基层治理：转型发展的逻辑与路径

2015-02-25陈家刚

学习与探索 2015年2期

关键词：民主基层政治

陈家刚

(1.中央编译局世界发展战略研究部北京100032；2.河南信阳师范学院政法学院，河南信阳 464000)

·政治发展研究·

基层治理：转型发展的逻辑与路径

陈家刚1,2

(1.中央编译局世界发展战略研究部北京100032；2.河南信阳师范学院政法学院，河南信阳 464000)

基层治理是指一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程。基于不同的视角，可以将其理解为一种政策过程，或者一种民主发展形式，或者一系列现代国家建构的方式与手段。但无论基于哪种视角，基层治理的核心是基层民主，其方式是运用权力去引导、控制和规范各种社会活动，其目的是最大限度地促进国家公共利益。因此，基层治理的目标、制度建构及其实践，对于当代中国的转型发展都有着极为重要的意义。改革开放以来，基层治理一直是中国政治文明建设的重要内容，这主要是由四个现实条件决定的。其一，中国作为一个传统的超大型农业社会决定了其经济基础是农业，政治基础在基层；其二，从当代农村到城市的改革过程中，基层治理因其实验性特征能够有效地降低改革风险，为社会转型发展积累经验；其三，当前经济社会发展转型过程中面临的问题与挑战，最为集中地反映在基层乡村和城市基层；其四，由于基层社会的重要性，党和政府主动地将基层治理作为改革的路径，并提供相应的制度财政保障。随着中国经济的持续发展以及社会的深刻转型，必然需要一种新的适应变革的治理模式，这就使得当前的基层治理面临着严峻挑战和转型压力。实践表明，只有实现基层治理的民主化、法治化，才能使基层治理符合现代政治的标准，才能适应现代社会的发展。为此，国家应积极推进政策过程中的授权、决策、管理、监督等权力环节的制度化、规范化和程序化，充分发挥基层民众、党组织、自治组织、社会组织等各方面的主体作用；自觉维护宪法和法律在基层治理实践中的权威地位，使全部治理行为依法依规进行；有效推动增量改革制度化，用法律和制度将改革创新的成果固定下来，用以规范治理行为与实践。只有这样，才能切实地保障人民的权利和利益。

基层治理；基层民主；社会转型；改革开放

在国家治理结构和治理体系中，基层治理具有基础性地位和功能，它既是理解社会整体性转型发展的基本方式，也是研究国家发展路径的一个重要切入点。改革开放三十多年来，中国基层治理的目标、制度建构及其实践，对于当代中国社会的转型、发展有着极为重要的推动作用。随着中国经济社会的发展和变迁，基层治理不仅在政策层面，而且在民主发展道路、国家建构等方面日益发挥着关键作用。纵观中国三十多年的政治发展可以发现，基层治理作为一种发展路径，不仅现实地改变着当代中国的社会结构，而且切实地为中国社会的发展、转型提供了一种新的观察视角和可行的路径探索。

一、什么是基层治理

1989年，世界银行概括当时非洲的情形时首次使用了“治理危机”，此后，“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。近年来，各国学者对治理理论的研究，也逐渐超越了其最初的领域和范围。所谓治理，指的是在人们生活的共同体中，为着共同的目的和公共利益，各种不同的权威主体通过运用权力去引导、控制和规范各种活动，从而最大限度地促进公共利益。治理是根据一套规则运转的持续行为过程，其基础是合作、协调，而不是管制和控制，其目标是促进公共利益。基层治理则是一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程。在这个过程中，各种不同的行为者都是参与主体，他们遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续地推进公共利益。就其本质来说，基层治理的核心就是基层民主。改革开放以来，基层治理一直是中国政治文明建设的重要内容。几乎每年全国人民代表大会上的政府工作报告，以及中国共产党全国代表大会的政治报告，都会强调基层民主的重要性，因为基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是中国民主政治发展和完善的基础；同时，积极推进和发展基层民主，自下而上地推进民主治理，也有利于社会政治的稳定和民主政治经验的积累。

