从行政审批制度改革变迁透视中国政府职能转变*——基于1999—2014年的数据分析

陈 天 祥， 李 倩 婷



从行政审批制度改革变迁透视中国政府职能转变*
——基于1999—2014年的数据分析

陈 天 祥， 李 倩 婷

摘要：选取国务院、广东省、佛山市、南海区四级政府机构作为研究样本，分析1999年以来行政审批项目的变迁。行政审批项目划分为经济类和社会类两大类，进一步将项目细分为重要项与普通项，用“变迁规模”“变迁事件”和“变迁程度”三个变量对四级政府和不同类别项目的变迁进行对比分析。结果显示：自启动行政审批制度改革以来，中国政府职能大幅缩减，但政府职能转变远未完成；政府职能结构重经济轻社会明显，集权式治理模式未根本改变；政府职能转变是一个自上而下的过程，地方的自主性不足；中央重范围调整和地方重管理方式转变的职能转变模式，使改革的空间范围小。

关键词：行政审批制度； 政府职能转变； 管制

一、问题的提出和研究方法

(一)问题的提出

政府职能履行的形式主要有行政审批、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政检查等，行政审批是最重要的一种形式，它是观察政府与市场、政府与社会关系的最重要窗口。然而，浏览已有国内研究文献可以发现，它们大多从某个个案出发去探讨中国行政审批制度改革的政策选择和实施路径，或者从宏观上探讨其成效和方向等*张锐昕、刘红波：《地方政府行政审批制度改革中的政策选择——以吉林省政务大厅为例》，《东疆学刊》2011年第2期，第78—82页；陈天祥、张华、吴月：《地方政府行政审批制度创新行为及其限度》，《中国人民大学学报》2012年第5期，第125—133页；艾琳、王刚、张卫清：《由集中审批到集成服务——行政审批制度改革的路径选择与政务服务中心的发展趋势》，《中国行政管理》2013年第4期，第15—19页；周丽婷：《我国地方政府行政审批制度改革的现状与发展思路——基于广东省佛山市行政审批流程改革的分析》，《暨南学报》哲学社会科学版2012年第7期，第46—51页；张青：《顺德行政审批制度改革及其对广东服务型政府建设的启示》，《广东行政学院学报》2013年第2期，第34—36页；徐增辉：《改革开放以来中国行政审批制度的回顾与展望》，《经济体制改革》2008年第3期，第12—15页；吕普生：《中国行政审批制度结构与历史变迁—基于历史制度主义的分析范式》，《公共管理学报》2007年第1期，第25—32页。，没有运用规范的定量研究方法、具体的审批项目数据去探讨中国政府职能转变状况。个别的研究如董建新和李叶兰选择了中央、广东省、中山市的行政审批事项进行分析*董建新、李叶兰：《纵向政府间事权划分标准：基于行政审批事项的实证分析》，《暨南学报》哲学社会科学版2010年第5期，第39—47页。，但主要定位于探讨纵向政府间事权的划分标准，而不是从中去探讨政府职能转变，且它是一个静态的研究，难以显示出行政审批制度变迁的历史轨迹。因此，本文准备弥补现有研究之不足，通过对行政审批项目的变化进行量化的历史分析(即对1999年以来行政审批项目变迁做整体性分析)，并通过对四级政府即国务院—省级—市级—县(区)级政府行政审批项目变迁的分析，探讨政府职能的转变情况。而根据学者们对政府职能转变的界定*黄庆杰：《20世纪90年代以来政府职能转变述评》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第34—39页。，本文具体探讨政府职能总量的变化、政府职能结构的变化和政府职能实现方式的转变三个方面。

(二)研究方法

1. 样本的选取和数据来源

本文选取在行政审批制度改革领域具有典型意义的国务院、广东省、佛山市、南海区作为样本，是基于以下两点考虑：一是自2013年1月1日开始，广东省对行政审批项目实施目录管理办法，对1999年以来的历次行政审批制度改革后的项目变迁做了比较详细的记录，包括取消、下放、转移和保留，数据较齐全。二是2010年广东省被国家列为创新行政审批方式试点省，实际上是对其改革成效和经验的肯定，因此，具有较好的代表性。而佛山市是地处珠三角核心区的一个地级市，其行政审批制度改革走在全省的前列，2009年被广东省确定为行政审批方式创新试点市。2013年9月，佛山市南海区则正式被省机构编制委员会列为广东省行政审批标准化建设试点地。一般来说，行政审批制度改革走在前列的地区，其政府职能转变也会走在前列，因此，分析其改革的动态就具有较好的代表性意义。

本文除特别注明外，所有关于四级政府行政审批事项的数据(含各种图表)均是笔者通过检索政府网站如政府门户网站、机构编制网、行政服务中心网站等获得的四级政府文件、政府令和函件等并进行整理而成，不再一一注明。数据的时间范围从1999年启动行政审批制度至2014年5月。

2. 行政审批制度改革进程简介

1999年启动行政审批制度至今，国务院共进行了六轮大规模的清理工作，大致保持每两年一轮的清理节奏。它们分别是：2001年至2002年，第一轮；2003年，第二轮；2004年，第三轮；2007年，第四轮；2010年，第五轮；2012年，第六轮。除了这六轮次的改革外，2013年5月以后国务院又多次发文，决定取消和下放了众多的审批事项。

广东省共开展了五轮大规模的清理工作，它们分别是：1999年至2000年，第一轮；2003年，第二轮；2004年至2008年，第三轮(分三批次)；2009年，第四轮；2012年，第五轮。此外，2013年至2014年3月，广东省又对事项进行了清理。

佛山市共进行了五个轮次的清理，分别为：2000年，第一轮；2002年，第二轮；2005年至2007年，第三轮(分两批次)；2010年，第四轮；2012年，第五轮。此外，在国务院第六轮改革中，涉及市级事项有39项。南海区作为佛山市下辖区，2010年前的四轮改革是在佛山市的统一部署下完成的。随着改革的深入，2011年南海区的行政审批改革工作开始独立运行。至今，亦开展了五轮次的改革。

