新形势下进一步改革完善生育保险制度探讨*

2015-02-24张永英李线玲

妇女研究论丛 2015年6期

关键词：津贴保险制度待遇

张永英李线玲

（1.2.全国妇联妇女研究所，北京 100730）

新形势下进一步改革完善生育保险制度探讨*

张永英1李线玲2

（1.2.全国妇联妇女研究所，北京 100730）

生育保险；生育政策；性别歧视；妇女

生育保险制度的建立和完善，不但是国家对妇女生育社会价值的肯定，也是均衡用人单位生育负担，预防就业性别歧视、促进公平就业的制度保障。经济新常态、生育政策调整完善和国家对性别平等的坚定政治意愿，使生育保险制度面临机遇与挑战并存的局面。生育保险制度实施中存在覆盖面较窄、各地生育保险待遇差距较大、生育保险基金来源单一、男性责任和权利没有得到充分体现等问题。建议将生育保险作为独立险种，规范生育保险待遇的基本内容，提高统筹层次，扩大覆盖面，政府为生育保险基金托底。

Abatracts：The establishment and improvement of the maternity insurance suggests not only government's recognition of the social value of women's fertility but also systemic protection of balancing employers'responsibility for maternity,preventing gender based discrimination in employment,and promoting fair employment opportunities.New economic conditions,the newly improved family planning policy and government's political will for achieving gender equality have opened up both opportunities and challenges to the maternity insurance system.This system faces with the following issues in implementation:limited coverage,large gaps existing in maternity benefits among provinces,single source of maternity insurance fund and lack of reflection of men's responsibility and rights.This paper recommends that the government be the guarantor of the maternity insurance fund so as to increase the level of its social pooling and its coverage,while making it an independent insurance and defining its basic benefits.

生育保险制度是在生育事件发生期间对生育责任承担者给予收入补偿、医疗服务和生育休假的一种社会保障制度。中国在20世纪50年代就建立了生育保险制度，特别是20世纪80年代末以来，生育保险制度逐步探索建立和完善，生育保险参保人数和生育保险待遇享受人数不断增加，成为具有中国特色的保障妇女生育和就业权利的一项重要公共政策。截至2014年底，全国生育保险参保人数达到

17039万人，比2009年增加6163万人，年平均增长9.4%。2014年，享受各项生育保险待遇共613万人次，比2009年增加439万人次，年平均增长28.6%；全国人均生育待遇支出为14457元，比2009年增加5898元，年平均增长11.1%[1]。

在经济新常态和生育政策调整完善的背景下，生育保险制度亟待改革和完善。如何看待生育保险，如何认识生育保险改革完善的目标、原则和途径，不仅关系到妇女能否在承担生育责任的同时正常参与经济社会活动，充分发挥“半边天”作用，而且关系到中国经济、社会和人口协调发展目标的实现。本文简要梳理新形势下生育保险制度面临的机遇和挑战，探讨改革完善生育保险制度所要解决的关键问题，提出进一步改革完善生育保险制度的建议。

一、新形势下生育保险制度面临的机遇与挑战

经济新常态给生育保险制度带来挑战。中国经济发展进入新常态后，增长速度正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。为了适应这种新常态，中国提出了“大众创业、万众创新”的号召，并于2015年6月出台了《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，推动创业创新。为减轻企业负担，2015年6月25日，国务院常务会议决定，从10月1日起，将工伤保险平均费率由1%降至0.75%，将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。另外，近年来部分学者和相关政府部门也从减轻企业负担的角度出发，提出不把生育保险作为一个独立险种，而是将其并入医疗保险的设想[2]。生育保险费率下调，以及将生育保险并入医疗保险的方案，都给生育保险制度的存在和发展带来严峻挑战。

生育政策的调整完善使得生育保险需求增加，生育保险基金压力增大。在生育政策逐步调整完善的过程中，生育二孩的职业妇女人数增多带来了生育保险需求的增加。在生育保险费率下调的背景下，长期来看，生育保险基金收入的减少与生育保险需求的增加，将改变生育保险基金结余较多的局面，给生育保险基金的运行带来压力。从生育保险基金收支的变化趋势看，支出的增长幅度远大于收入。2014年，生育保险基金总收入446亿元，比上年增加78亿元，增长21.1%，比2009年增加314亿元，年平均增长27.6%；生育保险基金总支出368亿元，比上年增加85亿元，增长30.2%，高于收入增幅9.1个百分点，比2009年增加280亿元，年均增长33.1%[1]。

