论城市治理中的政社互动现状、问题及对策

2015-02-23李智军董焕敏

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年9期

关键词：政府

李智军，董焕敏

论城市治理中的政社互动现状、问题及对策

李智军，董焕敏

加强政府与社会的互动、合作，是改进城市治理的有效举措。分析实行政社互动所面临的现实问题，提出通过树立善治理念、建设政务智能平台、完善城市治理结构、加强政府服务职能等措施，改善政社互动环境，提高政社互动的质量和效率。

城市治理；政社互动；流动人口；政府职能；社会力量

政社互动是当代中国城市治理研究的热点问题。实行政社互动是加快政府职能转变，激发市场主体和社会主体创造活力，促进依法行政与社会协同治理有效衔接和良性互动的有益探索。结合城市治理实际，探析政社互动现状、问题及对策，对改进城市治理工作具有现实意义。

一、政社互动的背景

城市治理模式可分为3种，即政府主导型、居民自治型、合作治理型。政府与社会的关系问题是城市治理研究的核心问题。关于政社互动的探究，是基于合作治理模式而展开的。政社互动是指政府（及其部门）与社区组织、社会组织之间，在依法划分权力边界基础上，综合运用行政权力清单管理、规范性文件清理、行政信息公开、行政委托、行政协助、行政指导、行政合同、行政调解等法治方式，理顺政府行政职能、调整社会治理结构、改进行政管理方式，建立利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，从而实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动［1］。政社互动在治理主体、实现方式、目标诉求方面都与传统的治理模式不大一样：主体方面表现为政府与社会“双重主体”，实现方式方面表现为法治与社会“双轮驱动”，目标诉求方面表现为政府治理、社会调节和居民自治“三方联动”。这样的局面的形成，是基于中国特色社会主义市场经济体制和民主政治体制发展的必然结果。

2010年上海世界博览会以“城市，让生活更美好”为主题，展现了城市发展的文明与逻辑。2012年习近平同志当选中共中央总书记后第一次与中外记者见面时就明确指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。把城市治理好、发展好，是政府义不容辞的责任，而社会各界自觉维护城市生活秩序也是搞好城市治理的有力保障。在城市治理中，政府负主责，市民是主体，城市社区和非政府组织是主阵地。角色承担各有不同，但各个方面都重要，不能顾此失彼，否则，就会出现“城管困境”现象。所谓“城管困境”，就是利益相关者都成为利益损失者，都对相关政策不满意。2014年4月19日发生在浙江温州苍南县的城管与群众冲突事件，2014年8月30日发生的大连城管与卖菜大妈“互跪”事件等，反映出“民生不易，执法不易”，反映出政府与社会在处理城市治理的棘手问题时的“两难”。最难的是城市治理的制度安排。

2008年江苏省太仓市在全国率先开始政社互动的实践探索，以规范行政权力、提升自治能力、激发社会活力为主要任务，通过梳理“两份清单”、签订“委托协议”、实施“双向评估”等基本程序，形成政府治理、社会自我调节和居民自治良性互动的社会治理格局。目前，太仓的政社互动模式和经验正在江苏及其他省市逐步得到推广。有研究者指出，政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，堪称是我国行政改革的“第二次革命”。

二、政社互动的现状

我国的城市治理一直具有较浓厚的“管控”色彩，管理者存在“卡死不出事”、“围堵重于疏导”的观念，实践中往往表现为“主体—客体”这样一种单向度的路径，缺乏“主体—客体—主体”这样的“双向回路”。在政府与社会的互动中，民众往往也是被动地参与有关活动，比如主要的参与形式是议案（提案）式参与、公示及听证参与、窗口式参与、咨询调研式参与、活动式参与、媒体式参与和信访式参与［2］。

随着信息技术的进步和民主政治的发展，政府与社会的互动出现了一些新的形式。“政务微博”，让原来社会公信力不高的政府部门或机构获得了提升良好形象的机会。“数字城管”，构筑城市管理信息平台，让政社互动简便易行，逐步形成科学的城市管理工作流程和绩效评价机制。许多地方政府正倾力打造寓服务于管理、以管理促服务的“服务型数字城管”。