但是，对基层治理的理解，因为视角的差异，当前国内学界存在着各种不同的观点。其一，将基层治理理解为一种政策过程，即将基层治理作为推进某项政策的手段和方式。例如，从“推进城乡一体化”“城乡统筹发展”的角度来看基层治理结构与效果[1]，从社会主义新农村建设的视角来观察治理的路径[2]，等等。其二，将基层治理理解为一种民主发展形式，即将基层治理看成是中国民主发展的切入点，是进一步推进民主、完善民主和发展民主的路径选择，如村民自治、社区自治、乡镇体制改革等。在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理[3]。更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层级的民主政治建设奠定了基础[4]。其三，将基层治理看成是现代国家建构的方式与手段，即随着中国从传统走向现代、从革命走向建设，整体社会的转型同时伴随着现代国家的建构，希冀实现一种理性的、规范的、制度的国家体制。“现代国家的建立，一个重要的标志就是国家力图在之前从未涉及的方面为社会订立规则，并确保对于这种规则的服从。这些规则既包括现代法律的制定及其执行，也包括法律之外由国家强制力保障实施的各种各样繁复而庞杂的国家规则。”“在国家政权建设的过程中，国家诉诸多种手段和方式，动用其可资利用的资源，以求实现现代国家基层社会控制或者说基层治理的目标。”[5]党的十七大报告也在深入系统的理论探讨和实践探索的基础上，就基层治理、基层民主的发展明确了基本的目标、内容和框架。“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”[6]

虽然理解的视角不同，但从总体上看，这些观点和分析基本涵盖了基层治理的主要内容。因此，基层治理的内涵，我们可以认为主要是指在中国经济社会政治制度机构之中，乡镇、村以及城市街居的管理层级中，不同的行为主体如党、政府、社会组织、个人围绕本地区的利益，通过协商合作等方式实现公共利益最大化的政治过程。基层治理是管理方式的变革，从简单的控制、主导，转向合作与伙伴关系。从政治结构的角度来看，基层的民主治理主要包括三个方面的内容：一是乡镇的治理，二是村级治理，三是城市街居治理。*笔者在此未将企事业单位的内容纳入基层治理之中主要基于两方面的考虑：一是企业作为市场主体，其行为过程属于市场领域，其内部个体同时生活于不同的社区单元，他们的参与活动已经可以在城乡基础政治过程中有所体现；二是类似于工会、职工代表大会等治理形式，可以归为社会治理范畴。

乡镇治理、村级治理与城市街居治理是构成中国基层治理的三个重要组成部分，它们是一个有机的整体。建构规范性的制度平台和运作程序、促进公民有序政治参与、切实维护广大人民群众的根本利益、构建和谐有序的公共生活，是中国基层民主治理的主要目标。实现上述目标，既是城乡基层治理的价值追求，也是城乡基层治理实践的动力和源泉。乡镇机构的改革、公民参与渠道的扩大以及政策制定过程的民主化、民主管理和民主监督的加强、基层社会组织的培育、社区自治和职业自治制度的完善、社会自治的推进、乡镇党政领导公推直选范围的扩大以及城乡治理结构和治理方式的转变，都将是基层民主治理改革的重点内容[7]。

但是，基层治理毕竟意味着一种新的治理方式的转型和探索，在既有的宪法和法律制度框架下，实现基层治理的良性发展，需要处理好一系列的关系。例如，在经济社会发展取得显著成就的基础上，如何更好地促进基层治理转型；如何处理好基层社会的党政关系、政社关系、权利与义务的关系、权力与责任的关系；如何有效应对基层治理过程中已经或即将出现的消极现象；如何构造既具有原则性要求、又具有操作灵活性制度体制机制，并实现可持续性的发展；如何增强公民的民主法治意识，形成一种新型的、积极的、健康的公民文化，等等。

二、为什么是基层治理

改革开放以后，基层治理的理论思考和实践探索都取得了相当大的进展。一方面，学者从理论上开始系统深入地研究基层治理的内涵、边界、结构与制度等；另一方面，在国家的改革实践中，村民自治的大力推进、乡镇体制改革的成效，以及城市街居体制的变迁向我们展示了具有显著差异的制度结构及其实践。那么，从现代国家建构和社会转型的视角来观察，选择基层治理作为发展路径，是一种水到渠成的结果还是一种主动的战略设计呢？

1.从历史上看，中国是一个超大型的、传统的农业社会，其经济的基础在于农业，政治的基础在基层，推动社会发展的主体是基层农民和市民。历史上的重大经济社会变革，基本上都是从基层发端的。因此，将基层治理作为逻辑起点，是有其历史与经验前提的。