中国推进性别平等的坚定政治意愿为改革完善生育保险制度提供机遇。国家主席习近平在2015年9月27日举行的全球妇女峰会上提出，要制定更加科学合理的发展战略，确保妇女平等分享发展成果，创新政策手段，激发妇女潜力，推动广大妇女参与经济社会发展；要积极保障妇女权益，增强妇女参与政治经济活动能力，使妇女成为政界、商界、学界的领军人物。《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》专设“妇女与社会保障”领域，提出“城乡生育保障制度进一步完善，生育保险覆盖所有用人单位，妇女生育保障水平稳步提高”的主要目标，以及“完善城镇职工生育保险制度，进一步扩大生育保险覆盖范围，提高参保率。以城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度为依托，完善城乡生育保障制度，覆盖所有城乡妇女”等策略措施。中国对性别平等的政治承诺以及中国妇女发展纲要的目标要求，为新形势下进一步改革完善生育保险制度提供了机遇。

二、改革完善生育保险制度的关键问题

新形势下进一步改革完善生育保险制度，首先要对涉及生育保险制度的如下几个关键问题有明确的认识。

1.生育保险作为一个独立险种的重要意义

2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》将生育保险作为独立险种，对其适用范围、基金来源、生育待遇、管理与监督等作了全面规定，体现了中国特色社会主义妇女发展道路的要求，是男女平等基本国策在社会保障领域的贯彻实施，其必要性不言而喻。将生育保险作为一个独立险种规范实施，具有重要意义。

一是体现对妇女生育社会价值的认可和补偿。马克思主义认为，人类自身生产是一种社会劳动，是人类两种基本生产形态之一，具有重要的社会价值，

应该得到国家和社会以制度的方式予以承认。长期以来，人类自身生产由于是以家庭为单位进行的，因而传统观念一直把生育子女看成家庭私事，忽视其社会价值。生育保险为妇女生育提供假期、医疗费用和产假期间的工资补偿，从国家制度上体现了对妇女生育社会价值的认可和社会化补偿，符合马克思主义妇女观和公平正义的原则要求。

二是有利于保障妇女平等就业权，促进社会公正。妇女参加社会劳动是马克思主义妇女观的基本主张。妇女由于生育要占用一定的工作时间和精力，在一段时期内影响了对工作的投入，用人单位出于用工成本和工作效率的考虑，更倾向于雇用男性，这是妇女在劳动力市场上处于弱势地位的一个重要影响因素。生育保险制度要求所有用人单位根据职工工资总额缴费，以平衡女职工比例不同的用人单位之间所承担的生育成本，女职工生育医疗费用和产假期间的生活津贴由生育保险基金承担，降低了用人单位招用女职工的成本，在一定程度上消除了用人单位雇用女职工的顾虑，对于保障妇女平等就业权、推动男女平等和公平就业起到积极作用。

三是有利于降低妇女的生育成本，提升生育意愿。妇女是生育行为的载体，生育孩子不仅要付出经济成本，而且可能还要承担机会成本，由于生育错失职业发展机会。如果生育保险制度健全，实施到位，妇女因生育产生的经济成本和机会成本能够得到有效的补偿和控制，生育意愿则有提升的空间。目前，中国的生育政策正在逐步调整完善，但是，如果妇女生育的经济成本和机会成本过高，加上养育孩子的成本，生育意愿难免会受到抑制，鼓励按政策生育的预期目标则难以实现。

这意味着生育保险制度的建立不是单纯解决生育医疗费用报销问题，而是体现对妇女生育价值的认可、保障妇女人权和平等就业的重要公共政策。新形势下将生育保险作为一个独立险种，对促进公平就业和人口结构长期均衡发展都具有重要意义。

2.生育保险的覆盖范围和受益人群

生育保险作为社会保障制度的重要组成部分，应当具有普惠性和全覆盖的特点。生育保险的覆盖范围近20年来有很大拓展。1994年的《企业职工生育保险试行办法》（以下简称《试行办法》）仅适用于城镇企业及其职工。根据《试行办法》授权，各省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门结合本地区实际情况制定了生育保险的实施办法。各省在制定本地生育保险实施办法的过程中，逐步将生育保险的覆盖范围由城镇企业及其职工扩展为包括企业、事业单位、机关、社会团体、民办非企业、有雇工的个体工商户和其他社会组织及其职工。在总结各地实践探索经验的基础上，2012年公布的《生育保险办法（征求意见稿）》规定：“中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、有雇工的个体经济组织以及其他社会组织及其职工或者雇工，应当参加生育保险。”总的来看，中国的生育保险基本上是一种职工生育保险，其覆盖对象主要是城镇就业女职工[3]。

