政府与社会组织合作供给养老服务研究——基于元治理视角<br/>

政府与社会组织合作供给养老服务研究——基于元治理视角

2015-02-23亓祥晨彭万秋

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年9期

亓祥晨，彭万秋

对国家（政府）失灵和市场失灵的反思，结果出现了治理理论。治理理论重视社会管理力量的多元化，但过高估计了市场和公民社会的作用。对治理理论的反思和修正，结果出现了元治理理论。

“元治理”（meta governance）是英国著名政治理论家鲍勃·杰索普提出的一个概念。鲍勃认为，在复杂性不断加剧的当代，市场、层级、网络治理都必然趋向于失灵。因此，应当“协调三种不同治理模式，以确保它们中的最小限度的相干性”。他将元治理定义为“治理的治理”。后来，他又有把元治理表述为：“治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果。”［1］

元治理理论认为，国家（政府）要承担起“元治理”的角色，在多元的治理体系中协同不同力量和组织的立场，使他们达成共同的目标。国家（政府）在社会治理中的重要作用，主要在于承担指导责任和确立行为准则的责任。在政府的良好安排和指导下，形成良好的社会管理机制。

一、元治理与养老服务合作供给的契合

我国养老服务存在供给困境，原因在于国家权力在公共服务（养老服务）供给方面掌握着供给控制权但却力不从心，而社会组织的服务范围、服务能力有限，同时又缺乏供给经验，无法独立承担供给责任。因此，合作供给模式具有重要的现实意义。在城市养老服务的合作供给中，政府主导，社会组织积极行动，相互协作、共同实现接受服务的老年群体利益的最大化。现阶段我国公民社会发展缓慢，合作供给模式在各地的具体施行过程中也逐步暴露出许多问题。元治理理论作为对治理的策略性反思和修正，提出了一种由治理走向善治的路径，符合城市养老服务合作供给模式创新的内在逻辑。

第一，元治理理论坚持公民利益最大化，符合养老服务合作供给的协同增效目标。

元治理理论的基本出发点是最大限度增进公共利益。在传统的养老服务供给格局中，政府是主要的甚至是唯一的供给主体。各级政府的财权受相应的上级政府制约，养老服务供给从决策到实施往往需要经历较长的时间，不能及时满足老年群体的养老需求。政府在养老服务供给中的主体身份并不是天然的。随着社会经济的发展，信息捕捉更为灵敏的社会组织可以弥补政府缺陷，二者可以通过合作提升供给效率［2］。在元治理体制中，政府与社会组织形成合作关系，政府主导，社会组织积极行动，在合作中整体推动作为养老服务接受者的老年群体利益的最大化。

在具体合作实践中，政府作为养老服务的购买者更多的是扮演监管者、引导者的角色。政府在宏观层面上进行监管，并不意味着政府要干涉社会组织具体事务，而是为社会组织提供外在行为保障。在政策精神的落实、相应法规的遵循和具体原则的实践等微观层面，政府对社会组织进行引导，避免社会组织出现“志愿失灵”现象。社会组织作为养老服务的供给者，一方面要基于自组织优势负责任地进行养老服务的生产、递送和评估；另一方面要在适当空间内参与有关养老服务项目的政策制定，适时调节供给结构。二者的合作必须以信任关系为前提，在共同价值认知的基础上协调一致，提高合作供给的整体效能。

第二，元治理理论倡导治理过程的民主化，符合养老服务合作供给中所蕴含的公共权力理性发展态势。

元治理理论倡导治理过程的民主化，主张通过竞争与合作为服务接受者提供高质、高效的公共服务。供给决策在协商谈判的基础上产生，在统一意愿后付诸实施。面向服务接受者，尊重大多数人的意见，保障服务供给的过程民主。社会组织介入养老服务体系，在一定程度上意味着我国公民社会的进一步发展。城市养老服务不同于一般的基础性服务，它是政府职能的重要组成部分，也是现代公共财政支出的主要方面。政府与社会组织合作供给养老服务，本质是在政治权力集中的基础上实现社会管理权由体制内转向体制外，强调国家与社会的合作互补，力求在两者间实现权力的合理配置。政府与社会组织共享社会管理权力，这也是对社会管理权力结构的变革。以政府向社会组织“授权”为特征的养老服务社会化，可以有效实现政府筹资优势与社会组织灵活供给优势的结合，促进公共权力合理配置。因而以分权为基础的城市养老服务合作供给，一方面在某种程度上承认了国家权力之外社会组织化的自主管理与服务对社会发展的积极意义，另一方面也在一定程度上实现了政府职能的转变，政府逐步以合作的方式重组社会管理权力，理性而科学地发展公共权力。

第三，元治理理论强调政府在合作行动中的主导作用，并不违背合作主体间的伙伴关系。

元治理的特点在于允许政府以外的社会力量参与社会治理，在形成多个治理主体的同时坚持政府的主导作用。传统的养老服务供给模式表现为政府控制，这种以政府主导的单一格局严重制约了养老服务供给的可持续发展。元治理理论强调在参与主体多元化的前提下坚持政府的主导作用，行为主体间的相关性极高。

养老服务合作供给中的行为主体结成合作伙伴关系，合作主体间存在较强的相关性。二者为寻求较高的经济效率与较好的社会效应，而在相互协调、依赖中协同行动。由于在养老服务供给过程中的政府失灵现象，政府有依赖社会组织提供多样化养老服务的需求。随着人口老龄化程度的加深，政府用于提供养老服务的资金负担越来越重，政府需要寻求社会组织的帮助。而我国公民社会的发展不完善，社会组织对政府具有强烈的资源依赖关系。具体表现为：社会组织的成立与活动必须接受政府的核查和监督，社会组织维持正常运转的经费大部分来源于政府。社会组织作为一种自发的、非营利的组织，通过组织成员缴纳会费、外界捐赠等方式筹得的资金不足以支撑组织的发展，政府的资金支持显得尤为重要。政府与社会组织间存在的不均衡的相互依赖关系，使得作为养老服务合作供给主体的两者间的相关性极高。