一般认为，传统中国的治理结构有两个不同的部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官僚系统；其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握[8]。但是，地方权威并不经由官方授权，其所依赖的支持系统主要来自于地方社会，由一系列相互配套的地方性制度保证[9]。因此，中国的政治结构就包括以权力为特征的国家政治系统和具有自组织体系与能力的基层社会政治系统两个部分。有学者认为，在几千年的传统社会里，中国政治的一个最大特点就是上层政治的变化无常和基层政治社会的稳固不动[10]。但是，笔者认为，传统中国经济社会与政治的变革，其基本特征是由基层民众推动，进而实现王朝更替的。例如，秦末、汉末、明末、清末等时期，基层民众的抗争与起义无一不是推翻了旧帝国、建立了新的王朝。20世纪中国共产党领导的革命斗争，其基本问题就是聚焦于农民问题，核心是要解决农民土地问题，由此动员了最为广泛的基层力量的支持，进而在现代国家建构过程中开启了一个新的时代。由此可见，基层治理变迁本身是有其历史和社会基础的。

2.改革开放以来经济体制改革从农村到城市的、自下而上的路径，在很大程度上启发了社会政治领域的治理改革。基层治理因为其实验性特征，既能够取得最为直观的效果，也能够有效地降低改革风险，因而能为整体性的社会转型发展积累经验，提供样板。

基层治理改革说到底是一种基层的社会政治改革，社会政治的变迁主要的或者说总是与一定的经济结构变革、经济发展有着密切的关系，这是马克思主义的基本原理。因此，理解中国的基层治理改革，首先应当理解这种变革的经济基础、经济环境与条件。基层治理变革的现实基础是什么呢? 从大的方面来说, 在过去30年中决定性地影响中国治理状况的主要变量是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击[11]。改革开放以后，中国农村的“伟大创举”就是实行家庭联产承包责任制、推动乡镇企业的发展。农村经济结构、经济生产方式的变化，必然要求治理模式发生变化，即需要一种新的适应变革的治理模式，而这种新模式就是以村民自治为核心的农村基层治理模式和以居民自治为核心的城市居民自治。中国基层治理变革的直接动力来自以市场为取向的改革和农村基层直接选举所导入的现代民主机制。

在中国依然是农业人口占据大多数，经济发展还处于初级阶段的现实条件下，基层治理是渐进地累积民主经验、技术和制度的重要途径。因为如果基层的乡村和城市政权与自治组织，能够通过具体的民主机制和程序主动适应经济发展所带来的社会结构变化、社会问题凸显等，就能够为整个社会的民主转型积累经验，而且能有效地缓解转型发展过程中面临的巨大压力，促进社会稳态发展。同时，从基层的视角来推动和观察政治发展，也是政治发展的重要特征。例如，乡镇长选举方式的改革无疑是中国政治民主化的一个新的现实生长点。乡镇长选举模式探索的成功，有利于巩固基层政府的治理基础。这些改革不仅表明中国基层政权的民主政治发展程度有可能在现行的基本政治制度的框架内通过一系列的技术创新而得到很大的提高，而且体现了市场经济推动下的中国政治社会发展的必然逻辑[12]。不管是发达国家还是发展中国家，基层政治的发展与现代化都是巩固和维护既有政治体系的重要内容。在民主政治建设进程中，基层治理民主为公民提供了广泛而直接的政治参与，并在这个过程中增强了民主意识、提高了民主能力。

3.经济社会发展转型过程中面临的问题与挑战，最为集中地反映在基层乡村和城市基层。推进基层治理，可以最大限度地化解分歧、解决冲突，维护基层民众的利益，从而实现社会整体变迁的稳定与有序。

改革开放以来，中国的基层社会发展逐步走上了制度化、法治化的轨道。基层治理的实践也取得了很好的效果与进展。但是，由于经济发展本身所诱发的各种矛盾和冲突也在不断地累积，改革所形成的利益主体多元化、利益诉求多样化使利益冲突不断显现，所以对于基层治理也提出了新的要求。在城乡基层社会发展过程中，由于贫富分化加剧所产生的“社会不公平感”不断增强、由于政府决策失误或者公共服务供给不足所导致的基层政府公信力下降，以及由于拆迁、安置和重大项目实施过程中对于基层民众利益的侵害等问题，对党和政府的基层治理能力提出了严峻的挑战。除了直接相关的利益冲突外，还出现了“无直接利益冲突”，即在群体性事件中，大部分群众与事件本身并没有直接利益关系，或者本身没有直接利益诉求，但为了借机宣泄长期积累的不满情绪，使得小矛盾纠纷引发大规模冲突，个案演变为群体性事件[13]。基于上述情况，基层治理的实践与改革路径应该从以下四个方面理解和入手：一是确认并理解经济社会发展过程所形成的多元利益格局，因而多元化和多样性是基层社会的现实，是一切政策的出发点；二是基层治理能够建构起规范的制度平台和体制机制，基层民众等各行为主体能够通过这些制度有序地参与政治过程，而规范的制度为民众参与提供了合法的可以充分释放情绪的渠道；三是基层治理能够充分容纳基层民众利益诉求的表达，鼓励并尊重不同群体、个体的利益，并能够有效地将公共利益与个体利益结合起来；四是基层治理通过促进民众广泛参与，既培养和提高了民众政治参与的精神、自我管理的能力，同时群众又可以通过民主讨论决定身边的重大事务，化解许多难以解决的问题，避免了矛盾的扩大、问题的激化，从而减轻了整个体制的运行成本。