为了实现《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》“城乡生育保障制度进一步完善”的目标要求，有些省份的生育保险政策逐步拓宽了生育保险的受益人群，职工未就业配偶、失业妇女、农村妇女等可以享受部分生育保险待遇。如关于男职工配偶，2014年施行的《江苏省职工生育保险规定》中明确规定：职工未就业配偶按照国家和省规定享受生育的医疗费用待遇，所需资金从生育保险基金中支付；2011年发布的《福建省企业职工生育保险规定（修正）》中规定：男职工配偶生育符合省计划生育规定，未享受生育保险待遇的，由生育保险基金给付一次性生育补助金，其标准按女职工生育津贴的50%发给。关于失业妇女的生育保险待遇，2008年发布的《河南省职工生育保险办法》根据失业妇女参加生育保险的年限不同作出不同规定：参加生育保险1年以上不满3年的女职工，与用人单位依法解除或者终止劳动关系后，在24个月未就业期间生育或者实施计划生育手术的，生育或者实施计划生育手术的医疗费用从生育保险基金中支付；参加生育保险3年以上的女职工，与用人单位依法解除或者终止劳动关系后未就业，生育或者实施计划生育手术的医疗费用从生育保险基金中支付。另外，对于城镇未就业妇女和农村妇女，没有参加生育保险但参加了城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的，可以通过医疗保险报销部分生育医疗费用。

不过，从生育保险待遇的实际享受情况看，失业妇女、灵活就业妇女、流动妇女及农村妇女等群体享受生育保险的比例和标准较低，与城镇就业妇女还存在差距[4]。截至2014年底，全国生育保险参保人数只有城镇职工基本养老保险参保人数的一半左右，生育保险的参保人数一直都是五大险种中最低的。2014年，享受各项生育保险待遇共613万人次，而当年出生人口数量为1687万，这意味着有近2/3的生育妇女没有享受生育保险待遇[1]。

3.生育保险待遇

生育保险待遇涉及待遇内容、标准以及享受的资格和条件等。《社会保险法》《女职工劳动保护特别规定》以及《生育保险办法（征求意见稿）》中都对相关内容作出规定。《社会保险法》规定生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴，生育医疗费用包括生育和计划生育的医疗费用及法律法规规定的其他项目费用；生育津贴包括产假、计划生育手术假及法律法规规定的其他情形的津贴。《女职工劳动保护特别规定》将产假延长至98天，并规定产假津贴和生育医疗费用由生育保险基金支付。《生育保险办法（征求意见稿）》作为社会保险法的配套法规，对生育保险待遇作了更为具体的规定。

各地生育保险政策中关于生育保险待遇的规定也不尽相同。关于生育保险的内容，除了生育津贴和生育医疗费用外，云南、江苏、内蒙古等省区还包括生育营养补助费，江苏、宁夏、辽宁、湖北、内蒙古等省区则还包括了配偶护理假和护理假津贴。关于生育保险待遇的标准，各地也有差异。比如在生育津贴给付的时间方面，因为计划生育奖励假长短的不同，各地有很大区别。大多数省规定晚育享受30天的生育津贴，也有的省规定45天，河南省规定晚育的增加90天的生育津贴。又如对于产假期间领取《独生子女父母光荣证》的奖励假，各地规定从15天到40天不等，西藏则规定最长享受360天的生育津贴①西藏领取《独生子女父母光荣证》的，最长享受360天的生育津贴，其中：前180天，享受100%生育津贴，后180天，享受65%的生育津贴。实际享受生育津贴的天数以单位批准的产假天数为准。。各地在生育医疗费用具体内容的规定上也有差别。如河南②产假期满后需继续治疗的费用,则按照基本医疗保险规定办理。、湖南、海南、黑龙江③女职工生育出院后因生育引起疾病的，经有关部门鉴定确认后，医疗费由生育保险基金按比例支付。等省规定，由生育保险基金支付的医疗费用除生育的医疗费用和计划生育的医疗费用外，还包括产假期间因生育引起并发症的医疗费用。而山西则规定聘请专家鉴定生育或计划生育手术并发症与合并症的费用属于生育保险待遇中的医疗费用，但治疗因生育引起并发症的医疗费用不由生育保险基金支出。由于生育保险待遇中的医疗费用具体内容规定的不一致，导致了各地在医疗费用落实程度上有所不同。生育医疗费用的支付标准，有的省规定实报实销，大部分省实行定额或者限额支付,而且支付的标准差异很大。如上海市生孩子可领取8500元，而有的省只能领取1000元左右[5]。一些地区社会保险经办机构长期采取定额支付的方法，支付水平偏低，造成基金收大于支，积累过高，企业和女职工负担加重，造成一些企业不愿参加生育保险。近年来，为了应对生育保险需求增加和生育保险基金压力增大的情况，一些地区削减了生育保险待遇项目，将一些原来由生育保险基金支付的项目，如配偶护理假津贴等，改为由用人单位支付[6]。这一调整加重了用人单位的负担，与经济新常态下减轻企业负担的政策相悖，造成不同政策之间的矛盾冲突。