3. 分析框架

行政审批作为政府管制的一种手段，其存在的理由主要有防止市场垄断、控制暴利、解决外溢成本问题、弥补信息不完全、关注过度与恶性竞争、减轻社会损失等功能*Giandomenico Majone.Deregulation or Re-regulation,St.Martin’s Press,1990,pp.13—20.，亦即具有经济性功能和社会性功能。经济性功能是指政府管制通过控制自然垄断行业的发展、抑制过度竞争的蔓延、减轻市场信息不完全，防止经济活动的外部性和内部性*内部性是指交易的成本或收益由组织内部的无关人员获得。，防止非效率、低质量等不良后果，引导市场经济的健康发展*Stephen G.Breyer.Regulation and Its Reform,Harvard University Press,1982,pp.5—13.。社会性功能是指政府通过管制的手段维护社会的公正、保护公众的安全。因此，本文主要关注行政审批与经济、社会关系的变化。同时，政府管制理论认为政府管制存在失灵的风险，导致公共支出成本的增加、政策执行的低效率和社会福利的削减*[美]詹姆斯·M·布坎南著、吴良健等译：《自由、市场和国家》，北京：中国经济学院出版社，1988年，第80—93页。，因而需要对政府管制进行改革。改革应遵循两个原则，即经济、社会发展与变革相适应；进行成本—收益分析，适应改革对效率化的追求*Burgess,Jr.G.H,The Economic of Regulation and Antitrust,Harper Collins College Publishers,1995，pp.53—63.。由此，产生了本文的两个研究维度：管制的范围和管制方式的变化。

由于行政审批项目的变迁与政府机构的变迁有一定的类似性，因此，本文参考了何艳玲关于变迁规模、变迁事件和变迁程度等变量*何艳玲：《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期，第132—155页。。但行政审批项目设置与政府机构设置并不完全相同，同一个政府机构内可能存在多项不同类别的行政审批项目，因而仅从机构性质的角度对项目的变迁进行分析是不够的，还需要采用政府管制的两大维度，即管制范围和管制方式。另外，本文试图对国务院—广东省—佛山市—南海区四级政府进行对比，探讨政府职能的纵向划分情况，因而增加了四级政府机构的分析指标。综而言之，本文从行政审批项目的历史变迁出发，透过管制范围和管制方式的变化，对1999年至2014年5月间国务院、广东省、佛山市、南海区四级政府行政审批项目的变迁进行分析，探讨政府职能在近15年间的变化，分析框架如图1所示。

图1　本文的分析框架

4. 相关概念

国内学者常将行政审批与行政许可视作同一概念。本文根据傅思明对行政审批的定义，认为行政审批是行政机关依法对申请人进行授益的行为*傅思明：《行政审批制度改革与法制化》，北京：中共中央党校出版社，2003年，第2页。。在行政许可法颁布后，国务院办公厅将行政审批项目分为行政许可项目和非行政许可项目。行政许可项目是根据现行法律、行政法规依法设定，并在行政许可法中予以确认的行政审批项目。非许可项目则出于政府职能履行、实施管理的需要，经国务院同意后保留的行政审批项目*国务院办公厅：《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，2004年10月。。非许可项目亦称为“其他审批项目”。此外，在政府文件公布的行政审批项目中，除了行政许可和其他审批项目外，还包括日常管理项目和行政给付。其中，日常管理项目是指带有行政审批性质的，不列入行政审批，但仍需企业、群众申请办理的事项；行政给付是行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益的行为。二者均符合本文对行政审批的定义，因此本文所指的行政审批项目是在政府关于行政审批改革文件中公布的，列入行政审批制度改革范畴的行政许可、其他审批事项、日常管理事项和行政给付事项。

5.分析指标

行政审批制度改革既包括减少不必要的项目，还包括通过改变管制方式，提高审批效率。每一次行政审批制度改革都包括清理项目(管制范围变迁)和改变管制方式两个方面。其中，改变管制方式包括：转为日常管理、服务前移、委托、下放、转移、调整内部权限等。因此，本文的分析指标主要有：

(1)管制范围变迁的分析指标。为准确地描述管制范围的变迁，笔者根据已有的理论论述和十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，将行政审批项目分为经济类和社会类两大类，然后再将各类事项进一步分为重要项与一般项(如表1所示)。在分类的基础上，本文分三个方面对管制范围的变迁进行分析：一是变迁规模分析，包括四级政府机构行政审批项目总数的变化、两类行政审批项目数量的变化、比例的变化(经济类/社会类的比值变化)、重要项在经济类和社会类行政审批项目中的比例变化；二是变迁事件分析，包括四级政府机构以及两大类行政审批项目中关于管制范围的变迁事件的发生频次及各自的变化轨迹；三是变迁程度分析，即对行政审批项目的变化率和关于管制范围的变迁事件的发生系数进行计算。

(2)管制方式变迁的分析指标。它包括两个方面：一是四级政府机构及其两大类行政审批项目方面改变管制方式的变迁事件频次统计；二是变迁程度分析，本文采用变迁事件发生系数这一指标。

(3)行政审批项目指标

行政审批项目性质。本文将行政审批项目划分为经济类和社会类。由于经济活动与社会活动关系密切，有时彼此之间的边界较为模糊，容易出现一些审批项目既可划入经济类也可划入社会类的情况。为避免这种情况的出现，本文根据政府管制理论对经济性管制和社会性管制的定义，对它们做明确的划分。首先，根据设置审批的目的进行判断。经济事务类审批项目是为防止或者改善市场失灵而对经济活动进行规制，包括企业的登记和年审，投资、生产经营活动审批，以及涉及公用事业、自然垄断产业和信息严重不对称行业的管制。社会事务类审批项目是以保障公众的健康、安全、卫生、环境保护和防范灾害为目的，对服务质量及由此产生的各种社会行为进行管制的项目，主要是对具有外部性的领域进行管制，包括环境保护、保护消费者、劳动者和患者等。其次，根据审批项目的实施部门进行判断。经济类行政审批项目主要由经济管理部门实施，如财政、税务、商务、国资委、工业和信息化等部门。社会类行政审批项目主要由社会管理性质的部门实施，如民政、教育、气象、新闻、计生等部门(见表1)。