4.选择基层治理作为改革的路径，是主动设置的改革议程。党和政府主导型的改革路径为基层治理的发展提供了坚强的保证。中国的民主政治发展的指向并非基于多党制度的领导权转移，而是如何在中国共产党领导下更好地实现依法治国和人民当家作主。基层治理是中国推进民主政治发展的一项战略安排。

虽然基层治理的核心是多元主体围绕公共利益的协同共治，但在当代中国的政治框架下，党和政府依然是整个国家和社会政治生活的核心和主导力量。通过观察20世纪80年代以后以基层自治为核心的治理改革，我们就可以看到，党和政府在基层治理中的决定性作用不但更加明显和更加强大，而且更加充分和更加完备[14]。这方面主要表现为：政府直接推动了包括村民自治在内的农村治理改革。以村民自治为核心的农村治理改革，发端于中国农村自发的民主实践，是农民自发组织的结果。但是，作为一场全国性的治理改革运动，村民自治则是政府自上而下推动的结果；党和政府建章立制，从制度上规范、制约和引导着基层治理的结构、职能和方向，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的明确规定；基层治理的精英人物依然是由党和政府控制的；政府官员直接驻村参加村级治理；政府为基层治理提供财政保障；政府定期对村干部进行培训和教育，等等。

20世纪80年代以后，在市场经济转轨的过程中，国家开始从经济领域逐步退出，但这并不意味着国家对社会经济的放任和对基层治理的放弃，更不意味着国家制度体系和权力触角的萎缩。相反，伴随着国家直接经济控制范围的逐渐缩小，国家机构逐步延伸到新的社会经济空间以处理社会经济复杂化所带来的种种挑战[5]。即便是在改革开放后，针对中国经济转型绩效的一些比较研究仍发现，垂直向上负责的政治结构是中国较俄罗斯等国家取得更大成就的关键。*参见Blanchard, O and A.Shleifer,Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia,IMF Staff Paper,Vol.48(2000),P.171-179.乔纳森·安戈认为，大多数中国乡村的改革是自上而下地推动和决定的。在其收集的28个样本村中，截至1982年，有26个村实行了承包制改革，其中24个村的村民表示，该村的改革完全是由上级部门决定的，仅有2个村的村干部和村民在决定采取何种经营形式上发挥过作用[15]。也就是说，决策者、党和政府依然主导着制度变迁的进程，选择基层治理推动社会的转型与变迁也同样是执政者主动设置的改革议程。

三、实现怎样的治理转型

在诸多的改革发展路径中，选择基层治理作为切入点和突破口，既有其内在的逻辑，也是应对现实挑战的迫切需要。这种探索和实践也实际地促进了治理的转型和基层社会政治生活的变革。

1.从治理主体来看，基层治理从最初党政主导的单一权威主体开始走向以党政为主、同时辅之以多元权威主体的协同治理。

基层治理，就是基层的公共权威相互合作、共同管理基层社会政治生活，增进基层民众福祉和公共利益的过程。因此，治理的权威既可以是官方的，也可以是民间的，还可以是官方与民间机构的共同合作。

改革开放以后，中国的基层治理就表现为一种三元权威结构，即党的基层组织、政府和基层自治组织。其中，党组织在基层治理中发挥着核心作用。农村党支部在村民自治中的领导作用在1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》中已经被明确地以法律的形式肯定下来：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在城市则是居委会的党支部，乡镇则是乡镇党委。在目前中国的政治框架下，作为执政党的中国共产党是国家和社会全部政治生活的领导核心，在各级地方政权组织中，党组织与政府机构一并设立，乡镇以上党的各级领导机构的干部也享受政府公务员待遇。因此，中国共产党的组织不仅是国家和社会的公共权威的组成部分，而且是官方的主要公共权威。如果不是从严格的文字意义而是从实际的意义上说，可以把党组织一并看作乡村治理中的政府权威[14]。它们不仅直接推动乡村的治理改革，而且通过经济的、政治的和法律的手段规范和制约乡村治理改革的进程和方向[14]。党政机构处于绝对的领导核心地位，是实际的权力核心。