关于领取生育保险待遇的资格或条件，各省也有一些诸如缴费时间、户籍、是否符合计划生育政策等限定。基于权利义务对等原则，将一定期限的缴费时间作为领取生育保险待遇的条件是世界各国的普遍做法。中国也有一些省规定了6个月或者1年的缴费时间。这样可以有效杜绝一些骗取生育保险基金行为的发生。比如2014年通过的《广东省职工生育保险规定》对于缴费未满一年的女职工生育，规定先由个人支付生育医疗费用，待缴费满1年后，再按照一定的程序进行报销。还有一些省份规定了生育保险待遇享受的户籍限制。如《上海市城镇生育保险办法》自2011年起实施至今，虽经两次修正却仍然仅适用于“具有本市城镇户籍并参加本市城镇社会

保险的从业或者失业生育妇女”[7]。这种对户籍的限制，制约了流动妇女生育保险权益的实现。

4.男性在生育中的责任和权利

中国的生育保险制度把生育责任主要界定在女性，没有充分体现男性在生育中的责任和权利。这种将生育保险待遇的享受主体主要限定为女性的做法，表面看起来是对女性的保护，实际上是强化了传统的性别分工，忽视了男性在劳动力再生产和育儿中的重要角色。这不仅滞后于国际潮流，而且不符合联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》序言中所表达的“养育子女是男女和整个社会的共同责任”的理念。目前，为男性提供一段时间的带薪父亲假成为国际社会的普遍做法。产妇和新生儿需要丈夫和父亲的照顾，大多数男性也希望能够有更多时间和机会陪伴妻子和刚出生的孩子。据不完全统计，世界上有78个国家通过立法规定了父亲假[8](P52)。父亲假的设立强调了父亲在抚育幼儿中的家庭责任，有利于家庭中的性别平等，同时缩小了男女用工成本的差距，也有利于劳动力市场中的性别平等。中国已有30个省、自治区、直辖市的人口和计划生育条例中规定了男性护理假，江苏、宁夏、辽宁、湖北、内蒙古等省区的生育保险办法将男性护理假津贴作为生育保险待遇的一项内容。但大多数省份还没有将男性护理假津贴纳入生育保险待遇。从国家层面看，男性护理假和津贴的立法也处于空白状态，有待于在生育保险制度的进一步改革中加以完善。

5.生育保险的运行

生育保险的政府责任。生育既是个人和家庭的事，也是国家和社会责任，生育的成本应当由家庭、用人单位和国家共同承担。目前中国的生育保险基金来源比较单一，在已收集到的30个省、自治区、直辖市的生育保险政策中，只有江苏、广东、内蒙古和云南4个省区的生育保险基金来源中包含用人单位缴纳的生育保险费以及政府的财政补贴，其余省份的生育保险基金完全来源于用人单位缴纳的生育保险费。生育保险基金来源单一，导致用人单位负担过重，不愿雇用女性。

生育保险的费率。1994年《试行办法》规定：生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1%。各省实际执行的生育保险费率从0.1%到1%不等。2015年7月底，人力资源和社会保障部下发了《关于适当降低生育保险费率的通知》，要求生育保险基金累计结余超过9个月的统筹地区，应将生育保险基金费率调整到用人单位职工工资总额的0.5%以内。在生育政策调整完善的新形势下，生育保险基金费率下调，从长期来看，可能对生育保险基金的良性运行产生不利影响。

生育保险的统筹层次。目前除了4个直辖市和海南省外，大多数省区生育保险基金由地市级统筹，个别的也有县市级统筹。基金统筹层次低，造成基金调剂功能差，基金无法在大范围调剂的状况，使生育保险难以起到互助互济，均衡负担的作用[9]。

三、新形势下进一步改革完善生育保险制度的建议

为在协调推进“四个全面”的重大战略布局中进一步完善生育保险制度，促进男女平等和社会公正，保持家庭和谐和社会稳定，有关部门应加强统筹协调，完善生育保险制度顶层设计，尽快出台与人口生育政策相衔接的全国性生育保险法律政策，并指导完善地方生育保险法规和政策。具体建议如下：