表1　行政审批项目分类

重要项与普通项行政审批项目。对重要项与普通项行政审批项目的划分主要根据该事项的具体内容而定。政府管制理论认为，管制是向公众提供优质高效的服务和安全有利的保障，包括对自然垄断行业的控制、对公用事业的支持、对无法将外部性问题内部化的管理、对公众生命健康财产安全的保障*董保华等著：《社会法原论》，北京：中国政法大学出版社，2001年，第4—9页；茅茗晨：《政府管制法学原论》，上海：上海财经大学出版社，2005年，第3—9页。。因此，本文将涉及公用事业、自然垄断产业、严重信息不对称和外部性的规制视为重大项目，具体包括：涉及国家安全(如涉及国家秘密档案和文件的使用)、人民生命财产健康安全的项目(如药品、食品、医疗、教育、保险机构、银行业的监管，机动车管理、出入境管理、国籍身份确认、户籍管理等)；农业、粮食、煤矿、烟草、能源、制盐、石油等重要领域经营活动；铁路、航空、水运、电力、水利、通信等基础设施建设；土地使用、污染排放、能源消耗和公共财政使用等；涉及其他地区、需要全国统筹安排或需要总量控制的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目*如“总投资(包括增资)5000万美元以下限制类项目”属于一般项，“总投资(包括增资)1亿美元及以上鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元及以上限制类项目”属于重要项。；行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可。此外，鉴于国务院机构改革方案中提出“公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度”的要求*国务院办公厅：《国务院机构改革方案》，2013年3月。，本文仅将政府提供的公共服务列入重要项，如社会救济、社会优抚、公办教育发展、失业职业培训、基本医疗保险等，因为它们涉及公众最基本的权益，但社会提供的教育、培训等则不列入重要项的范围。例如，“外商投资道路运输业立项审批”，涉及对公用事业建设的规制，是政府管制的基本职责，将其归入经济类重要项；“临时占用或挖掘城市道路”涉及对公用事业产品使用的规制，事关公共安全，将其归入社会类重要项；“公立初中、小学、幼儿园，成人教育机构(大中专学校除外)的设置和变更”、“高等学校部分特殊专业及特殊需要的应届毕业生就业计划审批”涉及公众基本的教育权利和教育质量，将其归入社会类重要项；“设立认证培训机构审批”属于市场主体的自主行为，将其归入经济类普通项。

此外，一些审批项目涉及其他行政机关的日常行政管理事务，如人事管理权等。由于这类项目数量少，变化情况少，因而没有单独设立“行政管理”一类项目，而是视具体情况将它们纳入经济和社会类事项之中进行分析。

(4)四级政府项目。本研究以国务院、广东省、佛山市、南海区为样本，研究中央—省—市—县(区)四级政府机构的行政审批项目的变迁情况。行政审批事项包括组成各层级政府的组织机构所执行的项目，如组成部门、直属特设机构、办事机构、直属事业单位、部(委)门管理机构、垂直管理机构所执行的审批事项，以及派出机构所执行的项目。但设立派出机构的行政机关将行政审批项目下放至派出机构，列入该层级政府管制方式改变的变迁事件，如保监会将行政审批项目下放至其派出机构，将该下放事件纳入国务院管制方式的变迁分析中；广东省政府将行政审批项目下放到横琴新区，纳入广东省管制方式的变迁分析中。同时，本文不将行政机构与其派出机构之间项目的下放与承接纳入管制范围的变化中，如保监会将“保险从业人员资格核准”下放至保监会派出机构，认为保监会的审批范围并未改变，其派出机构承接该事项不算入任一层级政府机构行政审批事项的增加。也就是说，保监会与其派出机构事项之间的转移不影响国务院管制范围的变化。

(5)变迁规模。变迁规模包括数量的变化和比例的变化：四级政府机构行政审批项目总数变化、两大类行政审批项目数量变化、两大类行政审批项目比例的变化以及重要项在两类行政审批项目中所占比例的变化。需要特别说明的是，对行政审批项目中含有子项的，习惯上并不将其算入行政审批项目的总数。此外，在佛山市改革文件中，将初审也算入本级政府机构执行的行政审批项目总数中。因此，本文也采取此种统计方法，将初审纳入总数计算中。如佛山市对“煤炭批发经营资格(初审)”纳入本市政府所执行的行政审批项目总数，同时因广东省政府拥有对该项目的最终审核权，也纳入省政府的行政审批项目总数。

此外，为保持数据的真实准确，笔者对四级政府机构行政审批项目总数的统计是基于15年间政府公开信息，同时核对每次取消中重复的项目，计算出历年的行政审批项目数量，勾勒四级政府机构行政审批项目的整体变化图。如果某一年度未进行项目的调整，则默认维持前一年的项目总数。为保持数据来源的可靠性和避免统计口径不一致，笔者在进行数据搜集时尽量以政府官方网站中的公开信息为主，同时参考相关政府部门编写的行政审批制度改革书目。需要特别说明的是，2014年2月国务院公布了现存的各部门行政审批项目清单，2014年5月广东省公布了省级各部门行政审批事项目录，因而国务院和广东省的项目总数变化为笔者在2014年公布的行政审批项目清单的基础上，根据国务院、广东省历年改革文件中公开的调整事项清单整理而成。佛山市、南海区行政审批项目清单最近一次的公布日期为2011年，2012年至2014年间的数据为笔者根据这三年两级政府对行政审批项目的调整清单整理而成。