基层治理主体最为主要的还有基层的民众，基层民众的积极参与是实现基层治理的基础，他们的素质、能力、参政热情直接决定着治理的质量。在乡村治理过程中，按照在治理中的地位和作用来划分不同的角色，乡村治理的主体又可分为普通村民、农村精英(即俗称的乡贤、乡绅、能人)和村干部。差不多在每一个村，总有一些村民的文化素质较高、管理能力较强、比较富裕、办事比较公道或德高望重，他们是乡村的精英，在农村治理中起着极为重要的作用，其影响在一些领域甚至超过了法定的乡村干部。激发这些乡村精英参与乡村公共事务管理的积极性，是实现农村善治的关键所在。

同时，乡镇干部、乡村干部，包括城乡自治组织的书记、主任，作为党和政府各项政策的执行者，他们的知识能力、政策观念和服务意识等是影响基层治理的关键因素。有学者称他们为基层治理的“战略性群体”，即指保护或追求群体利益时做出战略性决定的行为主体。*因此，在形成战略性群体并塑造其成员的信仰和行为时，利益发挥着重要的作用。然而，战略性群体不是利益群体，因为它并不特别关注短期或中期目标，而是集体行动者所组成的一个群体。这一群体是某一既定的社会和政治体制中所有战略性群体在权力斗争时的一支重要的力量。作为一种“战略性群体”，中国县乡领导干部的协作性战略行为所表现出来的内聚力是建立在共同利益基础之上的，并起源于该群体的成员在政治层级中的具体职位，或者说他们都要面对共同的体制，因为他们都要在基层执行上级的指示和政策[16]。除了法定的基层权威机构外，其他各种农民自发成立或政府倡导成立的民间组织也在乡村治理中起着重要的作用。如农村中的宗族或家族组织、庙会组织等，如“合作社”“青苗会”“农林会”“积善堂”等互助性的公益组织，以及辅助性的自治组织等。

在20世纪80年代以后，国家推动的基层治理改革逐步促进了治理主体的多元化发展。但是，在这种多元的主体结构中，由于其自身的资源、权力属性等原因，党和政府依然在基层治理过程中发挥着主导作用。

2.从治理的制度结构与规范来看，中国的基层治理正形成的一种由国家宪法和法律规范的、传统与习俗形成的共生性制度机构与规范，它们的有机融合规范着中国基层治理的实践与探索。

基层治理本质上是国家权力向基层延伸并为社会订立规则的过程，是在现代社会变迁的条件下形成的一种新的社会秩序。目前，规范中国基层治理的最高权威就是《中华人民共和国宪法》，它对乡镇治理的制度、结构与职能，对城乡自治组织的制度、结构与职能都有明确的规定；接着是相关的法律法规，如《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》等；再接着是规范党组织生活的规章制度；最后是乡村社会长期形成的乡规民约等。

在基层治理结构上，不同领域形成了不同的治理主体。在农村，村民委员会和村党支部委员会是村的自治权威机构，村民委员会主任(村长)和村党支部书记是村务的最高领导者。村委会一般下设治安、调解、计划生育、妇代会等小组或委员会。从制度上说，村民代表大会和村民全体会议是村的最高权力机构，而事实上，村党支部或者由村党支部和村委会联合组成的“两委会联席会议”在绝大多数情况下是村的最高权力机构。在城市，城市基层治理结构是市(区)政府的派出机构——街道办事处，通过职能科室直接领导居民委员会。由于居民自治的体制环境不健全，政府与自治组织的关系没有界定，导致了居民委员会实际上只是“街道办事处的一条腿”。1999年，民政部制定的《全国社区建设实验区工作方案》明确提出了社区自治概念，强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。城市基层治理结构向“以人为本，社区自治”的方向变革。社区公共权力的配置直接选举产生，实行“议行分设”和“自治权利相互制衡”的原则。在社区内建立两种组织：一是社区党组织；二是社区自治组织，包括社区成员代表大会、社区居民委员会、社区协商议事委员会。这两种社区组织合作运用社区公共权力，共同作为城市基层治理结构的载体。在乡镇，根据宪法和法律，形成了乡镇党委、人大、政府等治理结构，通过党委和政府的职能机构负责决策和执行党和国家的有关政策。乡镇人大虽然制度上是权力机构、决策机构，但是，党委和政府实际上是乡镇政治的核心与主导。