1.坚持生育保险作为独立险种存在

生育保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，是中国社会保险五个险种之一。生育保险虽然是五个险种中的一个小险种，但必须实行社会统筹，设立单独的生育保险基金，理由如下：第一，单独设立生育保险险种，健全社会统筹和社会化管理服务的生育保险制度，有利于缓解妇女生育与就业之间的矛盾，发挥市场优化配置劳动力资源的作用。第二，生育保险作为独立险种，在全面依法治国的大背景下，有其存在的法律依据。社会保险法明确规定，国家建立包括生育保险在内的社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。第三，是由生育保险的特殊性决定的。生育保险在社会保险中比较独特，在保险对象、给付标准、保障水平等方面都有其特殊性，是其他保险代替不了的。第四，生育保险包含在

医疗保险中是不完整的。生育保险比医疗保险的待遇范围要宽，医疗保险包含不了生育保险，更代替不了生育保险。生育是一个较长的过程，在产前、产中和产后都要享受保险待遇，这都需要通过生育津贴来解决。有的省份生育保险待遇还包括男性护理假津贴等项目，医疗保险无法支出[10]。将生育保险与基本医疗保险合并实施，无法解决生育津贴问题，会在很大程度上降低生育保险待遇，也会对生育职工的多项法定权益产生较大的负面影响。不过，为了降低生育保险的运行成本，可以采取与医疗保险同步协同推进，统一管理的办法，目前有一半的省份就是采取此种方法。

2.规范生育保险待遇的基本内容

建议尽快规范生育保险待遇的基本内容，主要包括：一是生育的医疗费；二是女性法定产假期间的生育津贴；三是在生育保险待遇中明确男性享有两周左右的“生育陪护假”，其陪护假期间的津贴由生育保险基金支付。与此同时，其他与晚育、独生子女奖励等相关的假期、津贴及补贴不再作为生育保险待遇内容列入其中。

3.提高统筹层次，扩大生育保险覆盖范围

《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”建议将生育保险基金的统筹层次尽快由地市级统筹提高为省级统筹，以提高生育保险基金的利用效率。

2000年国际劳工组织颁布的《保护生育公约（修订）》（第183号公约）第2条第1款规定：“本公约适用于所有就业妇女，包括从事非典型形式的隶属工作的妇女”，即包括从事工业工作的妇女、从事非工业工作和农业工作的妇女、非全日制工作的妇女、家庭工作的妇女和从事家务工作的妇女。《社会保险法》第三条明确要求：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”各地生育保险政策也将失业妇女、城镇未就业妇女、农村妇女等纳入其中。建议从国家层面将生育保险覆盖至所有用人单位，逐步将灵活就业群体等群体纳入生育保险覆盖范围，争取覆盖所有生育主体，做到应保尽保。

4.生育保险基金由政府托底

为加快完善中国的生育保险制度进程，政府应当承担更多责任。事实上，世界上很多国家的政府都负担部分生育保险费用[11]。目前，中国只有少数几个省份规定了生育保险基金政府托底的政策。中国的生育保险基础薄弱，在生育保险费率下调，生育政策调整完善的新形势下，生育保险基金由政府托底对于切实减轻用人单位负担、保障生育保险基金的良性运行尤为重要。因此建议将生育保险基金完全由用人单位缴费改由用人单位缴费和政府财政补贴组成。

[1]人力资源和社会保障部.中国社会保险发展年度报告2014[N].中国劳动保障报,2015-07-01.

[2]梁艳华,李菲菲,王传华.将生育保险纳入医疗保险之中的可行性分析[J].劳动保障世界,2012,(9).

[3]蒋永萍.社会性别视角下的生育保险制度改革与完善——从《生育保险办法（征求意见稿）》谈起[J].妇女研究论丛,2013,(1).

[4]唐芳.关于我国生育保险法律制度适用范围的探讨[J].中华女子学院学报,2009,(6).

[5]仉兴玉.关于加快生育保险制度立法的几点思考[J].中华女子学院山东分院学报,2006,(2).

[6]张西陆.生育保险新方案产检待遇被取消？[N].南方日报,2015-05-28.

[7]刘明辉.对立法进行性别影响评估的实践——以对《生育保险办法（征求意见稿）》的评估为例[J].中华女子学院学报,2013,(3).

[8]International Labour Office Geneva.Maternity and Paternity at Work:Law and Practice Across the World[R].Geneva:ILO,2014.

[9]刘英.我国生育保险制度存在的问题及对策研究[J].陕西理工学院学报,2006,(4).

[10]施裕壬.生育保险为何要单独设立险种[J].卫生软科学,2002,(1).

[11]黎建飞.劳动法与社会保障法[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

责任编辑：绘山