(6)变迁事件。以1999年为基准年，行政审批项目变迁事件可分为两大类：一是管制范围的变化，包括取消、恢复、合并、新增、转移(指政府向社会组织或者中介机构转移事项)、承接；二是管制方式的变化，包括按日常业务管理、购买服务、服务前移、转移(指政府部门间权限的调整)、下放、委托、调整内部权限、调整实施机关、更名。其中，取消分为完全取消和部分取消，部分取消是取消行政审批项目下的某项或某几个子项。由于习惯上对行政审批项目总数的计算不包括子项，因此，本文认为部分取消对管制范围的变化没有影响，但对管制方式的改变有一定影响，有助于提高审批效率。下放和委托是针对上下级政府间项目的调整，下放是事责同时下放，委托是将项目下放，责任保留。本文将下放和委托做统一处理，统称为下放，相对应的是下级政府对上级政府下放和委托事项的承接。转移一是指政府将该项审批项目转移给行业组织或者中介机构，实行自律管理；二是指行政审批项目从一个政府部门转移至另一个政府部门。为区别二者，下文将后者称为调整。购买服务为政府部门向社会组织购买对该项目的部分环节或者全部环节进行审批的服务(如技术审查、专家审查等)，但职责保留。服务前移是将行政审批项目下放至镇、街道等基层机关，一次性、一站式办理。调整内部权限即通过调整行政机关与派出机关或者派出机构间的权限，将事项下放到派出机构或者基层管理单位。

普遍认为，“完全取消、合并、转移、恢复、新增”五种变化意味着该层级政府管制范围的变化，通过计算五项变迁事件的发生频数和发生规模，可以探讨四级政府总体管制范围的变迁情况。对此，本文做如下处理：首先，通过对四级政府五项总变迁事件频数进行统计，探讨政府管制总范围的变化。其次，探讨四级政府各自管制范围的变化。本文以该层级政府机构实际执行的行政审批项目为准，包括保留的项目、调整的项目(转移给本层级政府其他部门的行政审批项目，做保留处理)、上级委托下放的项目(将承接上级政府委托项目视作该层级政府审批项目范围的扩大)、恢复的项目、新增的项目。这样，本文通过计算“完全取消、转移、下放、合并、恢复、新增和承接”七项来探讨四级政府各自管制范围的变化。其中，完全取消、转移、下放和合并有利于缩小本层级政府的管制范围；恢复、新增和承接会扩大本层级政府机构的管制范围。为方便统计，本文对合并项目做如下处理：某几项合并为一项的，原名称的审批项目做合并处理，合并后的审批项目作为新增项目处理；某项目并入现存项目的，某项目做合并处理，并入的项目做保留处理；对初审项目的下放不减少本层级政府的管制范围，但对初审项目的承接会增加本层级政府的管制范围。

此外，“按日常业务管理、转为行政给付、购买服务、服务前移、调整内部权限、下放、部分取消、转移”代表管制方式的变化，在一定程度上有利于提高行政审批的效率，作为本文研究管制方式变化的变迁事件进行统计。为方便统计，笔者根据变迁事件的定义，将管制方式的变迁事件归纳为下放(包括委托、下放、服务前移、调整内部权限)、转移(向社会组织或中介机构转移、购买服务)、调整(调整内部实施机关、行政机关内部转移)、转为日常业务(包括转为日常业务管理和行政给付)、部分取消五项。本文先对四级政府整体的管制方式的变迁事件进行整体统计，再对四级政府各自管制方式的变迁事件进行分析。有一点需要说明，在佛山市第一轮行政审批制度改革文件中，将转为日常业务管理和转为备案做取消处理。但转为日常业务管理、转为备案和转为行政给付的项目因其仍具行政审批的性质，因而将其纳入行政审批项目总数的统计中。由于转为日常业务或者行政给付减少了行政审批的管制性色彩，增强了政府的管理性和服务性，有利于提高行政审批效率，因此本文对两者的变化不做取消处理，而将其纳入管制方式的变迁事件中。

(7)变迁程度。变化程度用以衡量行政审批项目变迁剧烈程度，需要对原始数据整理后方可求得。在本文中，将采用2个指标对变化程度进行衡量：变化率与发生系数*何艳玲:《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期，第132—155页。。

变化率=(现期量-基期量)/基期量

发生系数=某项目(某层级政府)变迁事件频次/变迁事件总频次

变化率和发生系数越大，证明变迁程度越剧烈。

此外，由于本文将变迁事件分为管制范围的变迁事件和管制方式的变迁事件，因而变迁事件的发生系数也分成关于管制范围的变迁事件发生系数和管制方式的变迁事件发生系数。其中，两者中的分母，即变迁事件总频次是相同的，均为四级政府中所有变迁事件的总和。在计算变迁事件发生系数时，均以四级政府所有变迁事件发生的总频次为分母。

二、行政审批项目变迁分析

(一)管制范围的变迁

1.变迁规模

(1)行政审批项目总数变化

1999年初至2014年5月，国务院机构共出现过3937项不同的行政审批项目，广东省机构共出现过1794项，佛山市出现过1103项，南海区出现过989项。15年间，国务院行政审批项目经历了六轮大规模的清理，广东省、佛山市和南海区经历了五次大规模的清理。此外，四级政府还在不同年度对行政审批项目各自做了小规模的调整，其中，国务院的调整次数为10次，广东省为12次，佛山市为11次，南海区为11次。图2为行政审批项目总数变化图，从中可以直观地看到，四级政府机构的行政审批项目总数总体呈现“下降—上升—再下降”趋势。2003—2006年间，行政审批项目总数出现了反复。

图2　行政审批项目总数变化图

此外，行政审批项目总数存在五个快速下降点，分别是从1999年至2000年、2002年至2003年、2006年至2007年、2009年至2010年、2011年至2012年，均为大规模清理工作的时间点。