3.从治理目标与内容来看，基层治理就是通过规范的制度结构，让人民群众自身能够实现民主治理，维护自身及公共利益，最终促进乡村的稳定与发展。基层治理的内容就是基层经济社会发展过程中涉及群众切身利益的事情。

基层，虽然是政治的最基层，却是社会的最重要公共空间。每个村庄、社区都是一个小的社会，基层治理的内容就是从制定整个共同体发展规划到调解家庭纠纷，几乎无所不包。然而，在不同的历史背景下，基层治理的具体内容和重点有很大的不同。改革开放以后，基层政权机构、自治组织承担了许多新的任务和职能，如计划生育、三提五统、土地承包、宅基地审批和政务公开等，这些任务基本上是国家委托给自治组织的行政事务。国家行政权力通过这样的委托也实现了对乡村的直接控制。不过，无论什么时期，维护基层社区的安定，增进民众的公共利益，促进基层的公共事业，都是基层治理的基本内容。当然，随着发展阶段的变化，每个时期的任务也各不相同，例如，改革开放初期经济发展的任务最重要，而当前如何更多提供公共服务，维护民众权益则相对重要。

4.从治理过程与方式来看，选举、决策、管理与监督是基层治理的基本过程，而行政命令、说服教育、政治动员、法律强制、自愿合作、经济刺激和精神鼓励等则是基层治理的基本方式。

基层治理的重要内容之一，就是按照既有的法律与制度规则实现多元的合作治理。基层民众、自治组织、社会组织以及基层党政干部、国家机关等，通过确定基层组织领导人、科学合法做出决策、民主管理与监督等基本过程，最终实现基层治理的可持续发展。通过民主的制度，保证那些德才兼备、办事公道、深受敬重的基层精英成为法定的治理权威，并且保证普通民众能够有权参与基层的选举、决策、管理和监督过程，这对于推动基层治理实现善治具有重要意义。“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题”[17]。政治合法性反映着政治共同体成员对政治统治正当性的认可程度和对统治权威的自愿服从程度。基层治理的合法性就来自民众通过选举实现的对于治理权威的认同和支持，乡镇长的直接选举、村委会选举、居委会选举都是为基层治理提供合法性建构的重要方式。因此，不断扩大民众参与决策、管理和监督过程，也是基层治理的重要内容。

此外，在这一政治过程之中，基层治理的主体和权威要实现有效的治理，还必须同时使用说服教育、行政命令、政治动员、法律强制、自愿合作、经济刺激和精神鼓励等方式。就乡村、社区的“熟人社会”特点来看，治理的方式主要不是强制和命令，而是说服和合作。政府与民众、基层干部与民众、民众与民众之间的合作，是基层民主治理的最佳方式。当前，基层治理开始从传统的官治走向官民共治，村委会直选促使农村治理开始发生从官治向官民共治和最终走向民治的转型。“官民共治则是村干部兼具双重身份，完成上级政府布置任务和处理村庄公共事务并重，治理方式是专断和协商、强制和同意的混合体。”[18]崔大伟也通过自己对江苏的观察提出，中国乡村的改革和非集体化的发展及其程度、方向既不是单纯地由国家上层自上而下地决定的，也不是单纯地由农民自下而上地决定的，而是国家、地方、基层干部和农民不同方面相互角力和作用的结果。尤其不能忽视各地方及基层干部的态度对改革进程的决定性影响[19]。

5.从治理效果来看，以乡镇体制改革、村民自治和城市居民自治为核心的基层治理，在实践中初步建立起一系列民主的程序与规则，为当代中国的民主政治建设提供了鲜活的经验和示范。

中国基层治理发生的深刻变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了民众参与的最大化。从规范性上讲，基层治理的实践初步形成了一套可操作的民主规则和程序，在更深层次上，规范的选举提升了基层民众权利意识、参与意识、竞争意识、服务意识。在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理[3]。更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层级的民主政治建设奠定了基础[4]。

基层治理推动了管理理念的变化，国家与社会伙伴关系的建立，控制了治理的转型，新的治理理念为国家治理方式创新提供了可能性，这种治理理念对于基层治理的影响不仅表现为它拓宽或者限制了国家可能的治理方式，而且形成了一种“合法化机制”，初步构建起适应经济社会发展的管理新格局。通过着力变革传统的单位制、街居制、户籍管理制等社会管理载体，致力于实现社会治理的转型，逐步构建了与流动性和开放性相适应的流动人口管理机制，形成了“以发展谋稳定，稳定中求发展”的基层社会稳定机制。通过培育公民社会和完善公共服务体制，实现了社会事务的分类管理，逐步形成了方式多样化、渠道多元化的公共服务供给机制。通过明确公共服务的职能导向，促进了基层政府机构改革，积极探索以开放、整合为基本特征的基层政府管理体制，实现了城乡基层居民民主参与水平的极大提升。通过基层的居民自治和村民自治建设，通过科学规范的社会参与机制，引导公民进行有序的政治表达，逐步形成以参与型文化为基础的公民社会，使城乡基层居民的民主参与水平得到明显提升。

