新法实施下航道采砂管理分析

吴志华，严桂强

(广西壮族自治区梧州航道管理局，广西 梧州 543002)

新法实施下航道采砂管理分析

吴志华，严桂强

(广西壮族自治区梧州航道管理局，广西 梧州 543002)

依法治航是航道事业健康发展的根本保障，是“依法治国”重要的组成部分。文章阐述了《中华人民共和国航道法》出台给航道采砂管理所带来的作用，同时分析了该法实施后航道采砂治理工作将面临的新问题和新困难，提出了应对的策略。

航道法；采砂管理；行政处罚；非法采砂

0 引言

《中华人民共和国航道法》(以下简称《航道法》)由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，于2015年3月1日正式施行。《航道法》的出台，在打破航道管理无“法”状态的同时，为治理航道非法采砂，破坏航道的行为提供了法律支撑。但是，在实践中也将面临着执行难度大、执法风险增加等诸多新问题，因此，如何提高执法质量，做到依法执法，违法必究，以便更好地贯彻实施法律，推进依法治航护航，促进航道事业健康发展，是值得航道行政执法工作者探讨的问题。

1 《航道法》为航道采砂管理奠定法律基础

1.1 航道部门治理航道非法采砂有了法律支撑

2015年以前，在航道管理方面的重要法律法规主要有《中华人民共和国航道管理条例》(以下简称《国航条》)《广西壮族自治区航道管理条例》(以下简称《广西航条》)。《国航条》属行政法规，法律效力仅低于宪法、法律，《广西航条》属地方性法规，法律效力略低于行政法规。《航道法》的出台弥补了航道管理无“法”的空白，并以法律形式的效力高度，对航道及航道保护范围采砂、采砂方式、 禁采区禁止采砂等作了规定， 设定高额的行政罚款，为航道部门治理航道采砂破坏行为，保护航道安全畅通奠定了法律基石。

1.2 航道采砂处罚额度大大提高

行政罚款可以从经济上给予违法行为人经济制裁和警示，加重行为人违法成本，制约行为人再次违法。《广西航条》有关适用采砂行为处罚的金额较低，无法在经济制裁上造成违法行为人经济负担，催生敬畏心理。《航道法》第四十三条第二款规定“违反本法规定，在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，由负责航道管理的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款。”处罚起点、处罚额度大幅度提高，为有效震慑和遏制非法采砂破坏航道行为提供了“重磅武器”。

1.3 行政强制措施有了法律授权

作为地方性法规的《广西航条》，设定了如“暂扣违法作业设备、作业工具”等行政强制措施，因《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)出台，这些行政强制措施规定与《行政强制法》的有关规定和立法精神相抵触，故已不适用，从而导致航道行政执法手段弱化，执法较为被动。新出台的《航道法》第四十三条明确规定“在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，可以扣押或者没收非法采砂船舶”。以法律形式授予航道管理部门扣押船舶的权力，填补了航道管理部门无权扣押的空缺。

2 新法实施下航道采砂管理问题分析

《航道法》的出台实施，对航道行政执法工作具有里程碑的意义，将作为执法工作的根本性指导基础，为加强航道采砂管理，打击采砂破坏航道行为提供了强有力的法律武器。但也对航道行政依法执法、规范执法提出了更高要求，实际操作中，面临诸多新问题。

2.1 处罚金额较高，执法风险明显增加

《航道法》在航道采砂处罚方面设定了最低5万元，最高30万元的罚款。相比《广西条例》最高2万元的处罚金额，处罚额度大为提升，确实可以通过经济制裁的方式，加大违法成本，造成行为人一定的经济压力，相对削弱行为人违法行为能力，遏制和减少违法行为的发生。但高额罚款的施行，也将面临以下难题：

(1)执行难。面对高额的罚款，违法行为人容易产生逆反心理，未必能按时缴纳罚款，甚至根本没钱缴纳罚款，造成处罚案件执行难，执法陷于被动。

(2)风险高。高额罚款容易使违法行为人产生处罚不当、处罚过重、处罚不合法等错觉，从而提起行政复议或行政诉讼。于执法部门而言执法风险必然增加，比如行政复议或行政诉讼，如果因为执法过程中不可避免的客观因素，造成执法存在偏差或失当，还需要承担相应的不利法律后果。

