，直至主任检察官认为合格为止。当普通检察官与主任检察官的意见不一致时，普通检察官应当遵照主任检察官的意见办理。在个案办理过程中，主任检察官可以召集所有普通检察官对疑难、复杂案件进行讨论。主任检察官对普通检察官的业务行为负全责，对于普通检察官业务水平的评定，检察长原则上应当充分尊重主任检察官的意见。

主任检察官与书记员之间同样是领导与被领导的关系。在这里，似乎存在的疑问是小组的书记员到底是每个普通检察官的书记员，还是总体上都是主任检察官的书记员？在理论上，这个问题似乎具有一定的逻辑性但实际上这个问题的论证和解决并不具有实际意义。这个问题的回答，只能有赖于每个小组的主任检察官自己。

(四)主任检察官办公室

在这里，主任检察官办公室指的并不是对主任检察官进行管理的办公室，而是以各个主任检察官的姓名命名的、各位主任检察官及其小组成员的办案单位。专门以其姓名为主任检察官配备办公室，与中央关于司法体制改革以及检察官办案责任制改革中突出检察官主体地位的要求是一致的。这种做法在不增加检察经费额外开支的情况下，能够从制度设计、设备配备等方面给予主任检察官较大尊重。同时，这种设计能够解决到底主任检察官指的是主任检察官个体，还是以主任检察官为基础建立的办案组织的问题。主任检察官办公室的设立，使得个体和组织从形式到实质都获得了统一。从实质上看，主任检察官要为本组办理的所有案件签署法律文书，并对该案承担责任，但是每一个案件实际上并不是其单独办理的，而是在其指导下集体努力的结果；从形式上看，该办案单位虽然是以主任检察官的姓名命名的，但是该单位又不仅仅包括主任检察官一人，而是其整个团队。在能够查明责任承担主体的情况下，刻意将主任检察官与其整个团队相区分，同样不具有现实意义。

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