四、基层治理面临的挑战

从管理走向治理，一方面是执政理念的转变、管理观念的转变，另一方面也是治理结构、制度规范的调整与完善。基层治理已经起步，但是，在当下依然面临巨大的冲击。

1．基层治理当前面临的最为严峻的挑战，就是日益兴起的治理理念对传统思维方式和实践所带来的挑战。

在中国的传统中，维护公共秩序、促进公共利益从来都是依靠政府的权力和社会习俗来完成的，从来都是自上而下的、由单一权威主体主导的管理过程。而要适应现代民主与法治趋势，必须接受新型的治理理念，承认基层治理主体的多元化，认同治理过程参与和合作的多样化，追求公共利益和共识最大化等，这一过程需要克服许多的困难。例如，近些年，基层治理过程中的民主选举变得十分敏感，而且成了推动选举的部门或干部非常担心的事情。本来一个非常程序化的政治技术，反而被有些人演变成了姓“资”姓“社”的争论。乡镇选举也是一样，很多人担心选举会动摇党的领导，担心选举会使农村宗法势力和其他黑恶势力合法化等等。这既是思想保守、跟不上改革时代的反映，也是传统体制价值取向的惯性很难短期扭转的结果。基层治理的变革，尤其需要执政党本身的政治理念和执政方式的现代性转型，要突破以“斗争”理论为核心内容的传统革命政党的政治理念和政治运作模式，向民主法治的合作治理模式发展，在政治上建立起“有规则的竞争”的民主与法治制度框架。

2．政府主导型的基层治理变革，一方面使制度规定与实践之间存在着紧张关系，另一方面也因为基层自治组织扮演“准政府”的角色而诱发了腐败、侵害民众利益等一系列问题。

中国目前的基层治理，从法律制度的制定到基层权力机构、自治组织机构的设置，再到基层治理过程的实践，党和政府都始终发挥着主导作用，党和政府借此牢牢地控制着基层的经济社会生活。这种主导，其积极的方面是能够有效贯彻法律和政策；但消极的方面是基层自治制度在很大程度上流于形式，选举、决策、管理和监督等制度无法得到真正的贯彻落实，甚至在有些情况下法律制度的规定在实施过程中被严重扭曲。而真正的挑战是，由于自治性不足，自治组织反而变成了基层政府的派出机构，并从法律和制度上承担了政府的部分职能，成了“准政府”“二政府”，进而利用手中的权力和资源强化了这一角色，基层选举中的贿选、两委矛盾和冲突以及诸多侵害民众利益的现象大多由此产生。

3．治理结构精致化以及治理制度结构的交叠，削弱了基层治理的效率。

在中国基层治理实践中，乡镇的制度结构是按照宪法和法律的规定设置的，因而较为规范。根据城乡自治组织的“组织法”规定，村、居的组织机构是明确的、有序的。但是，在基层治理实践过程中，城乡自治组织的制度结构一直处于变动之中。例如，根据《村民委员会组织法》，村级自治组织由村党支部、村民委员会以及村民代表大会和村民会议组成。然而在实践中，却日益生发出村民监督委员会、村民理财小组、村民监事会等等。显然，基层治理中存在着以改革创新的名义“叠床架屋”，或者仿照国家机构在基层自治组织复制立法、行政、司法等分工制衡机构，或者抛开法定的组织机构重新建构一套实施机构。这种日益细密的、精致的制度设计和构造，一方面使既有的存量体制作用弱化，另一方面则过于着力于规范化设计而忽略了制度的实践与效率。自治组织本身也由于这种治理结构的复杂设计而日益承担了基层政权组织额外的任务与责任。“责任过载”让基层治理的效率大大削弱。