(3)难把握。高额的罚款对执法人员是一种高难度挑战，尤其是心理承受能力的挑战。遵照执行，担心行为人不缴纳高额罚款，同时也会担心自身在执法过程中存在疏忽，要承担相应的责任；不严格处罚，又难以树立执法权威和形成震慑力，不利于日后管理工作的开展，甚至需承担失职责任。

2.2 “扣船”操作难

《航道法》赋予了航道部门可以扣押乃至没收船舶的执法权力，有利于威慑违法行为人，遏制乱采滥挖现象发生，理应值得庆幸。然而在实际执法中，并非真的那么简单。

(1)缺乏船舶扣押经验。《广西条例》虽然规定了扣押采砂作业工具或设备等行政强制措施，但在实际执法中，因各种客观原因，例如扣押有关作业工具或设备及采砂船舶等行政强制措施，在实践中几乎没有实施案例。另外，扣押文书的制作，扣押物的监管、解除等均未实施过，船舶扣押经验明显不足。

(2)客观条件不成熟。目前航道管理部门所配备仅为执法巡查用船，马力相对较小，动力较低，对于几百吨重的采砂船舶，很难将扣押船舶拉到扣押场实施看管；而且目前航道部门没有专门的扣押船舶停泊码头或场所，扣押条件和设备尚需完善。

(3)看管责任重大。采砂船体积大，物品多，设备复杂，价格昂贵，但自身的安防保护设施极其简陋，锚泊看管就是一大难题。停泊不当，看管不严，容易造成船舶流失、物品丢失等，从而衍生不良纠纷。

(4)执法能力较薄弱。从现有航道执法人员情况分析，普遍存在法治观念不牢、证据意识不强、执法程序不清晰、时效观念不牢固、执法行为不规范等问题，在扣押过程中处理不当，容易产生矛盾，引发诉讼、赔偿等不利后果。

3 航道采砂管理问题对策分析

3.1 “先礼后兵”，加强《航道法》宣传

法制宣传教育不到位，法律精神就难以得到弘扬、深入人心，难以起到凝心聚力的作用，依法治航观念就难以扎根生长。《航道法》作为新法出台实施，设定了起点5万元，最高30万元的高额罚款，对大多数违法行为人而言，即使是最低5万元罚款都是一个难以接受的数额，30万元罚款就更加难想象了。因此必须把宣传作为首位，让广大采砂船主知晓法律之规定，明白法律之要求，充分认识到法律对非法采砂行为处罚之重，规定之严，从而产生敬畏的心理，不敢触碰法律底线，不敢到处乱采，随处滥挖，自觉规范采砂行为，形成依法开采的良好秩序。在法律宣传到位的情况下，若对采砂船给予处罚，船方自知理亏，相对容易接受处罚。反之，若未进行宣传便处以重罚，势必引起广大船主不满，产生矛盾，引发争执，出现抗法现象，甚至发生群体事件。

3.2 重点“治”兵，打造素质过硬的用法队伍

俗话说：打铁还需自身硬。执法人员是法律实施的具体执行者，执法人员素质的高低，法律意识的强弱直接影响法律实施效果的好坏，关乎行政相对人利益的获损。高额罚款的执行，扣押、没收船舶的实施都需要一支经得起考验、抵得住诱惑、法制观念较强、业务水平过硬的执法队伍作为保障，方能确保公正文明执法，规范顺利执法。主要做到以下几个方面：

(1)加强培训。以培训为抓手，以新法培训为契机，深入解读分析《航道法》《行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)等各项法律条文，熟读吃透，理解法律精髓，掌握行政处罚程序，树立证据观念，熟悉处罚流程，做到执法队伍拉得出去，法律文书拿得出来，案件证据用得放心。

(2)注入新血液。目前广西航道执法队伍中，法律专业科班出身的执法人员较少，如梧州航道管理局持证人员有上百人，但法学专业执法人员屈指可数，队伍法律基础功底相对薄弱。面对航道法律法规日益完善，人民群众法律意识日益增强，执法要求越来越严格，亟需招收更多法学专业人才充实到执法队伍中去，从源头上提升执法队伍的整体素质。