政府与社会的互动中存在着带有极强张力的“两极现象”。政府“一极”，着力从平台建设、政策操作、典型宣传等方面，完善政社互动的“硬件”和“软件”，提升政府“亲民”、“民主”、“善政”的形象，向社会传播“正能量”。社会和公众“一极”，在参与城市治理过程中，感受到的往往主要是“不公正、不公开、不透明”以及“不合法、不合理、不作为”等“负能量”。两种能量的较量其实是一种正常态，关键是要认清其中的问题所在。这里存在2个主要问题：第一，政社互动的政府主导性和机制虚假性同时并存。在现行机制中，社会机构和社会公众参与有相关法律规定或政策安排，但往往是政府部门单方面决定公众参与的机会、形式、资格、渠道、内容、时间等，很多时候公众参与的实质性权利并没有真正落实。在多数情况下，公众的参与只是作为政府推行管理决策前的宣传动员手段，难以进一步向纵深发展。于是，社会和公众对于这样的互动能够解决群众关心的现实利益问题而持怀疑态度。第二，政社互动的权力制约和过程紊乱同时并存。掌握和行使公权力的政府是绝对的强势方，特别是对于一些敏感话题的权力制约尤为明显。公众是否有权参与、如何参与公共事务管理，完全取决于政府。在信息公开方面，公开什么、如何公开都由政府决定。在非正式的网络媒体互动中，政府与社会之间的非理性互动多于理性互动，无序互动多于有序互动。

从城市治理实际出发，确立互动新思维、探索互动新机制是十分必要的。城市的功能主要是提供公共服务。要为城市居民提供便捷化、全面性、高质量的公共服务，不断增强公共服务对市民需求的灵敏度。通过互动，充分发挥政府和社区组织、非政府组织的双重力量，树立“为人而管理城市”的理念，而不是为了城市去管理人。出现“城管污名化”的问题，原因在于公众对城市治理工作缺乏认同感。提升公众对城市治理工作的认同感，需要依靠政府与市民的对话、沟通，依靠社区组织和非政府组织的有效参与和协作，依靠政府、社会、公众的相互信任和合作治理。

三、政社互动的制约因素

在城市治理中，政社互动应该着力在政府如何方便民众，体现“服务型政府”的行政理念。但是，在长期形成的“强制化的有序”基础上，推进政社互动并非一件易事，存在形形色色的制约因素。

第一是GDP导向。城市发展的GDP导向让政府“顾此失彼”，让政社互动遭遇“利益纠缠”。我们是发展中国家，保持相对较高的经济发展速度，是利国利民的。可是，一味追求GDP的高速增长，以至于规划向开发让路、环境向建设低头、管理受利益驱使，这绝不是人民所乐见的现象和需要的结果。政府只关注经济发展和城市建设的速度，忽视市民日益增长的物质文化生活需要与城市落后的生活设施之间的矛盾，显然是不妥的。城市发展不是为了更加“宜居”，而只是为了扩大“规模”提高“产值”，于是，一些规划中应有的生活服务设施和交通设施在现实中变成了商业设施，流动摊贩、占道经营、违法违章建筑等问题也层出不穷，屡禁不止。

第二是流动人口问题。城市中不断增长的流动人口让政府“压力重重”，让政社互动进退两难。改革开放以来，我国的农村人口持续涌入城市，城市化率不断提高，城市流动人口也持续增加，加剧了人口与城市基础设施和资源环境的矛盾。河流污染、空气污染、交通拥堵、就业困难等问题日益突出，甚至成为城市治理的顽疾［3］。城市里存在相当一部分弱势群体，比如小商贩，希望城市给他们留出谋生空间。为了生存，他们钻政府管理的空子、钻法律的空子，与政府管理部门周旋“打游击”。城市治理遭遇此种情形，真是“进退两难”：放松一点，则马上混乱不堪；管严一点，又容易引起冲突。

第三是政府职能定位问题。政府职能越位、错位和缺位，使得政府管理效率低下，政社互动缺失健康的机制。在部门职责划分时，由于部门利益博弈、人员沟通协调、责任归咎等原因，往往把工作中难度大的“硬骨头”踢给城市管理部门，比如城市拆迁问题；而在综合执法过程中，各职能部门都有自己的主业，配合或者联合执法的积极性和主动性又不强。城市治理中的一件件难事不是仅仅靠城管部门的努力就能够解决。政府部门要把该管的管好，不该管的交给社会力量去解决。为此，需要建立政治沟通机制，实行政府与社会力量的良性互动。目前，社区组织和非政府组织的力量没有得到充分的发挥，政社互动没有形成一种良性的运行机制。

四、推进政社互动的对策

我们理想的城市应该是活力城市、温馨城市和美好家园三者之融合体。为此，政府与社会、城市管理者与市民，都应该以强烈的问题意识推动城市治理创新，以彻底的实践精神和深厚的民生关切推动政社互动健康发展。

（一）以善治理念引领城市治理

现代城市管理不能单纯依靠集权、服从、强制。发达国家的城市政府改革方向是从强调城市管理向强调城市治理转变，主张地方分权化改革，强调公私部门伙伴关系，实行多中心治理体制，注重城市治理法治化，推进市民参与民主治理。我国未来城市改革的方向应该与世界城市改革的基本方向一致。当代政治学家罗尔斯认为，观念之治是社会治理的基石，共有观念构成了人们行为的基础［4］。善治理念为城市治理创新提供了新视角。善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。善治的基本要素有合法性、透明性、回应性、参与等［5］。建构有效的政社互动机制，是城市和谐善治的基本保证。