(2)四级政府项目总数变化

从图3可见，国务院项目总数减少最多；广东省和佛山市的项目总数减少，但波动较大；南海区的项目数量有所增多。

图3　四级政府项目总数变化曲线

国务院项目从1999年的3945项到2014年的1238项，总精简率约为69%；广东省从1999年的1573项精简为2014年的694项，总精简率约为56%；佛山市从1999年的1212项到2014年的385项，总精简率约为68%；南海区从1999年的481项到2014年的567项，总增长率约为17.9%。从中可看出，国务院和佛山市年的变化最大，广东省次之，南海区最小。

国务院项目始终多于三级地方政府，但差距不断缩小，2014年开始逐渐少于广东省、佛山市和南海区三级政府行政审批项目总和。1999年，国务院项目总数(3945项)为广东省、佛山市和南海区项目总和(3266)的1.2倍，2014年为0.8倍。

(3)两类行政审批项目总数的变化

图4显示的是四级政府机构经济类与社会类项目总数的变化情况。总体而言，两类项目数均呈下降趋势，但经济类的精简辐度大于社会类。经济类项目从1999年的4338项到2014年的1589项，精简率为63%。社会类项目从1999年的2873项到2014年的1299项，精简率为55%。经济类项目的波动要大于社会类项目，两大类项目的总数在不断接近。经济类项目与社会类项目的比值变小，1999年经济类项目为社会类项目的1.5倍，2014年经济类项目仍为社会类项目的1.2倍。

图4　经济类与社会类行政审批项目总数变化图

除此之外，笔者对四级政府不同类别项目的变化进行了对比，如图5和图6所示。可以看出，两类别项目的变化轨迹与各层级政府项目总数的变化相同，国务院与地方间的差距不断缩小。经济类和社会类项目总数中，国务院始终多于地方政府，而省级、市级和区政府的经济类项目分布较为平均，均呈波动状下降。省级社会类项目下降明显，市级社会类项目平缓波动中有所下降，区级的社会类项目明显增长，2009年超过市级。

图5　四级政府经济类项目总数的变化曲线

图6　四级政府社会类项目总数的变化曲线

(4)两类行政审批项目比值的变化

由于历史原因，行政审批项目的设立最初是从经济管制开始的。而放松管制，最初也指的是放松经济管制。随着政府职能的扩大，放松管制从放松经济管制向放松经济、社会管制转变。从图7 中所显示的两类项目总数的比值(经济类与社会类)可以发现：1999年至2014年，四级政府的项目总数中，经济类项目平均为社会类项目的1.5倍，始终多于社会类项目，但波动较大，呈现“下降—上升—再下降”的趋势。

图7　经济类和社会类项目的比值(经济类/社会类)变化

具体到四级政府的情况则不尽相同。国务院机构中经济类事项平均为社会类事项的1.5倍，广东省为1.0倍，佛山市为2.2倍，南海区为2.6倍(如图8所示)。国务院的比值保持在1.5左右，呈平稳状。广东省的比值呈缓慢下降。佛山市和南海区的比值波动较大，尤其是2004年至2009年之间，经济类项目大大多于社会类项目。2004年，随着行政许可法的颁布，许多带行政审批项目性质的日常管理项目被清出，其中包括大量的经济类项目，导致经济类项目总数又大大多于社会类项目。此后，佛山市经济类项目与社会类项目的比值保持不断下降。2008年，佛山市借“两纵两横”审批流程改革，对原有事项进行进一步地清理，将适宜的事项及时下放，比值逐渐缩小至2011年的1.1。2012年，佛山市新一轮行政审批改革将部分社会类项目通过购买服务、转移等方式向社会过渡，以及上级政府将部分经济类项目下放至佛山市，其比值又回到2.2。南海区的经济类项目与社会类项目的比值波动较大，主要是从2003年至2008年，佛山市政府对区的三次放权，将大量经济类项目下放至区级，从而导致经济类项目远多于社会类项目。而后随着区将行政审批事项逐渐下放到镇街，比值逐渐回到1.4的水平。总体而言，市级和区级政府经济类与社会类项目的比值通过不断调适逐渐趋向优化。

图8　四级政府经济类与社会类项目比值变化曲线

(5)重要项在两类行政审批项目中所占比例变化

从图9可以看到，自1999年改革以来，四级政府机构总体的经济类重要项比重变化较为平稳，保持在48%左右。其中，最高点为2003年的58%，最低点为2014年的42%。图10亦显示社会类重要项的比重变化较为平稳，平均为44%。其中，最低点为2004年的34%，最高点为2008年的49%。

图9　经济类中重要项比重的变化

图10　社会类重要项比重变化

图11显示，四级政府中经济类重要项的比重变化主要有三种轨迹：国务院平缓上升，广东省、佛山市呈现“上升—下降—再上升—再下降”的规律，南海区呈现“先下降，后上升”的趋势。其中，广东省在2004—2005年有1个快速上升点，与第三轮改革和行政许可法的颁布有关。2012年后广东省呈下降趋势，与国务院赋予广东省在行政审批制度改革上先试先行的政策有关。佛山市有1个峰值和1个快速下降点。2003年为峰值，是因为佛山市将部分经济类普通项下放至区一级。而2004年，随着带有行政审批性质的日常管理事项被清理出来，比重再次回到39%。2012年为快速下降点，是因为佛山市新一轮改革中，将部分重要项通过转移、下放等方式改变管理方式。南海区有1个极速下降点和1个快速上升点，则对应于佛山市的峰值和快速下降点。

图11　四级政府经济类重要项比重变化曲线

总体而言，省级和区级的经济类重要项比重较高。许多涉及公共安全的经济管理活动由区级政府实施，有利于减少行政审批链条，提高政府管制的效率。但同时，涉及其他地区、需要全国统筹安排或需要总量控制的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目则保留在省级。而国务院保留了较多对涉及中央和全国性经济事务以及对各地经济活动管制标准的审批。