4．改革创新的内在动力与制度“天花板”的刚性束缚之间的张力与冲突，是影响基层治理顺利发展的重要因素。

基层治理作为民主政治建设的一个重要途径，既要依据法治原则切实落实法律和制度赋予的既定职责，同时也要面对复杂的情势寻找新的办法解决千变万化的新问题和新矛盾。在现实中，积极推进村民自治、乡镇长的竞争性选举、社区居民有序政治参与等，是基层治理发展的内在要求，这种要求既有来自经济社会发展的客观需要，也有民众参与意识增强所生发出来的主观诉求，而许多重要的动力则与既有的法律或制度存在着矛盾关系。例如，乡镇长竞争性选举与宪法的规定、城乡自治组织的性质与其承担职责的错位等等，都存在着紧张关系。因此，应该进一步推进实践，着力解决村“两委”的矛盾和冲突，解决家族势力、黑恶势力对自治实践的消极影响，应对城镇化过程中的各种新挑战，解决基层改革创新与法律、制度规定的关系，解决制度“天花板”问题。只有这样，基层治理改革的实践价值与制度规定之间的冲突和张力才能够得到有效解决。

5．责任意识淡薄和责任机制不健全导致双重责任缺失，制约着基层治理的发展。

现代社会是一个责任社会，就政府而言，要尽到自己的责任；对个人来说，要承担自己的责任。然而，在中国基层治理的实践过程中，基层政权组织权力有限，责任无限；支出压力大，可用财力少；行政效能低下，管理成本较高；管理模式与政策法规不配套，职责监督缺位。而基层政权在缺乏权力、资源和财政支撑的情况下，却要负担更大的责任。“超载”的责任，使政府在履职时力不从心，更谈不上主动回应了；作为居民的个体，则存在着得到更多公共服务和福利的期待，同时却不愿意积极参与公共生活。就是说，从实际情况来看，居民个体参与基层治理过程存在着对政府依赖较大、独立性不强、情绪化倾向、参与不平衡等现象。双重的责任缺失，使基层治理面临着极大的挑战。

五、走向民主与法治的基层治理

百年来，中华民族的追求，无非是摆脱传统政治轨迹，实现现代社会的顺利转型，从传统的、专制的、皇权的文化与体制路径锁定中走出一条新路。在不同的历史时期，仁人志士选择了不同的道路和策略，晚清新政、起义与革命、民主共和国等，这些多样性的选择，最终都只是部分地实现了改革者的目标。到了20世纪后期，随着全球化、信息化、市场化和网络化的发展，中国这个超大规模的社会不可避免地被裹挟进历史发展进程的新阶段。

在不变的宏观条件下，如在政治意识形态、宪法法律制度以及多变的社会现实和全球变革的背景下，选择基层治理作为实现转型的切入点之一，是一种主动适应变化的政治策略，这种政治策略能够有效地顺应政治本身发展的逻辑和趋势，有效地推动当代中国政治发展与变革。

基层治理是一种民主的治理，其公权力的产生和运作必然是遵循民主规则的，其私权利必然是得到保障的，公民、社会、市场和政府之间的界限是明晰的；基层治理同时也是一种法治的治理，宪法和法律是所有治理主体和全部治理行为的最终权威来源。基层治理包括城乡自治组织和乡镇基层政权的治理。基层治理是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。

实现基层治理的民主化，需要积极推进授权、决策、管理、监督等权力环节的制度化、规范化和程序化，充分发挥基层民众、党组织、自治组织、社会组织等各方面的主体作用，通过公开、透明、有序的参与，落实宪法规定的选择领导人的权利、参与影响自身权益的决策过程的权利、监督政策实施与评估的权利。也正是在参与、表达、对话、协商、监督等实践过程中，基层治理才能够不断地提升民主素养、锻炼民主意识、形成民主文化。实现基层治理的法治化，需要切实“激活”存量体制，使宪法和法律在实践中运转起来，全部治理行为必须依法依规进行。同时，要推动增量改革制度化，用法律和制度将改革创新的成果固定下来，用以规范治理行为与实践。要从实际出发，进一步完善农村民主治理的法律和法规，特别是应当修改和完善关于村民自治、农村计划生育、农村税费等方面的法规，使得这些法规更加合理、更加符合农村实际、更有利于保护农民的正当权益，从而更加切实可行。

当代中国的政治发展从来都不是单边突进的发展过程，而是一个系统的、整体的演进过程。基层治理与国家治理、社会治理等是相辅相成、互相联动的，也只有这样，基层治理才更有意义。实现基层治理的民主化、法治化是现代政治发展的重要标志。在当代中国，基层治理是解决和应对经济社会发展中诸多问题的政策选择，是民主政治实践的基石、政治文明建设的试验场，同时也是对建构一种不同于西方国家而适合于中国国情的政治发展道路的探索。因此，积极完善基层治理体制机制，对于中国的社会主义政治文明建设具有重要的意义。

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