农村土地确权登记颁证要预防面积不实的问题

陈树杜

福建省永安市农业局经管站

2013 年中央1 号文件 《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》要求：“全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，尽快完成确权登记颁证工作。”这一决策出台后，全国各地在原有农村土地承包经营权登记试点的基础上正如火如荼地开展了这项重要工作。 从各地试点成果看，多数存在这次确权登记的耕地面积比原来“土地清册”和第二轮发放《农村集体土地承包经营权证》的面积更多，大部分增幅在15%～35%之间，按理耕地增加是好事，但不是实际的耕地增加，而是有一部分虚增的非耕地增加了。 这种增幅存在主客观因素：

一、主观因素

1.田埂、沟渠、山边等纳入耕地面积

多年来，许多梯田、山垄田因投入产出效益差而荒芜，田埂、沟渠、山边、打谷坪、荒坡被灌木、茅草遮盖，工作人员和农民到实地测量耕地难度大、花工多成本高，所以把几部分非耕地勾勒为耕地。

2.国家未核减的灭失耕地

长期以来塌方、水毁等自然灾害灭失的家庭承包耕地，国家没有核减的，确权时登记了这些耕地。

3.耕地测量误差面积增加

承接土地确权登记颁证的承包方工作人员故意扩大耕地测量误差面积。

形成以上原因主要是因为承接土地确权登记颁证的承包方是按面积获取报酬的，开展土地确权登记颁证工作内容有：集中培训、资料准备、入户调查、影像图获取、工作底图制作、外业调查、内业数据处理、公示、建立数据库、审核登记发证、数据归档等各项具体工作，环环相扣，牵涉到航空摄影、测绘和信息技术等高科技专业技能，县市区只能以招标方式发包给一家有资质有实力的相关公司一条龙承接业务，从试点工作看，南方省市山多地少地块构成复杂，工作量大，承包商开展土地确权登记颁证的承包金每亩耕地需要55 元左右，面积增则报酬增，所以土地确权登记颁证耕地增幅存在以上主观因素。

二、客观因素

1.耕地实测面积增加

少部分原来“土地清册”和第二轮发放《农村集体土地承包经营权证》的证载面积比实际面积小，经过实地测量增加了面积。

2.被打折面积增加

在第二轮发放《农村集体土地承包经营权证》时，由于优质田生产粮食高效益好，有的村组则将产粮低效益差的边远田、山垄田、劣质田面积打折给农户承包，而在开展土地确权登记试点工作时因按实测面积登记，则多出了那部分被打折面积。

农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的基础也是社会稳定的基础，工业、轻工业的原料主要来源于耕地；耕地为农村人口和城市居民提供了生活资料及生活保障。 所以耕地的重要性是无可替代的。 因此掌握我国农户、村组和各级政府所在区域的有关农业耕地信息尤为重要，耕地的信息准确与否，直接关系到国家和各级政府对国民经济的宏微观计划及政策的制定有着十分重要的意义， 对国计民生影响重大。所以对以上主观原因产生的虚增面积，在开展农村土地确权登记颁证工作时要加以预防和禁止。

三、笔者建议

1.国家应规范农村耕地面积标准。 要把实际可耕作的土地列为耕地面积，应剔除田埂、沟渠、山边、打谷坪、荒坡等非耕作面积。

2.只能登记可实际耕作的耕地面积。 开展土地确权登记颁证工作以招标方式发包时，招标书和承包合同内容应明确使用规范的农村耕地面积标准和制定相应的违约处罚规定。承接土地确权登记颁证的承包方可适当将田埂、沟渠、等非耕作面积单独统计与发包方协商计算报酬，《农村土地承包经营权证》只登记实际可耕作的耕地面积。

3.未核减灭失的家庭承包耕地可以在《农村土地承包经营权证》上登记地块名称和四至，但不登记面积。 对于塌方、水毁等自然灾害灭失的耕地国家没有核减的，耕地虽然灭失了，但是有的变成荒滩、荒坡或者河滩等，对承包农户还有一定的利用价值，予以登记才能维护承包农户权益。承接土地确权登记颁证的承包方可按面积计算报酬。

4.规定科学的耕地测量误差面积。 对承包方工作人员故意扩大耕地测量误差面积的行为应严格禁止，以制定合同条款及重罚措施加以防范。

5.对客观因素实测增加的面积应据实登记。