图12显示，社会类项目中，国务院重要项的比例平稳上升，广东省平缓上升；佛山市与南海区政府波动较大，呈相反的变化趋势，原因在于佛山市对区下放的事权中包括了较多社会类的普通项，导致佛山市和南海区两种相反的变化趋势。2010年，佛山市推行简政强镇事权改革，推进区向镇(街)下放行政管理事权，佛山市将事项下放至区级，区级将重要项做一定保留后，将普通服务项下放镇街，因而佛山市和南海区同样呈现了相反的变化趋势。

图12　四级政府社会类重要项比重的变化

2. 变迁事件

(1)变迁事件总频次

1999年至2014年5月，四级政府总共发生变迁事件10653次(如表2所示)。总体而言，在所有变迁事件中，“完全取消”最多(51%)，其次是“下放”(27%)。

表2　变迁事件总频次统计

具体到四级政府而言，“完全取消”呈现“中央多于省级，省级多于市级，市级多于区级”的规律，“下放”事件的发生频次呈现“市级多于区级，区级多于省级，省级多于中央”的趋势。

(2)经济类和社会类项目变迁事件频次比较

表3 显示，经济类项目的变迁事件频次要远多于社会类项目，经济类约为社会类项目的1.7倍。具体到某项变迁事件而言，“完全取消”的发生频次最多，其次是“下放”事件发生的频次。经济类和社会类项目均较重视对项目的取消和下放变迁。

具体到某层级政府而言，四级政府的经济类项目的变迁事件频次较接近，但社会类项目的变迁事件频次存在一定的差距。其中，国务院和广东省社会类项目的变迁事件频次较高。四级政府均重视经济类项目，而国务院和广东省同时加强了社会类项目的调整。

(3)关于总管制范围的变迁事件频次

从表3和表4可见，关于总管制范围的变迁事件频次占全部变迁事件的总频次(10653次)的56%，其中，“完全取消”5409次，占关于总管制范围变迁事件频次的91%。总管制范围大大缩小，缩小管制范围的变迁事件频次为5874，扩大管制范围的变迁事件频次为82。另外，经济类和社会类的管制范围均有所缩小，且经济类比社会类更明显。

表3　经济类与社会类项目变迁事件频次比较

表4　关于总管制范围的变迁事件总频次

(4)四级政府各自管制范围的变迁事件频次

如表5所示，四级政府的总频次比较接近，其中国务院的发生频数最多，自上而下逐层减少。四级政府的管制范围均有所缩小，其中，国务院缩小幅度最大，佛山市其次。从四级政府的经济与社会管制范围来看，两类的管制范围均有明显缩小。国务院、佛山市经济管制范围缩小的幅度要远大于社会管制，广东省、南海区经济管制范围的缩小幅度略大于社会管制。

表5　四级政府各自管制范围的变迁事件频次

3. 变迁程度

(1)变化率

首先，笔者计算了四级政府项目总数的变化率(如图13所示，其中负数代表减少，正数代表增加)。只有2004年、2005年和2009年的变化率为正数，其余年份均为负数。总变化率约为-60%，代表了2014年四级政府总管制范围比1999年缩小了60%。变化率存在两个峰值：2004年为高峰期，2012年为低谷期。高峰期处于行政许可法颁布的年份，地方政府行政审批项目的规范化，使带有审批性质的日常管理得以确认或进行调整。低谷期处于国务院第六轮行政审批制度改革，以及广东省获准改革先试先行的年份，行政审批项目快速减少。

图13　项目总数的变化率

其次，为比较两类项目的具体情况，笔者编制了两类项目总数的变化率(如表6所示，变化率为0%的年份代表该层级政府并未对项目进行调整，因此默认与上一年的总数相同)。经济类与社会类项目的总变化率分别约为-63%和-55%，变化程度均超过50%，较为剧烈，但经济类项目的变迁程度较社会类更为剧烈。

表6　经济类与社会类项目变化率

最后，笔者比较了四级政府各自的变化率(如表7所示)。总体而言，国务院和佛山市的变化率最大，广东省次之，南海区相对较小。其中，国务院、广东省、佛山市的审批项目数量是减少的，国务院和佛山市减少的程度较大，分别约为-69%和-68%；广东省减少的程度也较大，约为56%；而南海区有所增加，但增加不大，仅约为18%。具体到四级政府的变迁年份，国务院的变化程度相对较平均，广东省、佛山市和南海区变迁程度波动较大。

表7　四级政府项目数量变化率

表8显示的是四级政府经济类与社会类项目的变化率。可见，国务院、广东省和佛山市的经济类项目的变化程度较社会类项目的变化程度略为剧烈，南海区的社会类项目的变化比经济类项目的变化剧烈。

表8　四级政府经济类与社会类项目的变化率

总体而言，经济类项目的变迁率大于社会类项目的变迁率；国务院和佛山市的变迁率较大，广东省次之，南海区较小；国务院、广东省、佛山市的经济类项目的变迁率略大于社会类项目的变迁率，南海区的社会类项目的变迁率大于经济类项目的变迁率。

(2)变迁事件发生系数

表9涉及总管制范围变化的变迁事件的发生系数，总管制范围变化的变迁事件发生系数约为0.559，其中缩小管制范围的发生系数约为0.551，扩大管制范围的发生系数仅为0.008，缩小管制范围的变迁程度较扩大管制范围的变迁程度剧烈。表10显示经济与社会领域缩小管制范围的发生系数均高于扩大管制范围的发生系数。

表9　涉及总管制范围的变迁事件发生系数

表10　经济与社会总管制范围变迁事件的发生系数

为更好对比四级政府变迁事件发生系数，笔者制作了涉及四级政府管制范围的变迁事件发生系数表(如表11所示)，总发生系数约为0.92*大于总管制范围的发生系数,是由于“下放”与“承接”事件的发生纳入各层级政府管制范围的变迁事件中,而其中“下放”事件的发生频次为2885次,承接为938次。，说明非常频繁地对管制范围进行调整。