二、优化合作供给的思路

老年群体的养老服务需求量逐渐增加且日益多样化，而社会养老资源紧缺。政府与社会组织合作，不仅可以化解养老服务的供给困境，而且也为社会组织拓展了发展空间。但是，政府与社会组织的合作却面临许多问题。政府方面，未能给社会组织参与养老服务提供明确的法律保障，对养老服务供给的监督评估力度有限，元治理能力有待加强。社会组织方面，在双重管理体制影响下，组织的活动空间相对狭小，自主性较低，自身能力亟待提高。元治理的本质是“治理的治理”，即以政府为着眼点推动更为充分的合作。从元治理角度看，优化政府与社会组织合作的路径，必须强调进一步发挥政府作用，重新整合社会资源，以实现政府与社会组织合作供给的科学性和有序性。

（一）加强相关法律保障

养老服务合作供给的具体运行过程中如政府购买、合同、项目申请、补贴资助等都涉及法律保障问题。以政府购买社会组织提供的养老服务为例，目前我国现行的有关政府采购的法律体系包括基本法、部门规章、地方性法规。《政府采购法》作为基本法对采购方式的具体内容作了规定，但适用条件比较苛刻，对于采购执行过程也没有作具体规定。为完善《政府采购法》，已有学者建议财政部修订《政府采购品目分类表》《政府公共服务采购分类表》，把公共服务购买的领域和内容纳入分类表中，提高服务购买的针对性和有效性［3］。此外，我们认为还需理顺权责关系，明确政府与社会组织在合作中的责任，强化责任认定机制，确保老年群体能根据服务供给的实际情况（内容、质量、方式等）自主选择服务提供者。

（二）健全监督评估体系

合作供给过程中的内部监督包括2个方面：（1）对购买服务的政府内部有关部门的监督。要针对购买过程中的资金使用情况、采购范围、方式和程序执行情况进行跟踪，避免寻租行为的出现。（2）对社会组织提供的服务进行监督。作为购买者的政府，应该通过多种方式对社会组织的服务完成情况、资金使用效率进行监督。外部监督中最为重要的监督主体是老年群体。老年群体作为服务的直接享受者或消费者，通过最直观的判断和评价来评估合作供给的成效。新闻媒体和第三方机构的监督也具有重要的意义。媒体监督能最大范围地引发社会关注，形成舆论约束。第三方机构通过科学、合理的监督程序，对服务项目做出专业性评判。要建立健全评估体系，明确评估原则，促进评估体系的法制化。注重评估的细化、量化，建立科学的评价指标体系。在服务对象直接评价的基础上，对养老服务供给效能进行整体评估。注重评估标准及方法的科学性，充分重视独立第三方评估的积极作用。

（三）提升社会组织的供给能力

社会组织的能力建设，直接关系到其提供养老服务的质量和效率。发展城市养老事业，政府要扶持公益性社会组织的发展，支持公益性社会组织的能力建设。一方面，改革社会组织登记管理体制，增加对养老服务性社会组织的资金支持。双重管理体制使得有能力的草根组织不能获得合法的资格，制约了社会组织的发展。可以设立专门的社会组织管理部门，替代民政部门与业务主管单位的双重管理［4］。弱化政府对社会组织的行政管理，但必须强化法律的规范作用。应尽快出台关于社会组织的基本法，确立公益性社会组织在社会管理与服务中的权利主体资格，拓展其合法的活动空间。同时，要对社会组织行为进行合法监督，预防信任危机。另一方面，通过政府的扶持、引导，增强社会组织人力资源管理能力。建立健全社会组织专职人员的社会保障体系，建立社会组织专职人员的收入分配和奖励惩罚制度、劳动人事制度和人事档案制度等，以吸引高素质专业人才的加入。完善社会组织能力建设培训体系，成立专业培训机构，加强对社会组织成员的规范化集中培训，为组织成员提供发展的空间，激发起发展的潜力。发现和培养典型社会组织，通过社会组织间的交流和现场观摩，推广、扩散并发挥典型经验的指引功能。

（四）增强政府在合作供给中的元治理能力

首先要培养政府管理人员的战略领导能力。合作治理，要求公共部门的管理人员具有丰富的知识储备，熟悉公共服务领域发生的所有变化；具有更为广阔的视野，熟知合作伙伴的组织文化及其规章制度；具有敏感的洞察力，了解合作伙伴在不同环境中的运营机制和决策过程。要不断提高政府管理人员的素质和能力，并通过培养合作系统成员的集体认同感和共同的组织愿景，激发合作伙伴的激情，塑造充满活力与生机的公共服务体系。

其次要培养政府管理人员的沟通协调能力。政府作为合作供给的主导者，必须具备较强的沟通协商能力。作为社会组织与老年群体中间人的政府，应在更高层次上促进二者的互动，以提高老年群体对社会组织的信任度以及社会组织与老年群体的共识度。政府还需在合作中维护良好的人际关系，促进合作中的行为主体达成共识并协调一致，提高参与主体的合作效能。此外，政府必须具有较强的风险控制能力，以合理方式与合作伙伴共担风险，防御并降低合作失败所带来的不良影响。