（二）通过平台创新提高互动效率

社会互联网思维和大数据分析的触角已经伸向各个角落。据有关统计，政府部门掌握的信息量占全社会的80%以上，因此电子政务成为国家信息化的“龙头”［6］。政务智能系统是面向政务数据分析的决策支持系统。可通过构建政务智能平台，为政社互动提供技术支撑。一些城市注重政府与市民的网上互动，受到市民欢迎，产生了良好的社会效益。安徽芜湖市通过在政府网站开设“市民心声”论坛来倾听民意，建立了部门反馈的在线回复机制、民意征集的在线谋划机制、直接沟通的在线访谈机制、覆盖全市的媒体联动机制等。广东惠州市通过开展政府与市民双向互动，在创建优秀旅游城市过程中，市民由认识创优、理解创优上升为支持创优、参与创优。江苏常熟市在政府网站开设“公众参与”专栏，及时在线回复民生、政风问题，鼓励市民建言献策。在平台创新方面，要注意构建专业的网络互动团队和高效的管理模式，动员有关人员积极参与网络互动，联合有关专业和宣传团队共同进行互动，激发正能量，消除不良言论；要为平台配置专职管理员，并实行分管领导负责制，减少运行层级，消除流程繁琐“弊病”，让政社互动变得更高效、更及时、更便捷。

（三）改进制度安排完善治理结构

在城市治理中，要强调政府、非政府组织、社区、市民“四位一体”。城市治理的多元主体特征日益明显，每个主体的作用都不容忽视。政府的作用要逐步从统筹与主导向宏观调控与主动回应转变，从职能上逐步转变为服务主体。市民要逐步从自在的旁观者向自觉的参与者转变，从角色上逐步转变为自为主体。非政府组织和社区组织（城市街道组织）要逐步加强与政府和市民的联系纽带作用，在互动与合作中实现善治。城市治理中的重点是社区治理，实现社区内部“善治”的关键在于调动居民参与社区治理的积极性，形成居民与居委会的良性互动模式。城市政府要通过自身“再造”提升治理能力，增进政府治理的有效性；同时要努力寻求和发展非政府组织、企业、公众对城市治理的支持、参与和合作［7］。通过良好的制度安排，不断完善政社互动机制，从而在城市治理中使“四位一体”形成合力。

（四）加强政府服务职能，推动社会力量有序发展

建设服务型政府是政社互动的内在要求。政社互动是城市管理变革的正确方向。政府要“接纳”社会力量的健康成长，社会力量成长过程中需政府的“照料”。公益性社会组织由于先天不足，其发展更是离不开政府的扶持。政府服务于民生和社会，服务于培育社会组织、促进社会组织的发展，通过政策导向和法律保障，推动社会力量有序发展。大力推进服务型政府建设，也是实现有限政府和高效政府的必由之路。另一方面，加强公民达成理性共识的能力建设也很重要。城市治理是与公民切身利益相关的公共事业，如城市规划和环境卫生等公共服务，承载着公平正义以及利益合理分配的内涵。以民生为先导，通过政府引导、放权、培育和推动，社会自我管理能力会不断得到提升，政社互动的质量和效率也必将不断得到提升。

［1］王勇.太仓政社互动获中国法治政府奖［EB/OL］.（2014-11-28）.http：//news.163.com/14/1128/07/AC4DTHB200014AED. html.

［2］杨艳东.中国城市治理困境中的公众参与机制与效果分析［J］.云南社会科学，2011（5）.

［3］孙志华，墨玉.破解城市管理困局的思考［J］.东岳论丛，2013 （11）.

［4］夏金华.罗尔斯社会治理思想的文本解读［J］.宜春学院学报，2010（3）.

［5］邵任薇.国外城市管理中的公众参与［J］.江海学刊，2003（2）.

［6］樊博.政务智能：政府主动服务模式的决策支持技术［M］.北京：清华大学出版社，2006：58.

［7］杨馥源，陈剩勇，张丙宣.城市政府改革与城市治理：发达国家的经验与启示［J］.淅江社会科学，2010（8）.

（编辑：米盛）

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1673-1999（2015）09-0010-03

李智军（1981-），男，常熟理工学院（江苏常熟215500）马克思主义学院助理研究员，研究方向为社区治理；董焕敏（1981-），女，常熟理工学院经济与管理学院副教授，研究方向为社区治理。

2015-06-10