四级政府机构的发生系数比较接近，相对而言，国务院最大，并呈自上而下逐层递减之势。从缩小和扩大管制范围来看，四级政府缩小管制范围的发生系数均要大于扩大管制范围。从经济类与社会类项目来看，四级政府经济类项目的发生系数均大于社会类项目的发生系数。

(二)管制方式的变迁

1. 变迁事件

(1)四级政府管制方式的变迁事件分析

表12显示的是管制方式变迁事件总频次。其中，“下放”事件发生的频次最多，占总频次的67%；“转为日常业务”次之，占总频次的19%。从四级政府机构来看，广东省关于管制方式的变迁事件发生频次最多，佛山市次之。而作为向社会过渡的“转移”事件发生频次仅为451，仅占改变管制方式总频次的11%。

表11　四级政府管制范围变迁事件发生系数

表12　管制方式的变迁事件总频次

(2)经济类和社会类项目管制方式的变迁事件分析

从表13可知，四级政府中经济类管制方式的变迁事件频次要多于社会类管制方式的变迁事件频次，前者是后者的1.6倍。其中，国务院经济类项目变迁事件的频次为社会类项目变迁事件的频次的1.5倍，广东省为1.1倍，佛山市为2.9倍，南海区为1.5倍。

2. 变迁程度

由于管制方式的变迁程度的测量只涉及政府实施审批方式的变迁，并不涉及项目总数的变化，因而，本文对其变迁程度的测量只设定了一项指标：变迁事件发生系数。通过计算，得到其变迁事件发生系数如表14所示。从表中可以看到，关于管制方式的变迁事件总发生系数是0.394，小于管制范围的变迁事件发生系数(0.559)。其中，地方政府管制方式变迁事件的发生系数大于中央，呈现“省级大于市级，市级大于区级，区级大于中央”的规律；经济类项目管制方式的变迁事件发生系数大于社会类项目管制方式的变迁事件发生系数；“下放”事件的发生系数最大，“转为日常业务”次之，“部分取消”最小仅为0.001。

总的来看，管制方式的变迁不如管制范围的变迁剧烈，说明四级政府依然比较关注管制范围的变化。管制方式的变迁有以下几个特点：地方政府比中央政府较重视管制方式的变迁；经济领域的变迁程度强于社会领域的变迁程度；以“下放”和“转为日常业务”为主，向社会转移的程度较弱。

表14　管制方式的变迁事件发生系数

三、结论与讨论：从行政审批项目变迁透视中国政府职能转变

行政审批是政府履行职能的重要方式，也是政府管制经济社会的重要方式，因此，行政审批制度直接反映了政府职能转变的方向、规模和方式。根据行政审批项目变迁的特点，我们可以总结出15年来中国政府职能转变的特点：

一是政府职能大幅缩减，但政府职能转变远未完成。

行政审批项目的数量在一定程度上代表了政府职能的总量。从分析中可以清楚看到，自1999年以来，行政审批项目总量大规模减少，精简率约达60%。变迁事件的数据也显示，“完全取消”的事项占压倒性多数，“合并”“恢复”“新增”的事项均占极小比例。这就意味着放松政府管制取得了重大的进展，政府职能大幅缩减，逐渐向市场和社会转移。虽然在这个过程中出现了一定的反复，但2005年以后，则趋于稳定，说明政府职能转变成为一个确定的不可逆转的方向。其中，经济职能较社会职能快速缩减，中央政府的职能较地方政府的职能快速缩减。但不同层级政府职能精简的程度不尽相同，县(区)级政府的职能逐渐增加，这一点与中国分权式的改革路径相适应，也符合通过管理下沉提高效率以促进经济社会发展的逻辑。

但是，政府管制的起源和功能指示了政府管制的边界：仅存在自然垄断行业、公用事业、严重信息不对称和外部性的领域以及涉及公众安全健康的领域，对边界外的事务则由市场和社会自律。像诸如“社会团体成立、变更、注销登记及修改章程核准”、“行业职业技能考核鉴定机构设立审批”和投资规模许可、部分市场准入资格认定等可以由市场和社会自律管理为主的领域仍需进一步放开，说明政府向市场和社会转移职能的任务远没有完成。

二是政府职能结构重经济轻社会明显，集权式治理模式未根本改变。

政府职能结构包括经济职能、社会职能和政治职能等，此外还包括纵向政府职能划分。行政审批作为政府管理经济和社会事务的主要方式，主要涉及经济和社会领域，对政治领域的涉及较少。通过对经济类和社会类行政审批项目的变迁分析，可以折射政府经济与社会职能结构的变化。同时，对中央—省级—市级—县(区)级的比较，可以反映政府职能的纵向划分情况。

数据显示，四级政府均呈现出经济类项目的变化快于社会类项目的变化的趋势，经济类和社会类项目的比值呈先下降后上升再下降的变化，可以在一定程度上认为，政府不再一味加强经济职能，经济管制有所放松，同时重视和加强了社会职能。但经过15年的改革，目前经济类审批事项仍然多过社会类审批事项，同样可以理解为是政府重经济轻社会的发展模式还没有得到根本扭转。较长时期以来，我国安全生产事件和食品药品安全事件频发、环境问题突出以及群体性事件多等涉及公共安全和健康的事件不断，一定程度上与社会领域的监管职能较弱有关。

同时，通过四级政府行政审批项目变迁轨迹的比较，可以明显地看到，行政审批项目在精简的基础上，不断向县(区)级下沉，这符合地方政府优先的纵向审批权划分的原则*宋立、刘树杰：《各级政府公共服务事权财权配置》，北京：中国计划出版社，2005年，第86—98页。。笔者将审批事项划分为重要项和普通项，并认为应该由中央和省级掌握大部分重要项，县(区)级政府适当承担部分重要项的具体审批。但从数据分析来看，中央和省级重要项的审批比重最高时仅为52%和59%，同时南海区重要项的审批比重却达到71%，因此，需要进一步对中央和省级的普通项目进行大规模清理的同时，对区级的部分涉及国计民生的重要项目进行上收。例如，在“依法实行政府定价、政府指导价管理的价格和收费”和“与人民生活关系重大或垄断经营的极少数商品价格”等对自然垄断产业的定价问题上地方政府容易与地方特定势力达成妥协，因此宜适当上收审批权；区级依然承担着部分跨市的重要项目审批，如“控制爆破和特大型爆破作业或省内跨市流动爆破作业许可审批”，不利于宏观统筹，也应上收审批权；等等。