(3)规范文书。法律文书是行政执法的重要组成部分，法律文书制作是否规范，形式是否符合法律要求直接影响到处罚案件成立与否。2014年初，广西壮族自治区港航管理局结合航道执法实际印发了《广西航道行政执法文书制作指南》，为规范基层执法人员制作法律文书提供了参照，意义重大。随着《航道法》的实施，无论是法律条款适用，还是违法行为定性、处罚金额幅度都有了新的规定，《广西航道行政执法文书制作指南》部分内容已不适用新法规定，亟需重新修订执法文书制作指南，规范航道行政执法。

3.3 建立自由裁量机制，科学划分行政处罚标准

《航道法》规定了采砂管理处罚幅度为5～30万元，行政处罚自由裁量空间比较大。自由裁量权行使得当，可以保证行政处罚案件公正公平，顺利执行。若自由裁量权被滥用，对违法行为随意处理，不同情况相同处理，相同情况不同对待，易引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪。尤其是对尚处于经济弱势地位的广大船民，容易引发群体性事件，导致社会、经济秩序的不稳定。此外，自由裁量权容易滋生腐败，影响执法队伍形象。因此，必须依据新法设定的处罚额度，尽快建立科学合理的自由裁量权基准制度，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具备较强的可操作性。用制度约束执法，用规定限制随意性，做到相同的行为、相同的危害结果，承担相同的法律责任。

3.4 未雨绸缪，完善扣押船舶设施

积极完善船舶扣押条件，做到能扣就能停，能看又能管，船不流失、物不破损。配备相应的航道行政执法拖扣船舶，随时做好扣押拖船准备；建设船舶扣押专用码头，安装监控设备，安排专人负责看管，24 h实施监控；或委托具备相应资质的看管单位代为扣押管理。

3.5 按时办结，及时解除扣押

《行政处罚法》明确行政处罚案件的受理、立案、办结的时限，《行政强制法》也明确了行政强制措施扣押、解除的时限。作为执法部门应该严格按照法律规定的时限处理有关行政处罚案件，及时解除扣押、没收或依法申请进行拍卖，杜绝久拖不办、久押不处理现象，维护行政相对人的合法权益。

3.6 防险御诉，建立风险防控机制

建立行政处罚案件监控机制，加强监督管理，每一步骤，每个流程，严格按照法律程序进行，避免出现程序错误；加强执法人员的诉讼实务培训，减少执法漏洞，降低执法败诉风险；聘请法律顾问，建立应诉机制，时刻做好应对复议、行政诉讼的准备。

4 结语

《航道法》出台是航道事业发展大喜事，为依法治航提供了根本性法律指导，对加快航道建设，促进“海上丝绸之路”发展，构建陆水空立体交通运输网具有非凡意义。航道管理部门要以新法实施为契机，站高度，揽全局，强基础，清旧例，建新制，全面深化依法治航改革，开创航道事业发展新局面。

[1]梁 雯.航道法来了，我们准备好了吗[Z].广西港航，2014.

[2]欧 诚，梁 雯.用制度和程序来驯化权力——广西港航管理局积极探索规范行政处罚自由裁量权[Z].广西港航.2013.

Analysis of Waterway Sand-mining Management under the Implementation of New Law

WU Zhi-hua，YAN Gui-qiang

(Guangxi Wuzhou Waterway Administration Bureau，Wuzhou，Guangxi，543002)

The waterway governance by law is the fundamental guarantee for the healthy development of wa-terway industry，and it is also the important part of country administration according to the law.This article de-scribed the impact on waterway sand-mining management brought by the publishing of “People’s Republic of China Waterway Act”，analyzed the new problems and difficulties faced by waterway sand-mining govern-ance work after the implementation of this law，and proposed the coping strategies.

Waterway Act；Sand-mining management；Administrative penalties；Illegal sand mining

吴志华(1985—)，法学学士，主要从事航道行政管理工作；严桂强(1973—)，高级工程师，主要从事航道养护管理工作。

U615.1

A

10.13282/j.cnki.wccst.2015.07.022

1673-4874(2015)07-0098-04

2015-05-07