董建新、李叶兰提出了纵向政府事权划分的标准，包括职能分工层级标准和作用范围标准，前者包括事务性质标准和事务等级标准两个二级标准，后者包括外溢性程度标准、规模标准和数量标准三个二级标准*董建新、李叶兰：《纵向政府间项目划分标准——基于行政审批项目的实证分析》，《暨南学报》哲学社会科学版2010年第5期，第39—47页。。然而，数据显示，中央政府项目的总数，包括经济类与社会类项目，均多于地方任何一级政府。笔者对这些项目的梳理发现，除了上述提到的中央承担了较多的普通事项外，还承担了不少无论是按职能标准还是按作用范围标准都应该属于地方政府承担的事项，如“防雷装置检测单位资质认定”“防雷工程专业设计、施工单位资质认定”等执行性事项、“企业集团核准登记”“专利代理机构设立审批”等可以划入区域性事务一类的事项。这就说明中央依然承担了过多的职能，中央集权式的治理模式并未发生根本改变，政府权力下放还任重道远。

三是政府职能转变是一个自上而下的过程，地方的自主性不足。

行政审批制度改革启动以来，在大多数情况下地方政府的行政审批制度改革都是紧随上级政府的改革而行。基本模式是：国务院对本层级项目进行清理，同时对某些涉及地方政府的项目进行清理，要求地方政府取消或合并某些事项。通过层层改革，层层取消，层层下放项目，实现行政审批项目的全面清理。地方政府对行政审批项目进行精简的同时，需要承接上级政府下放的事项，这就加重了地方政府改革工作的复杂性和难度。其中，省级政府和市级政府承上启下，面临上级政府改革的压力、本级事项清理的复杂性和指导下级改革的重任，其变迁程度略小于国务院，总量下降的程度明显落后于国务院，这是造成改革初期出现反复的重要原因，也使地方政府职能转变的力度不足。总的来看，受制于组织权能、既得利益格局*陈天祥、张华、吴月：《地方政府行政审批制度创新行为及其限度》，《中国人民大学学报》2012年第5期，第125—133页。和地方发展型政府模式*郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期，第95—112页。惯性，造成地方政府职能转变的能力不足和自主性不足。此外，职能转变并非政府一厢情愿之事，它还受制于市场和社会的发育程度以及政府与市场、社会之间关系的调整与重构。如果罔顾这些约束因素而贸然行事，结果可能事与愿违，出现“市场失灵”“社会失灵”和“政府失灵”三重失灵的困境。这也说明，单靠行政力量不足以进一步促进政府职能转变，它需要顶层设计与良好的国家治理体系构建。

四是中央重范围调整和地方重管理方式转变的职能转变模式，使改革的空间范围小。

政府职能实现方式包括行政手段、经济手段和法律手段，转变政府职能要求政府减少强制性的行政手段，增强引导性、调控性的经济和法律手段。行政审批是政府直接管制经济社会的方式，属于强制性手段，因此，政府应该保留必要的重要的行政审批项目，其余的应该逐步取消。同时，通过转为日常业务、转为行政给付、转移和购买服务等方式，淡化行政审批的强制性色彩。此外，政府应通过税收、金融等手段的宏观调控，减少对微观事务的直接干预，从而减少行政审批的直接管制。从行政审批制度改革历程来看，中央政府重视精简项目，减少政府职能的范围，而地方政府则重视诸如转为日常业务、转为行政给付等改变管理方式的调整，以及注重对市场准入标准的规范。此外，地方政府在自己的权能范围内，还不断创新行政审批的方式，如创设“行政服务中心”一类的机构以便对审批进行集中管理和实现“一站式”服务、联合审批、简化审批流程等，努力在既有的权能内提高行政审批效率，营造更好的投资软环境。但是，与前述的情况相似，地方政府同样面临制度变革的空间不足的问题。

本文首次尝试对我国的行政审批制度改革进行动态定量研究，努力向读者呈现改革变迁的真实状态，但仍然存在一定的局限性。首先，数据的全面性存在一定的不确定性。对四级政府机构的行政审批项目变迁进行统计是一项浩大的工程，虽然笔者尽量以正式的政府文件为依据，以保证数据的权威性，但由于部分变迁未通过正式发文向社会公布，或者采用变相方式将某些项目纳入带有行政审批性质的日常管理项目，从而使本文无法穷尽15年来行政审批项目的变迁事件。其次，政府职能的行使形式除了行政审批外，还包括行政处罚、行政征收、行政裁决、行政检查等，虽然行政审批是观察政府职能的最重要窗口，但毕竟不是全部，据此去观察政府职能转变就存在一定的偏差。最后，受研究条件的限制，本文仅选择了广东一省的三级地方政府作为地方政府的样本，无法窥视中国地方政府职能的全貌，从而限制了本文的外推空间。因此，期待更多的实证研究，尤其是不同地方政府之间行政审批制度改革的比较研究。

【责任编辑：杨海文；责任校对：杨海文，许玉兰】

李倩婷，中山大学南方学院公共管理学系教师(广州 510970)。

中图分类号：D035.1

文献标识码：A

文章编号：1000-9639(2015)02-0132-20

作者简介：陈天祥，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院教授(广州 510275)；

基金项目：打造“理论粤军”重大资助项目“进一步深化大部制改革与政府职能转变——广东争当深化行政管理体制改革排头兵研究”(LLYJ1307)

收稿日期：*2014—09—28